中国农业农村发展的政府调控与引导一个新框架

中国农业农村发展的政府调控与引导一个新框架

中国是世界上人口最多、农业（农村）劳动力最多的国家。中国的农业承担着世界上最大的人口。农村农业是国家发展的重要组成部分。改革开放以来,农业农村为工业、城市的发展提供了丰裕的粮食、低成本的原料和劳动力,以及庞大的产品消费市场,是中国经济社会发展取得成果的重要支撑。当前,我国正在从“转型中国家”转向“城市化国家”,1在这一时期,农业农村工作尤其具有特殊的重要意义。中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,坚持改革开放,必须抓住农村改革这个重点;推动科学发展,必须加强农业发展这个基础;促进社会和谐,必须抓住农村稳定这个大局。政府需要在农业农村发展中承担关键责任,这已成为当前我国农业农村发展研究中的共识。通过辨析农业农村发展的主要问题,2研究者们已经提出了政府调控和引导农业农村发展的战略路径,1讨论了政府在促进农业发展、2改革农村经营体制、3推进城乡基本公共服务均等化、4构建农村社会保障体系5和农村社会管理体制6等方面的职能转变要求,并在此基础上提出了相应的政策建议。政府是农业农村发展中的重要主体,但不是唯一主体,它需要在与市场、社会的互动中解决农业农村发展问题。中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求,“坚持不懈推进农村改革和制度创新,提高改革决策的科学性,增强改革措施的协调性,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导”。这即是说,政府必须明确农业农村发展的战略目标,选择可行的实现路径,转变政府职能,创新公共管理体制以适应农业农村发展的新要求。同时,强调政府调控和引导农业农村发展,并不意味着政府完全替代市场和社会力量。只有恰当界分政府与市场、社会的边界,政府才能真正找准调控和引导农业农村发展的着力点,形成政策的累积效应。如何进行政府与市场、社会边界的划分?问题的答案难以在抽象的讨论中获得。“有多少个国家,就有多少种组织政治与经济体制的方式”,7如果加上政府与社会关系的维度,可能的模式将会更多。基于这样一种认识,本文拟从评述我国政府现有的农业农村政策出发,构建一个农业农村发展中政府与市场、社会关系的新分析框架,并从中提出相应的政策建议。一、是推行放权让十一届三中全会后,以中央一号文件的密集颁行为标志,我国政府出现了两轮对农业农村发展的集中关注。第一轮对农业农村的集中关注以1982—1986年连续五个中央一号文件为标志,它以建立健全家庭联产承包责任制和发展乡镇集体企业为主要内容,形成了“放权让利”的改革特征,从而大大促进了农业农村发展,也推动了工业、城市的发展。第二轮对农业农村的集中关注以2004—2009年连续六个中央一号文件为标志,它以农业发展、农民增收为主要目标,以取消农业税、投资农村基础设施建设、推广农业技术等为主要内容,形成了“多予少取”的改革特征,从而对改善农业生产、缩小城乡差距发挥了重要作用。下面我们主要对新世纪的农业农村政策展开回顾和评述,它们集中体现于农业发展、农民增收、协调城乡发展这三个方面。(一)新农村建设中的国家干预特征巩固农业基础地位、提高农业生产效率和维护国家粮食安全,是我国政府农业政策的主要目标,而如何确保粮食供给总量和价格稳定则是其核心内容。我国现有农业政策集中体现了国家干预特征,它强调对农业支持和保护力度提高的重要性,重视利用国家资源建设现代农业,采用宏观调控政策实现农业生产的协调和农产品市场的稳定。同时,随着现代农业的不断发展,农业发展中的市场化要求日益凸显,政府也开始在农业生产、组织中逐步引入市场机制。国家财政用于农业支出的数量和比重不断提高,是近年来政府支持和保护农业的重要表现。表1显示了1978年改革开放以来国家财政用于农业支出的数量和比重。可以看到,从2004年起,国家财政用于农业支出的总量出现了较大提升,并在此后保持了较高增长速度;在中央政府“新增财政主要用于农村”的要求下,国家财政用于农业支出的比重也以前所未有的增速不断提高。2008年,中央财政用于“三农”的总量达到5955.5亿元,比上年增长37.9%;2009年,中央财政预算用于“三农”支出安排为7161.4亿元,比上年增长20.2%。8政府对农业发展的国家干预特征也体现于农业政策的目标和内容之中。张晓山指出,当前我国农业经济形势变化的最重要特征是农产品市场供求关系形成了新格局,农产品需求明显增长,而农产品供给增长受到的资源约束也更加明显,在这一背景下,恢复和提高主要农产品的生产能力应成为政府政策的主要内容,9发展现代农业构成了新农村建设的主要任务,10但这必须在农产品市场稳定的前提下进行。在稳定和效率的双重目标下,我国农业政策重视在形式上借鉴现代农业发展的基本经验,重视提高农业生产中的资本、技术等现代生产要素比重,试图通过国家投资建设农业科技创新基地、提高农业机械化水平程度等方式实现对传统农业的改造;同时,政府在宏观上对区域间农产品生产数量和种类进行协调,并对主要农产品价格实施调控,农业服务体系、农村流通服务体系建设也都服从于政府对农产品市场的干预要求。就农产品总量稳定这一目标而言,国家干预的农业政策取得了较好效果(表2)。当前,国家干预仍然是我国农业政策的主要特征,但随着新农村建设的不断推进,仅靠政府投资技术、资本建设现代农业的限度日益暴露,对农业生产分工深化、技术附加值提升和农产品贸易自由的需求不断凸显。已有研究者指出,如何在农业生产中引入新的生产要素和实现要素重新配置,不仅在技术上,更在组织、制度上实现创新,是现代农业的必然要求。11作为这一诉求的反映,农业生产组织化、企业化等开始成为政府农业政策中的高频词汇。而且,农业生产组织化也日益以市场为取向,土地制度等农村基本经营制度出现松动。一些地方政府官员认为,无论是实现科技兴农、12在农业生产中引进金融资本,还是转变农业生产组织方式,都必然要求土地等农业生产要素实现一定程度的市场化流转。13中共十七届三中全会明确将土地经营权流转的管理和服务作为下一阶段政府调控和引导农业发展的重要政策之一。这一“松绑”,既为土地流转注入了新活力,也提出了政府如何在促进农业发展中超越国家干预、实现角色转型的新议题。(二)“乱收费”的政策基础拓宽农民收入渠道、保障农民参与劳动力市场的合法权益,是农民增收政策的核心内容。与农业发展政策的国家干预倾向不同,政府强调参与市场就业、非农收入比重和水平提高对于农民增收的重要性,它在政策内容上集中体现为城乡一体化的劳动力市场建设、针对农业劳动力能力提升的就业服务供给等。从农村居民收入总量和构成的变化来看,农民增收政策取得了较好效果,但与此同时,农村劳动力的大量外流造成了现代农业发展的困境,政府直接培训农民等就业服务的绩效有限,农村劳动力转移缺乏可持续性等问题日益严峻。三次产业产值比例与就业结构的失调是农林牧渔业从业人员收入低于其他行业职工平均工资的重要原因。2003年,仅占国民生产总值12.8%的一产却容纳了49.1%的就业人口,产业间就业结构的调整成为提高农民收入的重要途径。2004年中央一号文件指出:农民可以进入“法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”这为农村内部的农业劳动力转移就业提供了契机;而“进一步清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定和不合理收费,简化农民跨地区就业和进城务工的各种手续,防止变换手法向进城就业农民及用工单位乱收费”的规定,则降低了农村劳动力进入城市就业的门槛。在最初的政策中,政府对农村内部的劳动力转移和向城镇的劳动力转移给予了同等的重视,但在乡镇企业吸收农业剩余劳动力日渐式微的情况下,以“城市化”吸纳农业剩余劳动力,已成为中国农业劳动力转移的重要形式。由此,城乡一体化的劳动力市场建设构成了政府调控和引导农业劳动力转移的重要内容。由于农村劳动力总体上教育程度较低、技能水平不高,政府将劳动力培训等就业服务也列入了促进劳动力转移的政策体系。2003年,政府出台了《2003—2010年全国农民工培训规划》,由农业部、财政部、劳动和社会保障部等六部门共同组织实施农村劳动力转移培训阳光工程。截至2008年12月,已有16个省市完成示范性培训任务,另有8个省市完成90%以上的培训任务。农民增收政策的效果主要体现在两方面。第一,农业劳动力转移数量上升。2005年农村从业人员中从事农林牧渔业的劳动力比重已降至59.5%,其中还包括兼业非农的劳动力(图1)。2008年第二次《全国农业普查主要数据公报》则显示,2006年全国农村外出从业劳动力已达13181万人。从产值和就业结构来看,2007年一产占GDP比例为11.3%,就业人口则降至40.8%,相比2003年有所改善。第二,农村居民非农收入提高。图2是90年代到2006年农村居民人均纯收入的构成情况,其中,农林牧渔业收入比重逐年下降,而工资性收入比重则不断提高。相应地,2004年后农村居民人均纯收入实现了较快增长(表3)。当然,当前我国城乡居民的收入差距仍未有明显缩小。在农民增收政策取得良好成效的同时,这一以促进劳动力参与市场为主要取向的政策也开始显现其限度,这些限度已经体现或指明了政策的未来走向。首先,以提高农民参与市场程度、能力为导向的增收政策与以国家干预为特征的农业发展政策不相协调。表4描述了2006年我国农村劳动力的文化程度构成,其中农村劳动力的文化水平较外出劳动力的文化程度更低,这意味着农村劳动力的转移并非均质进行,具有较高文化程度的劳动力更倾向于流动到非农产业就业以获取更高回报。从各类数据分析来看,具备较强劳动能力(性别、年龄、受教育程度等)的壮劳力转移较多。通过劳动力转移尽管能够减少务农人员总量以促进现代农业发展,但较高素质劳动力的大量外流使得“3861部队”(妇女、儿童)成为农业生产的主力,这已成为制约现代农业发展的重要因素。上述政策的第二个限度体现在政府就业、培训服务的有效性逐渐受到质疑。从数量上看,各省完成示范性培训的比例已经较高,但农民工培训所获技能与满足就业之间的鸿沟仍然显著,企业招工难与农民工就业难并存的现象凸显了这一限度。作为对这一问题的应对,一些地方政府开始寻求引入市场机制,采用培训券、订单培训等方式实现转移培训与市场需求的对接,或借助社会力量,鼓励社区、非政府组织向农村转移劳动力提供非规模化的就业服务。14政府通过转变公共服务供给中的角色,寻求与市场、社会建立合作关系以提高绩效。现有农民增收政策的第三个限度体现在农村劳动力就业转移的制度设计中。在城乡二元分割的体制下,农村劳动力转移仅仅体现为促进就业的意义,附着于户籍制度的政府社会管理和公共服务职能尚未发生相应转变,这导致了农民工群体的形成。在2008年世界性金融危机发生后,农民工群体受到的强烈冲击凸显了其社会权利缺失的困境。基于此,政府如何有计划地实现农民工市民化,与调控和引导农业农村发展的第三类主要政策——协调城乡发展政策密切相关。(三)制度化的城乡发展政策缩小城乡差距是政府协调城乡发展政策的核心目标,其政策内容集中体现为旨在改善农村面貌的基础设施建设、提升农民能力的各类公共服务供给和体现政府再分配职能的社会保障体系建设等,而公共财政体制是协调城乡发展政策的制度基础。就政策变迁角度看,政府协调城乡发展的政策已经从“硬件”建设逐渐走向“软件”建设,并在公共服务的供给范围和水平上体现出逐步增长态势。当前政策设计聚焦于如何促进公共财政从增量投入向存量结构调整转变,促进农村公共服务的制度化建设并进而突破公共服务的城乡二元结构,而较少涉及调动社会力量共同参与公共事务治理等方面。建立健全公共财政体制一直是协调城乡发展政策的重点,它是落实各项公共服务供给的基础。有论者认为,必须靠国家投入为主,提高公共财政覆盖农村的范围,提高农业支出占财政支出的比重。15“十一五”规划要求:“扩大公共财政覆盖农村的范围,确保财政用于‘三农’投入的增量高于上年,新增教育、卫生、文化财政支出主要用于农村,中央和地方各级政府基础设施建设投资的重点要放在农业和农村。”从内容上看,政府对农村的投入以实现“村容整洁”的基础设施建设为起点,逐步走向教育、医疗、公共卫生和社会保障体系等领域。在政府主导下,农村公路建设、饮水工程建设、农村能源建设以及电力、网络建设等都取得了良好成效,同时,医疗、养老等农村社会保障体系初步建立,农村公共卫生、教育情况得到改善。《2008年我国卫生改革与发展情况》显示,我国农村公共卫生的各类统计指标均有明显提升,新型农村合作医疗取得明显进展。截至2008年9月,全国有8.14亿人参加新农合,参合率达到91.5%,全国筹资达到710.0亿元,2008年前三季度新农合支出429.1亿元,累计受益3.7亿人次。在教育领域,我国在2005年颁发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制,以应对后税费时期的乡镇财政困境。养老保险是农村社会保障体系的核心内容,在一些地区率先进行新型农村养老保险试点后,2009年中央一号文件要求“抓紧制定指导性意见,建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”。2009年《政府工作报告》也将“新型农村社会养老保险试点要覆盖全国10%左右的县(市)”作为年度政府主要任务。这意味着政府在建立制度性财政支持农村医疗、教育后,将进一步建立农村养老保险的制度性财政保障体系。在公共财政投入总量和比例日益提高的背景下,协调城乡发展政策将从加大投入逐步转向制度设计、政策制定等更为中、微观层面,而提高资金使用效率和效益则成为政策的核心取向。协调城乡发展政策的制度化趋势体现在两个方面。第一,公共财政向农村的投入由项目化向制度化转变,由增量投入向存量结构调整转变。换言之,农村基础设施建设、公共卫生、基础教育以及社会保障体系建设等都应纳入政府日常管理事务之中,形成制度化的协调城乡发展政策。第二,城市化快速扩张和农民工频繁流动要求政府正视城乡关系的处理。从已有政策来看,政府多倾向于将城市化进程中的郊县“失地”农民作为过渡群体加以对待;16而限于公共财政能力,各项协调城乡发展政策仍未能体现城乡衔接的特征,但在一些发达地区,已有地方政府试图以城乡一体化为目标进行公共服务的制度设计。17在农民工问题上,继2007年9月教育部颁发《中小学学生学籍信息化管理基本信息规范》,宣布对义务教育采取属地化的学籍管理模式,改革教育经费划拨模式并将农民工子女义务教育服务的提供纳入城市政府职能范围后,2009年2月人力资源和社会保障部向全社会公开征集对《农民工参加基本养老保险办法》、《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的意见,也显示了对农民工问题的重视。但这些办法存在固化农民工群体的倾向,消除城乡二元结构的取向仍不明显。总体而言,我国现有农业农村政策显示了政府承担促进农业农村发展责任的决心,并在农业发展、农民增收和城乡协调发展等方面都取得了较大进展。但与此同时,国家干预影响了市场在资源配置中基础性作用的发挥,政府主导忽略了社会共同参与治理对公共服务绩效提升的积极作用,对农业农村发展中以工促农、以城带乡背景的把握不足导致了一些政策间存在着不协调甚至冲突。这些问题集中表现为,现有农业政策促进农业生产效率提高的限度日益显现,政府公共服务供给的效率和效益未尽如人意;农业劳动力转移政策与现代农业发展所需的人力资本之间产生矛盾,协调城乡发展政策与城市化推进、农民工流动之间存在脱节等方面。相应地,在界分政府与市场、社会边界的基础上,重塑政府的角色,是加强和改善政府调控、引导农业农村发展的当务之急。二、注重发挥社会力量参与治理公共事务就内容而言,国外政府的农业农村政策均包含了农业发展、农民增收和协调城乡发展的内容。在实现路径上,市场机制的积极作用尽管在各国不断得到肯定,但基于各国经济社会发展的不同阶段,它的发挥方式却呈现了较大差异:具备较强政府能力和较完备公共服务体系的欧美国家多关注农业政策本身,并逐步发展出了一套适应农业市场化的农业政策;那些传统农业经济基础深厚的新兴工业化国家则多重视消除那些制约农业市场化的制度因素,重视培育农民和弱质农业生产市场主体,同时强调政府在匡正市场失灵中的重要性。从政府与社会关系来看,欧美国家的实践经验凸显了社会力量参与治理公共事务的显著成效。一些拉美国家发展的教训表明,缺乏一个现代化、理性化的政府体制和公共管理体系,将会制约发展中国家包括农业农村发展在内的整个现代化进程。(一)通过注重市场机制的作用寻求促进农业的发展美国积极的农业政策始于大萧条时期的罗斯福政府,为了避免农产品总量过剩导致的价格下跌,政府采用对撂荒农民进行货币补偿和制定农产品价格支持等政策维持农业健康运行。18第二次世界大战后的欧共体为提高农业生产率、改善农业人口生活水平、稳定市场、保证以合理价格向消费者供给产品,制定了《罗马条约》。19而随着国际市场粮食供给总量的稳定,各国政府农业政策的基本目标从维持农产品价格、稳定农产品市场、改善农业人口生活水平,20逐步转向了提高农业生产率及其市场竞争力。到20世纪80年代,原有以政府干预为主的农业政策导致了农业生产过剩、农民收入下降和政府财政支出过重等问题,市场机制在农业生产中的重要性得到重新认识,21这在第三世界国家也是如此。22人们逐渐认识到,相比于直接干预农业生产,政府如何创造环境,构建一个自我调节的市场机制将更有助于农业发展目标的实现,23而政府为促进农业发展而花费在基础设施建设等方面,将比直接花费在严格意义上的农业部门更划算。24由此,以世界贸易组织1994年签订的《乌拉圭农业协议》、克林顿总统1996年签署的《联邦农业改进和改革法》等为标志,各国农业政策逐步转向强调市场机制基础性作用的调控和引导方式。一项分析报告显示,与1986—1988年相比,OECD成员国在2003—2005年间减少了对农业生产的总体支持,并且更注重采用扭曲性较小的“不挂钩”支付方式。25在农业政策目标发生转变后,政府如何通过工具选择以消除对市场的扭曲,以及策略性地适应WTO规则,就成为农业政策研究领域的重要议题。26如欧盟在WTO规则下采取并随即被美国仿效的“蓝箱”政策改革,引发了国际农业专家与研究者的热议,得到了各国政府尤其是农业大国的重新审视和对待。27从政策工具选择来看,“农业选择权”的出现就是一种典型反映,即政府提供各种扶持农业的项目,农民可以自己决定是否参与,这种权利在产品控制政策方面尤其受到尊重。28这一方式被认为能够在不破坏市场价格信号的前提下,减少农民市场风险,增加农产品出口和减少政府支农开支。可以看到,欧美国家政府最初重视市场机制作用是以农产品生产稳定为前提的,而市场化带来的农业生产效率提高则巩固了农产品市场的稳定性,并提高了农业竞争力,改善了农民收入状况。(二)、政府主导的土地制度改革和农业合作社发展状况与欧美国家不同,新兴工业化国家和地区的传统农业经济根深蒂固,落后的农业生产与落后的工业生产并存。在赶超型经济发展战略下,政府广泛而强烈地干预经济运行的几乎所有方面。一个强政府,在培育现代市场经济体制和产业结构上扮演着关键角色。东亚新兴工业化国家和地区的政府选择了“以农业培养工业,以工业扶植农业”的发展战略,学习西方发达国家对农业农村进行大规模的财政补贴和投资,除了实施价格保护、农业直补外,政府主导的土地制度改革和农业合作社发展是新兴工业化国家和地区农业农村政策的突出特点。韩国政府于1994年颁布《农地基本法》,废除1949年《土地改革法》对农户最大土地拥有量的限制;1997年起实施农民退休支付计划规定,超过65岁的农民如果愿意把土地出售或出租给专业农民5年以上,可一次性获得每公顷2580美元的补贴。这些政策、措施使小农经营逐步转向了较为宽松的土地流转。29在农业合作社发展方面,伴随着“新村运动”的开展,韩国政府积极引导农业合作社的组织与专业化功能,使其逐渐成长为独立自治、多功能发挥的农业合作组织。随着农业合作社向现代企业化管理与经营一体化的转变,政府角色也从积极引导走向了规范和稽查。30在经济发展中的技术官僚理性和务实的公共政策,曾被世界银行评价为持续繁荣增长的动力根源。31但是,强政府角色并未能始终实现新兴工业化国家的持续发展。从土地改革来看,韩国政府长期限制农户土地流转和规模经营,导致农业市场化程度始终无法提高,32“新村运动”尽管强调发挥农民的积极性和参与性,但这种政治性的动员并没有形成一种源于农业农村自身的内在动力。可以认为,未能及时转变的政府角色造成了韩国现代农业发展不足。(三)均等化的公共服务供给在通过改革农业政策、农业经营制度以推进现代农业建设、提高农民参与市场能力的同时,构建城乡一体化的社会保障体系、提供均等可及的公共服务,从而缩小城乡差距,协调城乡发展,是各国政府调控和引导农业农村发展的重要内容。从政策目标来看,政府财政支持的公共服务和收入再分配体系除了致力于消除农民面对的自然、市场双重风险,稳定其收入、生活水平外,还包含了投资人力资本、社会资本,以提高农民参与市场能力的目标。因此,欧美国家特别强调社会保障体系建设以及农村基础教育、公共卫生、医疗保健等公共服务的供给。在公共服务均等化落实较好的情况下,城市与农村区域的经济发展差异是导致城乡公共服务供给不均等的重要原因。在欧美国家,为了实现城乡的协调发展,它们通常在经济援助、社会保障和公共服务等项目上设立专项的转移支付计划,由中央政府统筹拨款给欠发达的农村地区。33这意味着,均等化的公共服务供给体系是以制度化的转移支付体系为保障的。除了公共服务体系的制度设计外,欧美国家在公共服务供给中体现了社会共同参与公共事务治理的重要性。萨拉蒙在考察了美国福利体制中政府与非营利部门的伙伴关系后指出,在美国联邦政府提供了绝大部分政府人员服务项目的资金、州和地方政府承担了大部分的管理工作后,非营利组织事实上承担着绝大部分服务的供给职能,“私营化”已经是美国公共服务领域长期存在的事实。34欧美其他国家的实践也体现了类似特征,如德国的志愿组织是其福利供应制度体系中的强大支柱。35越来越多的研究者指出,由政府和志愿者组织、社区等社会力量在公共卫生、教育、环境和其他政策领域形成多组织合作,通过利用潜在的“资源依赖结构”,有助于提高资源的使用效率。36(四)治理失败原因。在缺乏相应与欧美发达国家和新兴工业化国家形成鲜明对比的是非洲和拉美国家,政府农业农村发展政策的失灵常常源自农业政策之外的政府体制及其治理能力。研究者们指出,许多第三世界国家的政府具有“柔性国家”特征,它们“软弱、不安全,勉强执行政策”,“发展中的国家政府总是组织得不好,支持农业发展的能力有限”,以致“来自赞助者的关于管理失败的许多抱怨、缓慢的决策,以及不完善的经济政策常常根源于政府体系”。37人们发现,低收入国家农业农村的发展中,宏观经济和产业政策的效果受到农产品贸易政策、交通基础设施、农业研发技术推广和劳动力知识水平等限制,而地方政府缺乏良好的财政制度和管理能力,也是导致大量农业支持计划失败的主要原因。38基于此,世界银行和一些学者提出,应以赋予农民权利、加强政府自身建设来促进农业农村发展。39政府体制重构、农民就业培训、农村公共服务提供等,尽管也是欧美、新兴工业化国家调控和引导农业农村发展的重要组成部分,但这些问题显然在发展中国家更为突出。弱政府、无能政府或失败国家,是许多发展中国家治理失败的主要原因之一。由于缺乏一个有效的公共管理体制,使得发达国家以市场化促进农业农村发展的成功经验,无法在许多发展中国家取得良好效果。对于发展中国家的农业农村发展来说,不仅要关注如何选择更适合本土的政策工具,更要关注如何构建一个能理性选择政策工具并对其有效贯彻执行的政府体系。在这方面,一些拉美国家提供了典型案例。20世纪50年代以来,拉美国家的工业化、城市化进程加快,到70年代末一直维持着较快的经济增长。但从80年代以来,一些拉美国家进入停滞甚至倒退阶段,被学者们诟病为“拉美陷阱”或“拉美现象”,也有学者反对如此宽泛地谈论拉美现象,反对将一切负面现象归结为“拉美陷阱”。40所谓“拉美现象”主要表现为:经济与社会发展失衡,分配不公、贫困现象严重;城市与农村发展失衡,城乡差距不断扩大。在对拉美经济发展停滞的原因总结中,政府与市场关系处理失当、对市场机制的过度依赖、政府财政转移支付和再分配能力的缺失等,构成了学者们关注的重点。41三、不完全社会混合体系是一个完整的政府与市场、不完全社会之间的不完全结合在政府与市场、社会之间进行选择是复杂的,因为它是在不完全政府与不完全市场、不完全社会之间的不完全结合。综合前文论述,我们试图提出一个农业农村发展中政府与市场、社会关系的新分析框架。(一)农村社会组织中的政府地位农业农村发展首先体现为农业经济发展问题,城乡就业市场的一体化则加大了政府提高农业生产效率、扩大农业赢利空间的紧迫性。经济发展是劳动分工演进的一个过程,而市场能够通过逐步的社会试验发现劳动分工的有效模式。42我们尽管已经积累了许多关于市场失灵的系统性理论,但无数事实证明,“市场体制在资源的使用上,往往在特定的时间段中更有效率,并且随时更具创新性”。43即便不考虑政府失灵的可能,以国家干预为特征的农业政策虽然可以学习已经被发达国家借助于市场试验得到的劳动分工有效模式,通过采用增加要素投入、变化生产组织形式等方式促进现代农业建设,但正如杨小凯所指出,若体制没有自我创造经济发展和制度创新能力的制度基础设施,模仿只可能在短期内创造绩效,并且是以牺牲社会试验机会为代价的。当模仿潜力耗尽或劳动分工网络日益复杂时,这种策略的长期代价将超过其短期收益。44政治经济学家的实证研究表明,在农业发展中,国家干预市场失败同时可能引发政府失败,并且难以保证后者不坏于前者。45农业政策中的国家干预除了导致农业生产率提高空间有限,还可能带来政府财政压力过重等后果,这已在多国实践中得到证明。因此,政府需要认识市场机制在资源配置中的基础性作用,以及筛选农业生产组织方式的有效性,在促进农业经济发展中将其置于优先地位。农业农村的发展同时是一个缩小城乡差距、实现社会公平发展的问题。杨小凯和赖斯的分析表明,在经济从低水平分工向高水平分工演进的过程中,将会出现城乡非对称分工的转型阶段,城市居民借助高交易效率产生的高专业化水平将得到比农村居民更高的人均真实收入,46这意味着转型期的城乡协调发展需要非市场机制的补充调节;另一方面,市场通过非人格化的竞争机制促进了公平,但它难以应对参与市场主体由于起点差异和来自自然、社会不确定性下各类风险导致的非公平性,城乡一体化劳动力市场构建中对农民工就业培训的需求正显示了起点非公平性的负面影响,这就要求非市场机制承担起农村教育、医疗、公共卫生和社会保障等供给的责任,但非市场机制中的主体并不只有政府一家,它还包括了各类社会主体,如社区、非营利组织等,政府承担社会管理和公共服务责任,并不意味着对其他供给主体的取代和排斥。奥斯特罗姆夫妇曾经提出公共服务制度结构概念,区分了公共服务的供给和生产。47而以新公共管理和治理理论的兴起为代表,政府可选择的职能履行工具更是得到了巨大拓展。公共服务的供给者也可以是非政府组织,如果将由多种多样供应单位和生产单位组成的公共服务业看成公共经济,它将根据多样性改善公民福利。48非政府组织逐渐介入公共服务供给领域的事实表明,政府仅仅需要在社会未能履行供给职能的领域承担责任,即承担“兜底”职能。基于这种认识,与农村经济发展中市场机制之于效率的作用一样,鼓励农村社会组织自主管理,同样能够增进城乡协调发展。农村社会主体参与的重要性主要体现在两个方面:第一,采用村民自治等形式实现农民意愿的表达和集结,鼓励农民参与公共事务治理,能够克服政府日常活动中官僚机制的固有消极特征,如拖沓、武断等;第二,通过培育和构建社会组织,政府能够获得相比官僚制更为有效的行动工具。从20世纪70年代政府开始区分自身作为提供者和生产者的角色开始,第三部门组织作为政府行动工具,在各类旨在促进公平的公共服务供给中得到了蓬勃发展,一些发达国家的经验甚至显示,第三部门组织作为工具并非补充性的,而是和市场机制一样具有基础性、优先性的地位。49讨论政府与市场、社会的关系是为了在不完善事物中进行不完全选择。肯定市场实现效率的基础地位和社会协调公平的积极作用,并不意味着政府的完全退出,政府仍然需要担负促进经济社会发展的重任。一方面,市场、社会无法自我运行,政府需要为市场、社会运行提供制度基础,如通过制度构建减少分工和专业化导致的协调成本上升等。另一方面,政府需要分析市场、社会的不足来调整自身职能,应对市场失灵、社会失灵,防止社会自我调节机制造成危害。50而且,经济社会发展导致的政府事务复杂性和多样性,以及市场、社会机制有限性导致政府需要“为那些它们不能真正控制的项目”负责的困难程度加深,都进一步凸显了政府资源的有限性,并对政府能力提高提出要求。弗朗西斯·福山在《国家建构》中区分了国家活动范围和权力强度的概念,51指出新自由主义者仅关注了政府职能范围的缩小,却忽视了政府力量强度的建设,造成了非洲国家的治理失败,而一些拉美国家的发展实践也印证了福山的批评。人们日益看到,一个高度自律、有效的政府能够在农业发展中发挥更大的作用。52必须指出,政府在为市场、社会提供运行的制度基础,补充和匡正市场、社会失灵之外,它还必须重视对市场、社会能力的培育和发展。后发国家市场和社会主体都相对较为弱小,在农业农村中尤其如此。在这一背景下,政府不仅需要认识市场和社会自主管理的重要性,还需要对它们提供阶段性的扶持和培育,防范因为其能力不足而导致市场失灵、社会失灵。同时,新兴工业化国家的已有经验显示,政府的这一扶持应随着市场、社会的能力提升而逐步退出,以防止政府行政力量对市场、社会自主性的侵蚀。图3描述了以政府职能范围为关注点的政府与市场、社会关系。它表示,市场、社会分别是促进经济发展、协调公平发展的首要路径,政府则需要承担农业农村发展中的“兜底”职能;在市场、社会能够发挥作用的领域,政府应避免多此一举的干预,但它仍然需要在提供市场/社会运行制度、匡正市场/社会失灵以及培育市场/社会主体中发挥作用;最后,政府能力建设是政府落实以上职能的基础保障。基于此,政府是农业农村发展中市场和社会力量的最终补充,它强调了政府职能的“兜底”性,通过将市场/社会置于优先地位,突出了政府不同职能的逻辑次序:构建市场/社会运行制度环境是政府的首要职能,匡正和补充市场/社会失灵需要以不破坏市场和社会机制为前提进行,而培育市场/社会主体则是政府阶段性的工作职能,需要随着市场/社会能力的提升而调整、弱化。(二)加强和创新农村社会管理体制,强化农业公共服务供给的自我管理基于上述分析框架,可以得出结论:明确农业发展中市场机制的基础地位,构建符合市场化要求的制度环境,为农业市场化、组织化的推进提供制度基础设施,是当前我国政府调控和引导农业发展的首要职能。从具体内容来看,政府应深化和扩展农村经营体制改革,促进农用土地流转、土地经营权和宅基地抵押贷款发展;创新农村金融体制和产品,扩大农业贷款抵押范围,将农田、土地、林地、牧场等承包经营权、宅基地和农村住房的使用权等纳入农业贷款抵押范围;促进村级集体资产的股份制和非身份化;适度放松粮食产品市场,加强农产品标准化和农产品质量安全工作等规范市场运作。在统筹城乡发展的背景下,农村经营体制的改革目标应注重城乡基本制度的对接,建立城乡一体化的市场经济制度环境。基于农业中的市场失灵,及其