关于开发区投融资体制创新问题的研究报告

有关开发区投融资体制创新问题的研究汇报投融资体制是指组织、领导和管理社会投资经济活动所采用的基本制度和重要方式、措施。按照投融资主体构造划分，投融资体制可分为民间主导型投融资体制和政府主导型投融资体制。国际上发达国家普遍实行的是以生产资料私有制为基础的资本主义市场经济体制，投融资体制构造是民间主导型，而中国目前实行的是以生产资料公有制为基础的社会主义市场经济体制，投融资体制构造是政府主导型。投融资体制虽然决定于经济体制，不过，在经济体制中它又处在中心地位，它是一定的经济体制所决定的流通体制、财税体制、企业管理体制的集中体现，因而对经济体制具有重大的影响。从长期发展趋势看，投融资作为保持简朴再生产和扩大再生产的重要条件，它肩负着所有制的组织和执行的作用，并以其积极的影响决定着一国或一地区的企业构造、产业构造、技术构造和产品构造等。此外，投融资体制还直接影响到国家与企业之间的经济关系和权益分派，波及国民经济各层次、各部门之间的权力划分，对实现宏观经济的有效调控，对搞活企业，增进经济协调稳定发展都发挥着十分重要的作用。而开发区经济是我国经济中的重要构成部分，投融资体制直接影响开发区经济健康、迅速协调发展。

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一、本市开发区投融资现实状况分析ⅴ

（一）开发区投融资发展现实状况ⅴ

通过十数年的发展，本市各开发区克服建区之初起步晚，底子薄、困难多等不利原因，不等、不靠、不要，在资金短缺的状况下，广开融资渠道，在运用各方面资金上积极探索，闯出了一条负债开发，滚动发展，具有自身特色的新路子。究竟，全市开发区共完毕基础设施投资160亿元，满足了项目建设的需要。开发区成为吸引投资的“洼地”。吸引内资成为项目建设的重要来源，全市开发区合计实际运用内资260亿元，外资25亿元，既有“三资”企业到达510户，已经有367个国家和地区的外商来本市开发区投资兴业，百事可乐、日本住友多户世界500强企业落户开发区。在投融资体制改革与创新方面进行了有益的尝试。逐渐变化建区初期管委会作为投融资主体的单一模式，建立了独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展的法人实体；部分开发区通过成立股份企业，运作上市、发行建设债券等方式募集社会资金，为开发建设提供了充足的资金保障。ⅴ

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（二）存在的问题ⅴ

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通过十几年的实践创新，本市开发区的投融资体制改革获得了一定成果，从总体上看，本市的投融资环境与日益发展的新形势还不完全适应，有的环节甚至越来越成为开发区深入优化综合投资环境、加紧发展的障碍和阻力。概括各开发区投融资体制所存在的问题重要有几种方面：ⅴ

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1．投融资主体单一，投资需求缺口日益增大。伴随开发区项目的增多、开发面积的扩展、居住人口的增长，尤其是都市化进程的加紧，开发区的都市基础设施的建设以及文教、卫生、体育等公益设施的建设，需要越来越多的投资；同步，伴随多种公益和公用设施数量的增多，维护和管理的费用支出也在不停增长。这样仅靠管委会财政一家扛，已难堪重负，于是出现了工程款大量拖欠、施工企业无奈垫资等普遍现象。与此同步，由于市场准入原则模糊，审批耗时费力，因而诸多社会资本难以进入上述领域。ⅴ

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2．资本市场体系发展缓慢，投融资渠道不畅。开发区的投资以银行借贷和财政投入为主，对土地资本运作的依赖性较大。风险投资资本市场和运作机制不完善，风险资金进入和退出的渠道不畅，难以引导国外和民间资金的进入。ⅴ

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3．社会公共需要日益增长，而管理服务水平提高乏术。开发区外来投资者和就业者的不停增长，势必规定管委会提供越来越多的公共产品和服务。但由于投资主体的单一，投资决策、项目经营、管理重要依赖管委会，并且长期垄断经营缺乏市场竞争力的推进和市场风险机制的约束，从而既不利于调动全社会尤其是提供公共产品企业的积极性，又影响管理服务水平的提高。例如供水、供暖、供气等方面的服务水准、效率不高。ⅴ

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4．存量资产迅速膨胀，资本运作成效不大。重要体现为大量的社会资金闲置，大量资产和资金被固定不能被有效配置，导致资源挥霍。全市开发区，用在都市基础设施和社会公益事业方面的投资并增多，但投资回报率却很低，占用开发区大量资本，成为开发区发展的沉重承担。ⅴ

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二、投融资体制改革与创新的目的原则

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（一）投融资体制改革与创新的总体目的ⅴ

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加紧本市开发区投融资体制改革与创新步伐，变化目前的“政府出钱建、政府部门管”的计划经济模式，变化“单一投资、分头建设、低效管理”的老式体制，通过改革和创新，使开发区的投融资体制真正到达投融资决策科学化、投融资主体多元化、投融资渠道多样化、项目建设法人化、项目监管法制化、资源配置市场化。ⅴ

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（二）投融资体制改革与创新的原则ⅴ

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1．市场化原则。打破垄断，放宽市场准入，充足发挥市场对投融资活动的调整作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷，谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险的原则。合作对象的选择要通过公开、公平、公正的方式招标确定。ⅴ

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2．双赢原则。既让合作对象有利可图，也要竭力争取融资成本最低。以投资安全、稳定的市场和强大政府作支持来吸引投融资。在争取融资成本最低的同步，要为企业留出一定的利润空间，调动企业参与的积极性。ⅴ

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3．引资与引智（制）相结合的原则。不看重资金、资本性质是外资还是内资，是政府背还是民间资本，要侧重考察其与否具有一定资金实力、企业与否有一定影响、品牌与否突出、管理与否先进，从而在引资同步可以增进企业经营管理体制、机制的改革和创新，提高管理水平、管理效率，减少成本。ⅴ

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4．保证政府适度监控原则。实行政府宏观调控，企业自主经营，最大程度的发挥市场对投融资活动的调整作用。培育多元化投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障公众利益和投资者权益。转变管委会职能，深入完善组织供应、组织保障和加强监管，保障产品与服务的质量。ⅴ

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三、投融资体制改革与创新的对策提议

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（一）解放思想，更新观念ⅴ

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改革开发区的投融资模式，重要的是要处理好思想认识问题。要消除观念上的误区，要深入变化老式“政府主导型”投融资方式，用世界经济一体化的观念及思维方式去进行开发区投融资机制的改革，真正把开发区财政从狭隘的小生产圈子中跳出来，从竞争市场中退出，重视基础设施，公益性服务设施和关系到国家安全和必须由政府建设的事业上，给社会资本让渡一部分空间，扩大投融资范围。要认真研究探索新形势下投融资机制的改革与创新，以党的十六大精神为指导思想，以“三个代表”为原则，大胆解放思想，实事求是，建立开发区投融资新机制，为开发区的发展营造宽松的外部环境。ⅴ

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（二）创新投融资机制ⅴ

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1．加紧投融资运行机制的创新。建立和完善投融资间接调控体系。通过产业政策、税收政策、财政政策、信贷优惠等间接引导资金流向。加紧既有融资机构的转制步伐，合适鼓励创新新型融资机构，为资产经营与资本重组提供良好的融资环境。ⅴ

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2．加紧投融资决策机制的创新。建立相对规范的投融资决策主体体系。协调好各级政府部门间的互相关系，保证宏观投资决策基本符合经济性规定。在项目决策上实现政企分开，改革项目审批制度，将审批权限与产业政策结合起。建立投融资决策的责任追究制度，加强对投融资决策的监督。ⅴ

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3．加紧投融资管理机制的创新。改善投资管理方式，构建比较完善的投资宏观调控体系。处理好各调控主体间的关系，防止政出多门，互相争权。协调好各调控主体的行为，提高管理效率，减轻企业承担。加强投资项目管理力度，形成比较完善的风险约束制度。ⅴ

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4．加紧投资领域的创新。除关系国家安全和必须由政府垄断的领域外，其他包括国有经济在战略调整中退出的领域，均应容许民间资本和外资进入。鼓励支持民间和国外资本参与基础设施、文教、卫生、信息征询业的建设；鼓励支持民营企业和外资企业以购置、吞并、租赁、托管、参股等多种方式，参与国有企业构造调整和资产重组；鼓励民间资本在管委会监管下投资建设、经营基础设施和公用事业。ⅴ

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（三）完善投融资市场体系ⅴ

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1．畅通信息通道。尽快建立和完善投融资信息公布体系与投融资招标信息系统，使广大投资者充足理解开发区投融资信息和项目选择意向。ⅴ

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2．建立和完善投融资中介服务体系。建立投融资服务窗口，尽快使投融资服务活动社会化、市场化，变化各类行政干预过多的状况，增进投融资机制效率的提高。ⅴ

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3．构建贷款担保体系。做大做强既有的国有担保企业，引进各类资本，研究风险规避机制。以财政资金做导向，以社会资本为主创立商业性担保企业；探讨以企业或个人联合成立互助性担保企业。ⅴ

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4．构建风险投资体系。对既有风险投资企业增效扩股，进行股份制改造，扩大投资能力。制定优惠政策，鼓励扶持社会资本成立风险投资企业、创业投资基金。引入域外境外风险投资企业，参与开发区的投融资建设。ⅴ

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5．完善间接融资体系。积极引导企业投资主体开办私人银行或民营股份中小商业银行，协助企业开办私人投资银行有限企业或财务企业，选择一批有资信能力的大型民营企业开办投资银行或财务企业，为中小企业提供灵活有效的融资渠道。建立行业协会性质的资本流通管理与仲裁机构，规范民间拆借或借贷行为。

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6．建立资信评价体系。加大宣传力度，对的引导社会舆论，强化信用意识，努力营造公开、公平、公正、诚信的市场环境。开通企业信用网络或企业不良行为警示系统、规范信息披露和建立资信等级制度。整顿和规范市场经济秩序，鼓励诚实守信企业，制约多种信用失范和缺损的行为。ⅴ

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（四）培养一批有竞争力的投融资主体ⅴ

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1．加强扶持培育。通过制定贯彻和完善有关财税政策，增进开发区投融资机制的建立。清理和修订限制非公有制经济发展的规定和政策，消除体制性障碍，制定和完善建立开发区投融资有关措施，减少市场准入条件，加大扶持力度，为民间资本参与开发区建设发明宽松、公平的竞争环境。选择若干个有潜力的民营企业投资主体进行重点支持，鼓励多种所有制经济主体之间联合、组建股份企业，予以参与开发区垄断性较强、效益很好领域投资的机会，尽快形成一批有较强竞争力的投资主体，以这些大的投资联合体来吸引民间投资。ⅴ

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2．推进建立以中小企业为主体的技术创新体系。要促使民营大企业建立具有自身特点的技术创新体系及运行机制，在既有基础上吸引民间社会科技力量的参与，服务于既有行业的研发基地，走企业化、市场化的路子，为民营企业提供技术创新支持，处理民营企业投资的技术障碍。ⅴ

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3．加紧开发区国有控股城建投资企业的改造与重组。按照现代企业制度的规定，重组城建投资有限企业，作为管委会首要项目法人，依市场法则进行投融资，实现“投资—经营—回收—扩张”的良性循环。重要发挥好投资建设获利性市政工程项目、为政府基建贷款提供担保、通过包装上市筹集社会资金等功能。ⅴ

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（五）拓宽投融资渠道ⅴ

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1．广泛运用资本市场融资。一是要运用好多种贷款。重要是运用好多种商业银行和国家开发建设银行贷款。二是向国际市场融资以及吸取境外的直接投资。世界银行、亚洲开发银行贷款的期限相对较长，且利率也较为优惠；对垃圾处理等其他环境保护项目，也可积极争取外国政府低息贷款。三是申请发行建设债券，包括到国外发行债券。四是进行资产重组，包装上市，到资本市场融资。五是可由省、市及各开发区共同出资，并吸纳社会资金成立开发区发展基金，用于引进那些效益好、带动作用强，而又急需建设资金的项目。六是对于规模小、承担轻的开发区，要探索与有实力的大企业进行整体合作，由企业负责开发区的建设和招商引资，保证开发区建设水平和产业汇集。ⅴ

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2．加强对市政资本的运行。一是对某些大型的基础设施项目，如高速公路、桥梁、水厂、污水处理、垃圾处理等可采用BOT方式引入其他社会资本投资建设。二是对已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施、体育场馆等）采用TOT方式进行经营。三是采用资本置换的方式融通基建项目建设资金。对都市道路、广场、桥梁、公园、建筑等设施的冠名权，公园、交通、园林绿化的经营权，都市可运用空间和土地的使用权及广告公布权等，都可采用公开招标、投标的公平竞争方式，或租赁或拍卖，进行有偿、有限出让，做到谁运用谁付酬，谁占有谁出资，真正实现资源运用的商品化。ⅴ

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3．实现土地资本的有效运用。土地是开发区最大的资源。经营好开发区土地能优化开发区产业构造，改善都市功能，提高土地资本价值，为开发区建设提供可靠的资金支持。一是要进行科学规划，优化开发区的经济构造。科学合理的规划可以合理确定不一样的用地和性质，使土地出现增值预期。二是要强化对土地一级市场的垄断。建立和完善土地储备制度，发挥土地储备中心的作用，实行统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。三是推行国有土地使用权的招标、拍卖和挂牌交易，实行交易市场化。四是盘活存量土地，实行开发形式多样化。ⅴ

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4．实现招商创新。招商引资是推进开发建设的重要途径，要通过招商创新来实现开发区投融资的突破。一是要创新招商机制。逐渐建立起与国际通例接轨的中介机构运行和重大项目推介招标机制，建立精简、高效的招商机构，推行鼓励与制约相结合的机制，提高招商引资的质量和水平。二是改善措施。由政策吸引、资源吸引、环境吸引转向市场吸引、配套吸引和成本吸引；拓宽招商渠道，大力搞好宣传推介，走出去，请进来。三是要创新主体。由过去重要靠政府推进招商转向依托社会力量共同招商，培育更多的市场主体。ⅴ

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（六）转变职能，搞好服务ⅴ

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改善开发区管理工作，增进和引导民间投资健康发展。一是各开发区要建立完善项目公开征集制度、项目筛选储备措施和项目推介制度，通过媒体向社会征集和推介项目。加强对民间投资的信息引导，通过信息网及向社会传递有关产业政策、投资政策、市场需求、项目规划等方面信息和预警信号，引导民间投资方向。二是深入改革行政审批审核制度，只要是法律法规容许民间资本投资的项目，都必须依法及时同意，及时发放有关证照。民间投资项目审批由民间投资自主决策，改审批制为登记立案制，加强服务，减少审批环节。ⅴ

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（七）抓住振兴东北老工业基地的有利契机ⅴ

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振兴东北老工业基地为本市开发区的发展提供了新机遇。要充足运用好这一契机，加紧开发区二次创业步伐。ⅴ

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一是要按照国家产业政策和投资方面，围绕四大主导行业和现代农业等领域，重点规划设计一批对长远发展有决定性、支柱性和带动性作用的重大项目，努力争取国债支持和社会投资。对开发区既有的国有企业和需要产业升级、技术改造的项目要抓紧包装，争取国债资金。

二是要通过土地置换盘活资产。开发区和城区内有一批占地面积较大、经营举步维艰的企业。可以采用置换的方式，按照“退二进三”战略，协助这些企业盘活土地资产，置换出来的资金用于建设新厂房、引进技术、引进人才、更新设备，为企业注入新的活力。ⅴ

三是要充足发挥市场在资源配置中的基础作用，鼓励企业与国内外大企业、大集团合资合作。鼓励企业通过境内外直接上市、借壳上市和已上市企业再融资，运用资本市场做大做强。吸引外资采用吞并、并购、合资等方式参与国有企业改造。ⅴ通过企业化和市场化运作方式拓宽城建融资渠道，有效归集政府城建资金，盘活都市资产，整合都市资源，处理政府城建资金短缺问题，是投融资平台建设的重要职能。近年来，我县以县金龙都市建设投资有限企业为载体，大力加强融资平台建设，千方百计筹措发展发展资金，为全县经济跨越式发展做出了积极的奉献。一、我县投融资体制历史沿革及运作状况伴随改革开放的深入，社会经济迅速发展，基础设施建设、产业发展资金需求迅速增长，资金的“瓶颈”问题逐渐展现。为了处理重点基础设施项目、中小企业资金短缺问题，我县开展了多种投融资探索，不停加强公共投融资平台建设和投融资机制建设。从1999年开始，先后成立了国鑫企业、绅鹏企业、地产企业、龙都水资源企业、中小企业信用担保有限责任企业等投融资平台。不过，由于缺乏项目包装和投融资经验，体制创新局限性，没有长期有效发展机制，这些平台企业投融资能力较弱，投融资效果差。几年以来，中小企业信用担保有限责任企业合计为企业担保25户次，担保贷款9300余万元。绅鹏企业合计在华夏银行贷款4000万元，农村商业银行贷款1500万元。龙都水资源企业在华夏银行贷款3000万元。这些资金的注入，在一定程度上缓和了我县发展资金压力，但远远不能满足社会经济发展的需要。并且出现几单贷款到期都不能偿还的局面，极大地影响了政府信用，为后来的融资工作带来负面影响。为了破解融资“瓶颈”，，县委、县政府决定组建国有独资性质的铜梁县金龙都市建设投资有限企业，5月底正式营业，6月完毕集团企业组建，下属9家子企业，参股企业3家，控股企业2家，总资产到达29亿元。到8月止，企业通过2年多的融资，企业本部合计到位贷款和担保贷款7.6亿元，子企业合计融资1.5亿元、用BT模式筹集8183万元的建设资金。中行万元贷款已经审批，与托投资企业合作的1.5亿元债券融资项目和农行的1亿元融资项目正在按程序推进。估计究竟，通过多种形式筹集建设资金合计将超过10亿元。一是整合了国有经营性资产，接受经营性国有资产99宗，价值2189.30万元;储备国有土地7宗，集体土地7宗,面积6745.75亩。企业拥有长期股权投资3402.33万元。企业注册资金到达2亿元。二是开展项目包装储备，建立基础设施建设项目库，储备项目41个，已完毕包装融资的项目有禽蛋市场存量土地整改项目以及续贷项目，原斯沃特、大龙高科资产收购项目，白龙公园、三江羽绒代偿债务收回土地项目，全县水利设施建设等抗旱项目，都市拓展区路网工程项目，工业园区道路建设项目。已上报或审批的项目有：东北区路网工程项目，西南区路网工程项目，农村路网工程建设项目，拆迁安顿流动资金项目，工业园区路网工程项目。三是开展融资对接工作。同金融机构的联络得到加强。与国家开发银行重庆市分行、重庆国际信托投资有限企业、托投资有限企业、兴业银行重庆市分行、华夏银行重庆市分行、浦发行高新区支行、重庆银行铜梁县分行、农村商业银行、农行、农发行、工行、中行、中国进出口银行重庆市分行、美国亚太投资控股企业、华阳集团企业等十多家金融机构或投资企业均有联络和沟通，有的已经开展了广泛的融资合作。融资模式向多元化转变。变化一直以来单历来银行贷款融资的模式，采用了BT、信托产品、投资集团合作建设等模式，为县内基础设施建设筹集更多的建设资金。争取了大型担保企业的担保支持。城投企业积极与市内资本金最大的担保企业——三峡担保企业联络沟通，与我县签订了战略合作协议，处理了部分基础设施和产业贷款中担保抵押局限性的问题，到目前为止已担保贷款1.03亿元。两年多来，城投企业通过融资推进的项目有：渝遂高速公路引道工程、红蜻蜓东面道路工程、塔山街道路工程建设、319线西门段改造、劳动培训中心、图书馆、人民公园、农村村村通公路建设、铜梁工业园A、B区、职业教育园区基础设施建设等项目。通过竞拍资产、偿还债务推进的项目有：雪庵公园、斯沃特、三江羽绒地块开发、大龙锶盐、丝厂的招商引资等。通过收购债权等其他方式处理历史遗留问题的有：收购渝富企业在工行的21笔贷款1700余万元，处理了木材企业、精细化工企业、煤建企业等遗留问题；收购中行原3笔贷款，处理了政府担保的两笔贷款1000余万元；为绸厂担保1500万元贷款处理丝厂职工遗留问题。二、我县投融资工作存在的问题县城投企业成立以来，虽然获得了一定的成效，但还存在某些困难和问题。(一)企业运行机制不完善，管理机制滞后，融资渠道不畅。我县的投融资平台的定位不很明确，职责任务不明晰，企业法人治理构造不完善，运作不规范，企业既有的运行机制不可以体现收入、利润、现金流等基本指标，企业经营收入并未完全按企业法规定进入企业收益。近几年，审计机构按企业法提出了改正意见。企业只负责对工程项目的融资，不能对建设的工程项目进行经营、管理和监督，有关部门、平台企业及各指挥部、管委会等都站在各自的角度在安排项目、进行融资，而资源的配置、融资的方式、债务的偿还、项目资源整合、综合运用及偿债的时间等问题则缺乏统筹。存在建设与融资脱节，融资与偿债脱节。未形成真正意义上的符合风险与收益一体化规定的投融资主体资格，影响了企业再融资能力。（二）企业资产实力与承担的职责不相适应。一是企业承担全县综合融资平台职能，虽然账上有18亿元，集团有28亿元，但有效资产非常小。近年来，为把企业总资产做大，县政府决定把公益性的运动场、体育馆、5000亩的农村集体用地划入企业。企业自成立以来储备了有正规手续的用地1200亩，但国土房管局在已将这已抵押或未抵押1200亩土地所有发售，企业实际上已没有储备用地。企业净资产规模与承担的投融资职能不相匹配，限制了平台发挥更大的投融资功能。二是县担保企业实力弱。按照银监会的指导意见，银行金融机构在与担保企业开展业务合作时，担保企业资本金应在1亿元人民币以上，且单个企业担保贷款金额不能超过担保机构资本金的10%。我县担保企业注册资本为1000万元，实际上只有750万元，是目前全市最小的担保企业，大多数银行认为抗风险能力较弱不愿合作。（三）企业偿债机制不完善。城投企业成立以来，融资总额已到达8亿多元，每年的偿债本息将在1亿元以上。由于城投企业实际收入只有租金100余万元。除掉企业人员费用、评估登记、利息及融资费用等，企业无利润可言。因此，企业没有稳定的偿债来源。同步，由于政府预算安排的偿债资金因资金紧张无法调度拨付，政府和企业对银行的偿债承诺届时难以兑现，将严重影响企业信用等级。平台企业运行两年多来，已偿还本息1.98亿元，集团企业本部偿还1.4亿元，财政只安排了1000万元预算还款，其他都是在项目贷款中套现偿还，严重的违反了国家规定，经不起银监部门的检查。，政府虽然安排预算1.8亿元用于还债，但因资金紧张无法调度拨付。三、意见提议（一）理顺体制，保证融资平台的顺畅运行。为了充足发挥城投企业投融资平台的投融资职能，适应市场经济的发展，县政府应当尽快出台《加强政府投融资平台建设的意见》，建立由县四大班子重要领导构成的投融资领导小组，理顺投融资体制，明确城投企业的投融资主体地位，明确其作为都市建设的融资平台、城建项目的投资建设管理主体和经营、盘活都市资产、保证投融资体系良性循环的载体的重要职能。根据现代企业管理制度规定，要理顺城投企业与政府各有关管理部门之间的关系。明确城投企业是集都市基础设施投融资、建设、经营、管理为一体的经济实体，政府与企业之间是委托投资建设、代理经营的关系，以防止因政出多门，协调不力而导致推诿扯皮、责任不明等现象，导致项目时间延长、工程成本增大等。要明确城投企业要对项目资金及工程的管理和监督职能，加强对项目资金及工程的监管。（二）注入优质资产，改善城投企业构造。做大做强城投企业投融资平台，关键是要有良好的信用资产支撑。将城投企业作为融资平台，注入土地资产、存量资产、闲置资产等优质资产，更快、更好地改善城投企业资产状况，充实融资实体，增强其投融资能力，以拓宽融资渠道，已成为许多都市增进都市建设的重要途径。加强土地资源的集中管理、合理开发、综合运用。首先要加强土地规划管理，要贯彻贯彻《国务院有关深化改革严格土地管理的决定》，强化政府对都市规划区范围内土地的集中统一管理，使国有土地资源牢牢掌握在政府手中。另一方面是运用价格机制调控土地。详细实行方面，可根据目前加紧建设南城新区和东城拓展区的实际，把南城新区和东城拓展区的基础设施建设与土地资源开发运用结合起来。政府通过签订合作协议明确城投企业作为新区一级土地开发主体，负责筹集资金完毕土地征用、基础设施配套建设等以带动土地增值，土地转让收益在扣除土地一级开发成本后的利润由政府与城投企业共享。城投企业可通过土地一级开发增值收益权进行筹资融资，开发利润一部分用于都市基础设施建设，一部分用于企业发展资金。同步，由于企业有稳定的收益及现金流，为拓宽融资来源渠道、增强企业可持续的再融资能力奠定了坚实的基础，能更好地为新区开发建设筹集更多的资金。（三）加大政策支持力度，完善市场机制。由于都市基础设施建设耗资巨大，并且往往具有极强的公益性，在赋予城投企业实际的独立的投融资主体地位并实行“借、用、还”一体化的投融资运作模式后，政府还应当在诸多方面予以政策支持，积极探索实行有助于重大项目建设的财税政策，并深入开放基础设施投资领域，加紧多元化、市场化进程。一是提议调整有关税费政策，如减免投资基础设施的所得税等，发明投资需求，引导社会资金，减轻公共财政压力。二是探索新条件下基础设施有偿使用方式，完善基础设施收费机制和公用事业价格机制，用好价格和收费等政策杠杆，增强政府建设资金对基础设施投资市场的引导和保障作用。三是积极营造基础设施投融资市场竞争机制，创立导入社会资金的机制和载体，吸引更多的企业集团、民间资金、海外资本等进入基础设施增量和存量领域。要加强项目的筹划和包装，加大与三大政策性银行的对接工作，力争每年有循环的授信贷款，为我县重点基础设施和基础产业项目提供资金保障；拓宽融资渠道，引进风险投资机构，采用土地抵押垫付性建设、BT、BOT等方式，积极引进外资，启动民资，增强融资能力。四、增长财政投入，扩大杠杆效应。一是县财力对基本建设的投入总量要增长，并保持一定的比例。二是变化投入方式，放大投资规模。除部分纯公益性项目直接拨款外，对于能带动社会投资的项目，可采用财政贴息、投入资本金等形式，以较少的公共财政支出获得较大的社会效益。三是建立可持续的投融资机制。县财政应拨款设置长期稳定的偿债基金，或将每年超预算收入作为偿债基金，以处理政府投资企业的偿债问题。四是要建立债务预警机制，科学合理地确定借款规模和偿债计划，定期通报负债及偿还状况，建立良性的偿债机制。五是适时发行地方建设债券。积极研究国家宏观经济政策，做好发行地方建设债券的准备工作，适时代表政府发行地方重点项目建设债券，拓宽都市公共基础设施建设项目的直接融资渠道。六是建设资金、偿债资金所有安排给城投企业，企业结合项目融资状况全面平衡项目建设资金、偿债资金、配套资金及发展资金，使财政资金起到“一两拨千斤”的作用，并发挥多重功能。五、搞好服务，协助城投企业提高“造血”功能及获利能力。提高企业的经营获利能力才是企业做强做大并落到实处的关键，而政府在此环节中仍将起到重要的主导作用，政府应当因势利导为城投拓展多元化发展的路子，树立“经营都市”的理念，加大对城投企业政策倾斜的力度，城建项目有关的房地产业，由城投集团企业旗下的房地产开发企业主营，加大房地产综合开发力度，受县政府委托承建经济合用房、拆迁安顿房、廉租房，参与旧城改造、参与经营性土地的公开出让竞买等，努力实现企业利润的最大化，保障国有资产的保值增值；加大对政府授权的其他都市资产的经营力度，充足发挥好投融资功能，大力拓展资本运行的空间；加大城建项目的招商引资工作，运用既有都市资源，广纳社会民间资本，实现投资主体多元化，从而有效增进城建企业形成自己的造血功能，切实保证政府投入资金的杠杆放大作用，为做大做强城投企业融资平台发明有利条件。四川宜宾临港经济开发区投融资体制创新研究

市发改委课题组投融资体制重要是指开发区在工业化和都市化过程中，经营与管理总体规划范围内所有小区的基本制度及重要措施，其内容包括投融资决策制度、投融资组织构造、投融资主体行为、投融资收益分派、投融资资金筹措以及投融资监督体系建设等等。对开发区来说，投融资体制的改革与创新内容重要波及开发区区域范围内的文化、教育、卫生、体育等社会公益事业和都市道路建设与养护、供排水、都市燃气输配、公共交通、环境卫生、园林绿化等市政公用事业领域。一、开发区基本状况四川宜宾临港经济开发区紧邻宜宾市中心城区，交通便捷，距市中心约4公里，距宜宾机场约10公里，距内宜高速公路入口约5公里，宜南公路自西向东穿越开发区。开发区以白沙街道办事处、沙坪镇行政区域和李庄组团、盐坪坝、罗龙、阳春坝、长宁沿江工业园及港口群193平方公里为规划控制区；以白沙街道办事处、沙坪镇行政区域99.2平方公里为市本级关键开发区；以白沙工业园、四川宜宾港、志城作业区25.9平方公里为近期重点开发区。建设四川宜宾临港经济开发区是贯彻贯彻省委、省政府“两个加紧”的战略布署，打造川南经济区，大力发展临港经济的重大举措。宜宾市委、市政府将举全市之力把临港经济开发区打导致产值千亿元以上园区，成为川滇黔结合部新的经济增长引擎、四川省通江达海的桥头堡和成渝经济区最具潜力的经济增长极。二、投融资改革创新是开发区建设的必然需求（一）推进和深化投融资体制改革是贯彻科学发展观的需要党的十六届三中全会通过的《有关完善社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》，强调要深入完善国有资产管理体制，深化国有企业改革，加紧都市公用事业改革，深化投融资体制改革。也就是规定在投融资领域深入贯彻科学发展观，用科学的措施处理前进中的问题,实事求是地根据区域的实际状况，制定完善的投融资体制，科学界定政企职责、明确权利义务关系，推进投资主体多元化，以提高公共投资效益和水平，推进经济又快又好的发展。（二）投融资改革创新是开发区建设的内在需求从国内外比较成熟的开发区的状况看，投资环境改善和土地储备成为开发区发展壮大过程中至关重要的两个原因。开发区要把在土地储备上具有一定的“潜在”优势变成“现实”优势，必须要先行投入大量资金进行土地开发和基础设施的配套。因此，资金投入是一种关键原因。四川宜宾临港经济开发区要打导致产值千亿元以上园区，川滇黔结合部新的经济增长引擎、四川省通江达海的桥头堡和成渝经济区最具潜力的经济增长极。开发区内的基础设施、公共设施的建设必须作为投资环境先行建设。因此，在开发区建设的初期就必须投入大量资金进行基础设施、公共设施建设，为了满足四川宜宾临港经济开发区建设资金需求，必然对既有的投融资体制进行创新。（三）投融资改革是弥补地方财力投入局限性的客观需求开发区的建设，另一种不能回避的概念就是地方财政的财力问题。作为四川省内财力比较雄厚的地级市，宜宾的地方财政这几年发展是比较迅速的。地方财政一般预算收入41.03亿元。因此一般预算内的财力，尽管在全省排名靠前，但也只能是保运行、保正常的财政公共服务的支出、基础设施和公共设施的多种建设，无法拿出大量的财政资金来搞临港经济开发区内的基础设施建设。客观上规定增强开发区的融资能力，从外部进行融资以满足开发区内基础设施建设的资金需要。（四）宜宾经济技术开发区的实践表明投融资改革必须创新原有开发区在投入产出上严重失衡，在资金上无法滚动开发。园区开发成本巨大、效益不明显，投入严重局限性。前期投入14.31亿，收入8.78亿元，差额5.4亿元为借贷资金和欠款，由于发展定位和规划的摇摆，导致征地盲目和失误，现已征已补土地中有6000余亩沉淀（分属控规外土地、林地、零星分散难用地、已补未批地等类型）、沉淀资金超过3个亿，目前成熟的可供出让居住用地仅100余亩，已不能支撑基础设施建设和弥补工业用地亏损。建设方面，由于地质条件差、高压走廊交错等原因，基本建设投入成本居高不下且呈放大趋势，路网建设布局不尽合理，基础设施的功能、效益没有充足发挥，园区承载能力既低又弱。实践证明，临港经济开发区必须在投融资上作出创新，也只有通过创新投融资体制才能从主线上处理开发区建设所面临的资金问题。三、投融资体制创新思绪及构建（一）投融资体制改革创新的思绪。借鉴国内外先进经验，结合临港经济开发区的详细实际，坚持“政府引导、市场运作、企业经营”，大力盘活存量，积极扩大增量。以投融资平台为桥梁，以详细项目为关键，以资金流向为途径，形成资金闭环反馈系统，构建“投融资决策科学化、投融资主体多元化、投融资渠道多样化、项目建设法人化、项目监管法制化、资源配置市场化”的投融资体制。（二）投融资体制构建。1、资金来源。现阶段，四川宜宾临港经济开发区的资金来源重要有：银行、财政、企业资本、政策资金、民间资本、外资以及本来宜宾市经济技术开发区内的存量资本等。2、融资方式。对四川宜宾临港经济开发区而言，近期内比较可行的融资方式有如下几种：一是银行贷款。银行贷款是最为常用的开发区建设融资手段。运用贷款在国家土地政策调整前应用起来比较以便。尤其是在开发区“政企不分”的状况下，可以把政府的资源优势和企业的融资功能充足结合起来，为开发区发展发挥重要的作用。然而，当国家土地政策调整后，运用政府的土地资源通过投资企业融资的模式受到限制。只有在投资企业具有了自我“造血”的功能，才能保证持续融资能力，保证开发区高强度投入的持续性。抵押(或质押)贷款。以固定资产抵押，或以土地所有权质押获取银行贷款。政府担保贷款。作为政府的重点扶持对象，可争取由政府担保申请贷款。商业信用贷款。通过与有实力的大企业建立良好关系，以其信誉为担保，争取向银行贷款。放大基金效应贷款。可与商业银行建立合作关系，将一定数量的发展基金存人银行，获得贷款指标，成倍放大基金效应。该发展基金作为向银行贷款的保证金，不停积累，不得挪用，为企业提供担保或贴息的资金来源。二是信托计划。信托产品有多种，但其性质都是比较一致的。发行信托计划一般周期较短（2年），对项目规定比较苛刻，规定利润率高。信托产品目前的平均发行成本占融资额的8%左右，比贷款的成本高。因此，对开发区以基础设施开发建设为目的进行融资,信托计划显然不合适。三是发行债券。债券是指根据法定程序发行、约定在一定期限内还本付息的有价证券。企业可发行企业债券，政府则可发行政府债券，包括国债和地方政府债券。开发区发行企业债券审批手续复杂，受国家和地方盘子的双重制约，要发行企业债券，除自身对项目进行周密筹划以外，需要政府在审批手续上予以支持，具有一定的难度。四是股权融资。从目前的资本市场的形势来看，开发区要在资本市场融资难度加大，同步融资成本也会提高。国家的体制改革对各开发区提出了新的管理体制方面的规定。在这样的前提下，四川宜宾临港经济开发区要进行上市融资在短期不具有可行性，不过可以以股份制形式面向社会各类资本进行股权融资。五是运用外资。运用外资进行基础设施建设是可行的。运用外资在经济发达已经成为开发区项目融资的常用手段。但外资对项目是挑剔的。假如要得到外资的支持，政府一定要予以一种稳定收益的担保。因此，运用外资只能就详细项目进行，融资没有持续性，不能作为一种融资平台加以考虑。六是项目融资方式。特许经营，如BOT方式：这种方式的长处在于能节省财政资金，减轻政府承担，并分散政府风险。其实行必须具有两个条件：一是项目必须是营利性的；二是政府必须提供足够的支持，包括服务、担保等。公私合营，如PPP模式：由政府与私人企业共同投资建设，或私人投资，政府提供配套条件的建设模式，称为PPP模式(public—private—partnering)。此类方式也能有效地减轻政府部门的资金压力。施工承包商垫资，并交付履约保证金的“先垫后偿”方式：实践证明，这种“先垫后偿”的方式也是加速开发区基础设施建设最直接和最有效的措施之一。但必须挑选真正具有垫付资金实力的施工单位，否则会导致拖欠工程款等社会问题。同步，开发区管委会也应遵守信用，在项目完毕之后准期付款。使用者预付费：对于某些服务型设施的建设，如供水、供暖等，如有也许，可向顾客预收一部分费用作为建设资金。PFI融资模式：PFI英文原意是“私人融资活动”，我国译为“民间积极融资”，是英国1992年提出的一种公私互相合作提供基础设施服务的方式，政府赋予私人及私人部门构成的尤其目的企业SPC以公共项目的特许开发权，由SPC承担部分政府公共物品的生产或提供公共服务，政府购置SPC提供的产品或服务，或予以SPC以收费特许权，或政府与SPC以合作方式共同营运等方式，来实现政府公共物品产出中的资源配置最优化，效率和产出的最大化，在特许期结束时将项目移交给政府。PFI的重要特点有、融资渠道拓宽、建设效率提高、转移项目风险等。3、投融资平台。投融资平台既是推进开发区投融资体制改革创新的关键，也是整个开发区开发过程中的神经中枢。开发区建设的战略目的必须通过投融资平台的运行来实现，同步，开发区的投融资平台也在一定程度上决定了开发区的开发建设速度和可持续发展能力。因此，开发区投融资平台的组建，必须坚持“政府引导、市场运作、企业经营”的方针。按照现代企业管理制度，采用股权融资的方式，由开发区管委会、企业法人以及自然人等多元主体共同注资，组建四川宜宾临港经济开发区投资集团，作为开发区内的投融资平台，然后在投资集团下分别设四川宜宾临港经济开发区建设总企业和四川宜宾临港经济开发区服务总企业两个控股子企业，负责开发区内重大基础设施建设、提供有关服务。四川宜宾临港经济开发区投资集团，作为管委（政府）首要项目法人，依市场法则进行投融资，并吸引社会民间资本参股，实现“投资―经营―回收―扩张”的良性循环。在运行初期，其重要职能是通过商业融资承担政府直接委托的工程项目（重要是经营性项目）建设和对拥有的经营性资产进行出租、出让、发售等方式盘活资产，专门进行都市基础设施的建设与经营。通过一定期期的运行扩张后，政府要与企业脱离原有的直接依存关系，管委（政府）要减持在该企业中的股权，并促使企业发明条件，进入证券市场融资，逐渐成为具有较强实力的重要建设投资主体。投资集团的重要功用有三个方面：一是投资建设获利性的都市市政工程项目；二是为政府基建贷款提供担保，处理管委会（政府）贷款信用的问题；三是发挥好融资职能，拟通过包装上市等手段，积极筹集社会资金用于扩大都市公共产品的建设。伴随开发区与投资集团在开发建设不一样阶段职能角色的转换．以及开发区管理的行政化与开发建设的市场化趋势，投资集团应坚持走市场化的道路，充足把握开发区职能逐渐市场化的趋势，勇于从市场中获取资源，以实现企业迅速扩张、不停增强自身实力与市场竞争力、不停做强做大主业的战略目的。4、运用项目辨别理论、建立以项目属性为导向的投资方式。建立以开发区内项目属性为导向的投资方式是保证开发区内建设资金高效运用的关键。开发区投融资体制改革的思绪是要运用项目辨别理论，将项目辨别为经营性和非经营性，根据项目的属性确定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权益归属，明确政府在都市公共产品生产和服务提供中的“有所为”与“有所不为”领域，辨别应由政府投资的项目和由社会投资的项目，从而鼓励、支持和引导全社会的力量参与都市公用与公益设施的建设和经营，实现都市公共产品建设主体的多元化、资金来源的多渠道化和投资经营方式的多样化。开发区投融资体制涵盖的范围可分为两大领域，即竞争性领域和非竞争性领域，其中非竞争性领域中重要是的社会公益和都市市政公用事业的投融资体制的改革与创新。有关科教文卫等社会公益事业领域的投融资体制改革，根据项目辨别理论，这一领域的项目除义务教育外，其总体属性为准经营性和可经营性。因此，改革的取向是：明确属性、区别看待、市场准入、政策倾斜。在权益归属上，实行“谁投资，谁收益，谁所有”的原则；在投融资主体上，实行“政府+事业单位+企业法人+社会自然人”的模式；在运作方式上，可采用“政府监管、业主运行、平等竞争、优胜劣汰”，“政府所有、委托经营、差额拨补、契约约束”，“资产重组、股份经营、自负盈亏、自我发展”以及中外合资、合作等方式。有关市政公用事业领域投融资体制改革，总的思绪就是要以实现投资主体的多元化、资金来源的多渠道化和经营方式的多样化为目的，并辅之以价格体系的理顺、调价听证制度的完善。5、项目评估。开发区是一种开放式的小社会，融城镇经济于一体、集安居乐业于一身的社会经济区，应有相配套的基础设施及公共设施。临港经济开发区内必然实行公共基础设施与工业用地开发一体化，投