我国青少年校园足球活动发展瓶颈及突破策略研究

我国青少年校园足球活动发展瓶颈及突破策略研究

2009年4月，国家文物局和教育部发布了《关于全国青年体育活动的通知》（以下简称《公告》）和《实施方案》，并于2009年6月正式开始了校园足球活动。我国正处于社会转型时期,在新的社会经济背景下,青少年校园足球活动尚属一项新生事物。基于此,笔者利用会议、联赛评估(武汉赛区)及校园足球夏令营(青岛站、香河站)等机会,对武汉、青岛、大连等布局城市校园足球活动开展情况进行实地考察。同时,对有关足球专家、教育局领导、足协官员、资深教练员等进行访谈,重点分析和探讨全国青少年校园足球活动的主要进展、发展瓶颈及其成因、突破策略等,为全国青少年校园足球活动的顺利开展提供参考。1中国青年足球活动的主要发展1.1中小学校园足球活动自2009年6月启动以来,全国青少年校园足球活动保持了良好的发展态势。按照《通知》及“实施方案”的要求,首批确定了44个城市和2000余所中小学校作为全国校园足球布局城市和定点学校,开展校园足球活动,高中和大学阶段的校园足球活动将在随后展开。经过2年多的发展,已有48个全国布局城市(4个直辖市、22个省会城市、21个其他城市及新疆生产建设兵团)、3个试点县或县级市(陕西省志丹县、河南省临颍县、江苏省姜堰市)和5个省级校园足球单位(甘肃省、浙江省、江苏省、陕西省、河北省),约3000所中小学、110多万在校学生参与到校园足球中来。1.2成立机构的实践目前,校园足球活动的组织领导机构主要是按照国家的行政隶属关系,从全国到各布局城市分别设置不同级别的校园足球领导小组,由体育部门和教育部门的相关人员联合组建而成。按照《通知》及“实施方案”的要求,各级领导小组均设立了办事机构:全国青少年校园足球领导小组办公室(以下简称“全国校足办”)设在中国足球协会;布局城市校园足球办公室(以下简称“城市校足办”)的设立地点有所不同,其中66%的城市校足办设在足球协会,另有28%的城市校足办设在市体育局的竞训处或群体处,仅有福州校足办设在教育局。1.3学校及其他教育机构的管理校园足球活动的发展离不开人力、物力、财力等资源的配置。调查发现,校园足球活动的经费主要依靠政府拨款。国家体育总局每年从体育彩票公益金中拨出4000万元的专项经费,用于组织全国校园足球活动和对地方的扶持。此外,北京、上海、成都、青岛等部分布局城市进行一定的经费配套,主要用于开展城市校园足球各项活动、场地设施建设、购买足球器材及服装等。在人力保障方面,在全国校足办的统一部署下,对布局城市的体育部门和教育部门的业务管理干部、定点学校校长及体育教师进行集中的业务培训。有关资料显示,截至2010年12月,参加培训的校长和相关管理人员共计3270人次,学校体育教师共计2875人次。这在一定程度上保证了校园足球活动的规范有序,提高了校园足球开展的组织化水平。1.4校园足球活动“小组”调查结果显示,定点学校校园足球活动开展形式以城市校园足球联赛和课余训练为主,其中城市联赛的组织形式主要以定点学校组建校代表队参加区、市2级的校园足球比赛(分为小学组、初中组),包括春季和秋季2个赛季。时间安排为每年的3—6月和9—12月,主要采取主客场制。小学组一般是5人制比赛形式,初中组一般是7人制或11人制比赛形式。此外,足球校本课程、课余足球活动、足球节等特色文化活动以及冬(夏)令营等多种形式的校园足球活动也得到了不同程度的推进。综上,我国青少年校园足球活动已初具规模,并在组织管理、资源配置等软硬件建设方面给予配套,为校园足球活动的持续发展奠定了基础。对处于“寒冬季节”的中国足球而言,校园足球活动为其带来了活力和希望,同时也为我国青少年体育运动发展开创了新模式。2校园足球活动发展的瓶颈尽管在过去2年多的时间里校园足球取得了许多成绩,但是在实施过程中还面临诸多问题和不足。如教育部门积极性不高、资金投入不足、场地严重缺乏、教练员数量短缺与水平不高、学校重视程度不够、家长支持不力、校内足球普及教育活动缺失等问题普遍存在。相对于“头痛医头,脚痛医脚”的“治标”之法,我们主张应该透过现象探究其本质,找出校园足球活动发展面临的瓶颈,并对其成因进行深入探讨才是“治本”之道。笔者认为,我国青少年校园足球活动的发展瓶颈主要有以下几方面。2.1管理体制的“位”与“缺位”当前,全国青少年校园足球活动的组织与管理主要按照国家的行政隶属关系,采用自上而下的垂直领导模式,即通过全国领导小组—省市领导小组—区县领导小组—定点学校的作用力传递方式进行。这种看似衔接紧密的管理模式,实质上存在诸多不完善的地方。尤其是管理机构设置不合理,管理主体错位。各级领导小组虽由体育部门和教育部门的有关领导共同组建而成,但是其下设办事机构———全国校足办依附于中国足球协会,而地方校足办基本上或设在足协,或设在体育局的相关处室;因此,实际上体育部门处于管理主导地位,具体由足协承担起“既管且办”的角色,联合领导小组形同虚设。一方面,校园足球活动的参与主体———学生分布在广大学校里,而学校理应隶属于教育部门的管辖范围;另一方面,当前校园足球活动的管理权主要集中在体育行政部门(具体落实到中国足协)。依据管理学的理论,目前全国青少年校园足球活动管理体制存在着管理权限与管理范围不匹配的情况,即人、财、物不统一,责、权、利相脱离,导致了管理的“越位”与“缺位”现象并存,最终造成管理的低效率。以相关人员培训班的组织为例,基于目前的组织机构设置,校园足球相关人员培训等文件主要是通过中国足协—地方足协(或体育局相关处室)—定点学校的形式下发,并且由中国足协代章;然而,在我国目前的公共事业管理体制下,体育和教育是2个独立的系统,分属于体育系统的足协对于分属于教育系统的学校进行“越位”管理存在体制性障碍,这必然使得足协对学校的管理力度有限。据调查,仅有38.7%的学校支持和鼓励教师参加校园足球培训班,大部分学校的领导对此并不重视,这无疑会影响指令的执行和落实。同时,受足协自身有限的管理职能的制约,加之教育职能部门管理积极性调动不足,这就势必造成管理上的“缺位”。如《通知》要求“将开展校园足球活动的情况纳入对学校教育工作评比、表彰的内容”,但是对部分布局城市的调查结果显示,仅有12.8%的城市制定了定点学校考核评估标准,绝大多数布局城市存在标准“缺位”的情况。校园足球管理主体错位、运行不顺畅,其深层次的原因是受我国体育体制的“制度趋同”影响。所谓制度趋同,就是组织存在于一定的“场”中,并在其中相互趋于同形结构形态的现象,即组织结构的形成是在“组织场”中逐渐同化的结果。我国的体育体制在50多年的发展过程中,政府的体育机构集中了所有的管理权力,其中由各级体育局组成体育管理的主系统,并逐步形成一个日益牢固的利益群体。他们掌控着有限资源的分配和流向,建立符合该利益群体利益的领导机构、权力分配模式和运行机制。尽管从某种意义上说,全国青少年校园足球活动是“体教结合”的一次新的尝试,由体育和教育部门联合领导,但是实践中它主要作为整个体育系统的子系统,难以跳出传统体育体制这一“组织场”的同化影响,势必形成了由体育职能部门主导、中国足协具体负责的校园足球管理体制。2.2学校对校园足球发展目标定位的认知不足校园足球自启动以来,将其定位为普及层面的足球运动推广活动,还是提高层面的后备人才培养新路径?这一问题在学界尚未形成定论。在具体操作过程中,各级管理部门的工作重心明显偏向于“提高”。其主要表现是,从中央到地方校园足球领导部门的工作机制主要围绕校园足球联赛展开,包括联赛组织、评估、运动员注册及保险等,追求的是“发现苗子,培养足球人才”。具体落实到各定点学校,表现为组建一支代表队参加城市联赛,而忽视校内足球普及教育活动的开展,校园足球仍然是少数人参与的活动。本次调查发现,70%以上的定点学校在参加活动前后学生的足球活动时间和参与人数并无明显增加,有组织的群体性课外足球活动非常少,甚至10%的定点学校处于自发、无序状态,学生喜欢足球便自己玩,学校未进行引导。之所以出现目前普及与提高不协调的现象,首先是因为对校园足球发展目标定位的认知不足。从长远来看,学校体育担负着发现和培养后备人才的重任。在新时期“以人为本”的科学发展观指导下,体教结合将是未来我国培养全面发展的高素质竞技体育人才的必由之路。从培养足球后备人才这个角度来讲,“发现并培养有天赋的青少年足球人才”是校园足球的发展目标之一,然而仅仅将其视作足球后备人才培养模式,在操作层面上简单重复类似足球项目传统学校培养模式的工作机制,即只是注重少数“苗子”的选拔与培养,实施以课余足球训练和竞赛为主的做法未免有失偏颇。按照《通知》精神,校园足球作为贯彻《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》的一项配套工程,“增强学生体质”是校园足球活动的基本任务;因此,校园足球必须纳入阳光体育工作计划,通过形式多样的足球活动吸引更多的青少年学生参与足球运动,在增强学生体质的同时普及和推广足球运动。如今重“提高”而轻“普及”、抓“少数”而放“多数”的做法,直接反映出管理职能部门的功利性思想。其次,从组织管理学的角度来讲,各部门具有争取自身利益最大化的倾向。在现行的体育部门为主导的校园足球管理体制之下,所制定的组织目标、工作方式、实现路径和手段必然从体育部门自身利益出发。这就势必将校园足球视作对少数人的培养,以联赛为工作重心,片面追求“发现苗子”,忽视“增强学生体质、普及和推广足球运动”的活动目标,使得校园足球发展方向偏离正轨而落入功利性培养后备人才的窠臼。2.3对具体的政策落实不到位,资作为一项新生事物,校园足球活动的发展必须要有相应政策上的保障。目前,国家体育总局和教育部相关部门研究制定了一系列政策,主要体现在《全国青少年校园足球活动实施方案》,其中对经费配套及管理、足球指导员的培训及职称评定、运动员等级评定等方面的政策进行了规定。尽管如此,在实施过程中政策保障仍显不足,主要表现以下两方面。首先,校园足球作为一项系统工程,牵涉面较广,这就使得现有政策的全面性和可操作性存在漏洞,从而致使保障不足。例如,“实施方案”要求“凡参加校园足球活动教师培训班的体育教师,经培训考核合格后颁发培训证书,并按相应学时计入教师继续教育学时”。但是调查发现,64.5%的学校并未落实此项政策,使得旨在调动教师积极性的鼓励政策成为一纸空文。又如,对于经费来源,按照规定各布局城市原则上应按不小于1∶1的比例进行配套,以用于地方校园足球各项活动开展;但是事实上80%以上的布局城市并未执行,从而导致活动经费捉襟见肘。其次,相关政策缺失,导致保障不足。校园足球是需要体育与教育等部门紧密联系、广泛合作的事业,需要各部门综合施策,其中对于教育部门的需求尤为迫切。以足球师资问题为例。当前定点学校足球教师数量短缺及水平不高是较为突出的问题;然而,体育系统闲置的足球教练员及退役运动员等专业人才,却因其学历水平及学校教师编制等限制而无法进入学校,诸如此类问题都需要教育部门出台相应的政策进行保障。另外,在现行教育体制的羁绊下,升学率始终是学校、家长关注的焦点。有关研究结果显示,家长所担心的首要问题是踢足球会占据孩子大量的课余时间,减少学习时间,会影响学业成绩。可以看出,校园足球要想赢得学校的重视、家长的支持、学生的喜欢,就需要配套相应的升学支持政策;而目前在这方面的鼓励政策仍有待于补充和完善。3中国青年体育活动发展的关键策略3.1构建基于学校核心的校园足球活动管理模式按照管理学的相关理论,领导者的决策行为一般是以责任为约束、以权力作保证、以利益来推动。为了保证决策行为的合理化,必须建立起与权力结构相适应的利益结构,使责任、权利、利益相统一;因此,为了实现发展目标,必须解放思想,跳出传统体育体制的束缚,改变目前以体育职能部门为主体的校园足球组织体系,突出教育行政部门的管理主体地位,建立由教育部门主导、体育部门支持、两者相互协调配合的组织管理体系,体现出“教体共管、以教为主”的特征。本文构建的全国青少年校园足球活动管理系统结构如图1所示。之所以构建此种管理模式,是因为:首先,学生分布在学校内,根据管理学中责任、权力、利益相统一的原则,教育部门就应顺理成章地成为主要管理者,从而承担校园足球工作大部分的责、权、利,通过科学的制度设计,让学校、家长和学生真正重视,并有效参与校园足球活动;其次,校园足球的发展需要整合体育部门和教育部门的资源优势。体育部门在资金、技术等方面具有得天独厚的资源优势,因此,体育部门的支持和配合不可或缺。就其具体的职责分工而言,由教育部门搭建平台,全面负责校园足球活动的组织与开展,制定相应的政策和实施措施,通过合理的组织形式,推动校园足球活动不断发展。体育部门在提供相应配套政策的基础上,发挥其足球专业资源及资金保障方面的优势,提供专项资金及技术支持,为校园足球联赛的组织与管理、师资的补充和培训等工作提供业务指导和人力支援,并负责发掘有天赋的足球人才。总之,在校园足球组织管理系统内部应该协调好各种关系,充分发挥其控制和整合机制,为整个体制的正常运转提供保障。3.2校园足球发展目标对发展目标进行准确定位是校园足球实现持续发展的逻辑起点。摆脱对校园足球发展目标定位的认识误区,需要深刻理解开展校园足球活动的背景及其战略内涵。面对中国足球一线队成绩的全线溃败、职业联赛的混乱现象以及青少年足球人口的极度萎缩,党中央、国务院把提升中国足球的突破口放在大力发展青少年足球、夯实足球发展的社会基础上。“坚持体教结合,大力发展校园足球”是中央领导人的明确指示。在此背景下,校园足球活动是开展阳光体育运动的载体之一,“增强学生体质”是校园足球的应有之义。此外,足球回归校园是我国青少年足球后备人才培养模式的战略选择。实践证明,回归教育是中国未来足球后备人才培养的必经之路,这样才能扭转青少年足球后备人才培养“规模小、质量差、成本高、风险大”的现状。综上,全国青少年校园足球活动发展目标包含两方面内容:一是以推广足球运动为手段,普惠大众,增强学生体质;二是构建足球后备人才培养新模式,“体教结合”培养“全面发展、特长突出”的新型足球人才。由此可以看出,校园足球培养模式和以足球项目传统学校为代表的教育系统足球后备人才培养模式,在组织形式、工作机制、发展重点等方面具有本质的不同。校园足球培养模式的参与对象应该是学生中的多数,它更多地是向广大青少年提供一种外界环境,这一环境有利于激发青少年对足球的兴趣、普及足球知识和技能。通过将校园足球作为阳光体育运动的重要内容,使其充分融入学校各项体育活动,如足球校本课程、课外足球活动、校内群体性足球比赛、课余足球训练及各级校园足球联赛等。它追求的应该是将足球作为一种教育手段,促进学生的全面发展,并实现足球运动的推广和普及,足球参与人口的增加,在此基础上,发现并培养有天赋的足球人才。校园足球发展目标是“基础”与“提高”的递进关系,两者互为依存,互相促进;因此,结合新时期我国经济社会发展特点和中国足球发展的客观现实,校园足球的目标定位应该是“普及”与“提高”两手都要抓。在青少年学生中广泛普及足球运动,在此基础上,注重足球人才的发掘和培养。3.3建立校园足球“特区”20世纪80年代初,我国建立了深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区,以促进我国经济技术的发展。事实证明,经济特区作为我国体制改革的试验场和对外开放的窗口与基地,为中国特色社会主义现代化建设作出了巨大的贡献,取得了举世瞩目的伟大成就。其成功的重要因素之一是得益于特殊的经济政策,如以减免关税等优惠政策为手段,创造良好的投资环境,吸引外商投资。当前,我国的足球水平低下与竞技体育的辉煌成就相比落差极大,与我国不断提升的综合国力相比很不适应。中国足球后备人才极度匮乏已经成为制约我国足球水平的关键因素。为了解决这样的问题,国家体育总局已经着手给予足球项目一定的特殊政策,如改革全运会足球赛制,从第11届全运会开始增设了男女青少年组比赛,并增加了金牌和奖牌的权重,这在其他运动项目中是绝无仅有的。在政策杠杆作用下,全国各省、区、市对青少年足球培养的重视程度也有所提高。据统计,已经有22个省市恢复组建了消失多年的青少年足球队。作为青少年足球工作的重要组成部分,校园足球工作体现出“周期长、投入大、见效慢”的特点,这些特点决定了此项工作必然是艰苦的、长期的,对于中国足