网络舆情的治理机制研究

网络舆情的现状、特点及治理机制研究内容摘要：网络舆情发展迅速、内容复杂。本报告从网络舆情的参与主体、舆情内容、传播媒介和演变方式三个方面，简要概括了网络舆情的发展现状和特点。网络舆情的复杂性在于，它既为经济社会的发展创新带来前所未有的希望，也对社会秩序和社会管理带来未曾经历的风险和挑战。舆情治理要处理好开放与管理、自由与控制、虚拟社会与现实社会几个方面的关系，树立平等合作、共同治理的理念。舆情治理的重点措施包括优化舆论环境、提高政府公信力、发挥传统媒体影响力、发挥网络自律功能、支持理性的“意见领袖”、建立制度化的治理机制，等等。关键词：网络舆情理性意见领袖公信力

随着信息网络的快速发展，以及微博、微信等新媒体的兴起，网络舆情迅猛发展，成为反映社情民意最重要的途径之一，并对社会关系和社会结构形成全面冲击。建立网络舆情治理的制度框架和政策体系，是舆情研究的重要课题，也是社会管理的重要内容。一、网络舆情的现状与特点网络舆情发展迅速，内容复杂。我们从舆情的参与主体、舆情内容、传播媒介和演变方式三个方面，进行简要概括。（一）从参与主体角度分析网络舆情的现状与特点1、网民规模庞大，平均上网时间世界最长。截至2012年12月底，我国网民规模达5.64亿人，互联网普及率为42.1%。中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（2012年）》，2013年1月。网民的上网时间世界最长，根据美国调研机构（IPSOS-Insight）2006的调研数据，中国网民平均每周在线时间为中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（2012年）》，2013年1月。InternetAdoptionSlowing–ButDependenceOnItContinuesToGrow，/news-polls/pressrelease.aspx?id=30302、网民以年轻群体为主，低学历、低收入群体占比较大。从年龄结构看，10-39岁的网民占比达到79.7%。而从职业结构看，学生、企业/公司一般职员、专业技术人员、个体户/自由职业者、无业/下岗/失业人员五类职业人数占网民总数的66.2%。从网民学历看，初高中（包括中专、技校）学历的网民比重达到67.9%。从收入结构看，个人月收入低于3000元的网民占比是71.2%。中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（2012年）》，2013年1月。3、网络“意见领袖”地位凸显，成为影响网络舆情的重要力量。多数利益群体和社会阶层都能在互联网中找到本阶层的“意见领袖”。互联网已经形成了一个相对稳定、多层次的公共领域。根据美国微博客（Twitter）的研究统计，约0.05%（2万名）的精英用户，吸引了一半的网络注意力，即一半网络帖文是对极少数精英用户的转发和评论。新浪微博也存在类似情况，即大约300位“意见领袖”掌握着主要的话语权。网络舆论看似亿万网民在发声，但核心环节是这些“意见领袖”在设置议程、掌握话语权。人民网舆情监测室：《2012年互联网舆情分析报告》，2012年12月。4、政务机构联手公职人员，影响网络舆论生态。政府机构和公职人员进驻网络舆论场，把网络作为政务公开、为民服务、了解民情、政民互动的重要场所。截至2012年9月底，新浪微博共有认证的党政机构和公职人员微博50947；截至2012年7月20日，腾讯微博认证的各领域党政机构及公务人员微博也已经超过48050家。1人民网舆情监测室：《2012年互联网舆情分析报告》，2012年12月。（二）从内容角度分析网络舆情现状与特点1、网络“问政”持续推进，民生主题更加凸显。各类种舆论热点中，与民众生活密切相关的物价、住房、交通、教育、医疗等民生问题，受关注程度最高。根据中国传媒大学网络舆情研究所的统计数据，在各类舆论热点中，社会民生领域的热点话题数量最多，占比达12.4%。民生问题的凸显，通常伴随着对政府社会管理和公共服务的拷问，迫使政府尽快转变政府职能，创新社会管理，完善公共服务。2、惩治腐败广受关注，网络反腐渐成趋势。网络反腐为执政者和民众提供了全新的平台和崭新的对话方式，成为反腐的利器。“微博一转，围观一万，反腐一动，倒下一片。”网络举报一方面能够从碎片化的信息拼凑出事件的大致面貌；另一方面，大量网民的围观，容易形成强大的舆论场，又能够倒逼反腐的进程。在一项“你最愿意用什么渠道参与反腐”的网络调查中，74．6%的参与者选择了“网络曝光”，而选择“信访”方式的只占1．27%。“网络曝光——纪委介入——查实处理”已经成为腐败案件查处的一条重要路径。百度百科：网络反腐，百度百科：网络反腐，/view/1344528.htm3、不实言论和虚假信息误导公众，网络舆论缺乏权威声音。互联网缺乏对信息发送机制认证的渠道和途径，不提供信息真实性和可信度的判断，缺少信用体系的建构。互联网的高度开放性，使一些信息造假者和谣言传播者能够在网上发表不负责任的言论，或有意散布虚假信息，制造混乱。不实言论和虚假信息的散布传播，如果没有及时澄清和有效约束，会严重恶化网络舆论生态，社会危害性非常大。4、负面舆情话题热点多，非理性、“标签化”的网络情绪影响网络生态。在网络信息的竞争博弈中，负面新闻和极端言论迎合网民的“拍砖”需求，更容易盛行。2011年和2012年的20件网络热点事件，负面的舆情话题占比达到70%左右。“标签化”的网络评论，非理性的情绪发泄和偏激的言辞谩骂，已经成为网络舆论的重要特征。微博生态是：“听一半，理解四分之一，零思考，双倍反应”。网上行事切忌“智力递减网上行事切忌“智力递减”而“暴戾递增”，

《中国青年报》，2012年06月05日01版，/html/2012-06/05/nw.D110000zgqnb_20120605_4-01.htm5、群体极化加深网络社会的群体矛盾。网络极端情绪和群体极化现象，是现实生活的延续，但比现实生活更加严重。网络虽然给所有人信息选择的自由，但网民通常只会进入与自己的偏好兴趣相符的网站，如相同性质的社区论坛、QQ群等。网络舆论场中，不同的网络群体都朝着自己的偏好方向移动，形成群内同质化、群际异质化的特点。凯斯·桑斯坦：《网络共和国》，上海人民出版社2003年版，第50-51页。6、舆论焦点具有周期性和多变性，舆论热点遗忘速率提升。网络社会的信息极大丰富，网民的关注力成为更加稀缺的资源。随着新的网络事件的不断涌现，以及网民对事件敏感性的下降，关注力的转移，舆论焦点会不断变化。此外，以政府部门为代表的热点涉事方，逐渐掌握舆论热点演化和衰变的规律，更有技巧地把握和应对网络事件；网民在经历多次网络事件以后，理性素养提高，对网络谣言的辨识度上升，也降低了舆论炒作的热度，促进舆论热点的遗忘率上升。（三）从传播媒介和演化方式角度看网络舆情的现状与特点1、微博在网络舆论场中强势崛起，论坛/BBS地位下降。2012年，微博用户统计数据是3.09亿，微博已经成为互联网最大的舆论场。、2中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（2012年）》，2013年1、2中国互联网络信息中心：《中国互联网络发展状况统计报告（2012年）》，2013年1月。2、手机网络发展迅猛，网络民意表达进入移动互联时代。截至2012年12月底，手机网民规模达4.2亿，在整体网民中占比74.5%，超越台式电脑网民数，成为我国网民第一大上网终端。借助移动终端和网络互动社区，随时、随地、随人的“公民报道”成为可能，并深刻改变了社会舆论的生成机制。特别是移动互联网与微博的结合，极大地提升了微博的舆论影响力。截至2012年底，手机微博用户规模达到2.02亿，即高达65.6%的微博用户使用手机终端访问微博。3、传统媒体对网络舆情引导力增强，两个舆论场走向融合。近年来，传统媒体开始以更加积极的态度介入网络舆论场，主流舆论场和网络舆论场走向融合，形成“你又有我，我中有你”的态势。传统媒体具有新闻调查的职业权威性，对网络传闻起到验证作用，并能挖掘出更多的细节，对网络舆情产生重要影响。4、舆情演进的复杂性和不确定性增大，但是网络舆论的自净能力与监管能力也不断提升。网络社会信息发布权力的分散化和碎片化，使每个人都可能成为信息渠道，都可能成为意见表达的主体，舆情演进的复杂性和不确定性增大，舆论引导的难度加大。与此同时，网民辨识、质疑虚假信息的能力提升。部分网络运营商和网络组织开始倡导网络自律。政府在网络舆论的引导和监管方面，也积累了部分经验和教训。网络舆论的自净能力和监管能力不断提升。二、网络舆情的社会影响分析网络舆情的复杂性在于，它既为经济社会的发展创新带来前所未有的希望，也对社会秩序和社会管理带来未曾经历的风险和挑战。（一）“网络问政”开辟民主政治新篇章，但潜在的网络滥权也对民主政治的健康发展带来很大的风险和挑战。网络舆情的发展，为参与民主提供了广阔空间。信息网络技术的发展，突破了人口规模、组织形式等方面的限制，极大降低了参与民主的组织成本，使人们直接参与公共政策成为可能。通过网络问政于民、问需于民、问计于民，已经成为民主政治发展的新途径。人们不需要严格遵守任期制的民主选举制度，把公民权利一次性委托给执政者，选举民主在网络时代的地位和作用将趋于下降，而参与民主的作用和影响力将逐步提升。但是，潜在的网络滥权也对民主政治的健康发展带来很大的风险和挑战。如言论自由的原则有可能在网络传播中被滥用；小群体的意见趋同和走向极端化，可能增加社会分裂的风险。网络民主最直接的结果是导致公众广泛参与。然而，只有数量缺乏质量的广泛参与并不推进民主，失去控制的政治参与和表达潜伏着政治危机。蔡之文：《网络：21世纪的权力与挑战》，上海人民出版社2007年版，第111-112页。（二）网络舆情促进政府自身建设，也对政府管理形成新的挑战网络舆论的发展，扩展了反腐渠道，促进政府廉洁自律，还对“懒政”、“堕政”等现象进行了监督，提高了政府的执政效率和服务意识。但是，网络舆情的发展也对政府管理形成新的挑战。政府一方面要面临信息分散化所带来的权力分散化，以及政府权威的下降；另一方面，要面临更加复杂的舆论控制和引导压力。特别是在社会转型时期，主流意识形态缺失。如果网络舆论被境外势力或不法分子控制，对国内某些问题形成一定的“意见气候”，则会对政府治理和社会稳定造成很大压力。（三）网络舆论促进社会整合，但也可能导致群体极化和社会分裂相对于传统的社会舆论，网络舆论是一种更加敏感的“社会皮肤”，在整合社会关系方面具有更加强大的影响力。在网络社会，不同的价值观念、思想理论，可以进行更加顺畅的交流和沟通。不同的社会人群之间，也更容易交换彼此的信息和观点，从而促进相互了解，减少矛盾冲突。但是，网络舆论不仅促进社会整合，也可能产生群体极化，导致社会矛盾的加深。在网络舆论场中，人们虽然拥有丰富的信息选择权利，但是通常只会选择自己偏好的信息，信息资源被人为的“过滤”和“窄化”了。同时，在虚拟空间里，人们倾向于和志同道合的人群交往，寻求群体认同感，而排斥不同价值观念的人群。因此，网络舆论不一定促进群体间的沟通交流，促进社会整合；更有可能凸显群体间的差异，导致群体极化，甚至出现极端主义。（四）网络舆情疏导社会压力，但也可能冲击和破坏现实社会秩序网络舆情是社会舆情在网络空间的映射，是社会群体利益表达、情感宣泄、思想碰撞的重要渠道，在社会体系中，起着“防火墙”、“安全阀”和“减震器”的作用。社会转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。社会矛盾的高发、频发，是这个时期的重要特点。网络的“社会安全阀”功能，对于疏解社会不满情绪，缓和社会矛盾，维持社会整体的稳定和谐，具有重要意义。但是，网络舆情如果缺乏制度化的约束机制，也可能冲击和破坏现实社会秩序。特别是在突发性的网络事件中，社会情绪集中释放，线上舆情很可能引起线下行动，并对社会结构和社会秩序造成冲击。（五）网络舆情促进并优化政策议程设置，但也可能误导或绑架政府决策网络舆情促进政策议程的建立和政策方案的优化。舆情作为公众的意见、情绪和态度的表达，可以反映和预警迫切需要解决的社会问题，并推动社会问题转化为政策问题。网络舆情的兴起，还可以最广泛的收集与政策相关的信息资源，了解公众的政策诉求，进而影响政策方案的选择，以及政策设计的完善。但是，网络舆情带有自身局限性，也可能误导或绑架政府决策。参与主体方面，网民的年龄结构、学历、职业等都有局限性，只能反映特定群体的观点和态度。表达意愿方面，参与意愿强烈的人群，以及容易受网民关注的负面新闻，在网络舆情中会占据明显优势。此外，虚假舆情和非理性的网络情绪，也会影响或绑架政府的决策行为。三、网络舆情治理的基本理念和总体思路网络舆情治理不仅与虚拟社会的舆情疏导和管理直接相关，也和整个社会的舆论生态环境优化，以及社会关系、社会结构调整相关。网络舆情治理的基本理念和总体思路，包括以下几个方面：（一）网络舆情治理要平衡好网络开放与管理、自由与控制的关系信息网络是一个开放的复杂巨系统。开放性既是网络的根本特征，也是网络创新与系统演化的基础条件。网络舆情治理过程中，保持网络系统必要的开放性和自由度，是我们可以享受网络系统带来的各种利益，并在信息社会中保持竞争优势的重要条件。同时，舆情治理也要对网络舆论保持适度的管理和有效的控制。疏导和管理网络舆情，把网络舆情对社会造成的冲击和威胁，限制在可控的范围内，也是舆情治理的重要目标。但是，政府对网络舆情的干预和控制，不能设置过于严格的边界，破坏网络的开放性；也不能过于严格控制网络的内容和结构，形成固化的网络状态。（二）网络舆情治理要处理好虚拟社会与现实社会的关系，重视现实社会问题的解决随着信息网络的发展，虚拟社会和现实社会已经相互嵌入。虚拟社会的舆情，反映的主要是现实社会的问题。网络舆情的治理和平息，根本上需要解决现实社会存在的矛盾和问题。网络舆情不仅反映现实问题，也会对现实问题的提出和解决产生深刻影响。网络舆情兴起以后，传统的政策议题设定方式发生很大改变。通过网络舆论提出议题设定，参与政策制定和完善，成为社会各界参与政策过程、解决社会问题的普遍模式。（三）网络舆情治理要树立平等合作、共同治理的理念网络是开放的、无中心的系统。网络系统中没有任何网站、机构、或个人处于管理的中心地位。网络秩序的建立，很大程度是依靠网络主体之间的共识和自律，即网络系统的自组织功能。负责互联网政策制定的主要机构如W3C，IETF，IESG和ICANN等，其共同特点是：他们主要都是自行组建起来的，实行自我管理；它们向所有人开放会员，对所有观点开放，并因为使所有人都有机会发布看法而自豪；它们基本以一致通过作为决策的基础。网络系统的这种特点，决定了所有网络主体，在网络舆论场中的地位是平等的。每个网络主体既是网络舆情的参与者，也是舆情治理的参与者。网络舆情治理，需要树立平等合作，共同治理的理念。传统的政府主导的单向管理模式，在网络舆论场中不再适用。政府要主动适应网络舆情治理的特点，以平等、开放的心态，参与舆情治理；并充分利用政府的信息资源比较权威、媒体资源比较丰富、公信力基础较好等优势，引导网络舆情，建立合作共治的舆情治理模式。四、网络舆情治理的政策重点（一）优化网络舆论环境，营造良好的“意见气候”网络舆论的形成，很大程度上是“意见气候”压力下的产物。优化网络舆论环境，首先要营造良好的“意见气候”，包括完善意识形态建设。意识形态是最重要、影响最深远的“意见气候”，主导了网络舆论的总体环境，以及大家对社会问题的基本价值取向。“意识形态”方面的缺失或弱势，会使舆情治理陷入全面被动的状态。优化和完善意识形态建设，包括探索和建立深层次的理论建构，尊重人的基本需求和权利，对优良风俗的继承，对高尚道德的合理倡导，等等。其次，优化网络舆论环境，要提高网民的综合素质，培养理性精神。通过政府引导、网络自律等形式，提高网民的辨识能力，减少网络谣言和恶意炒作，疏导情绪性的谩骂和发泄，促进网络生态环境的优化。（二）提高政府公信力，充分发挥政务机构的作用公信力是政府的权威来源，也是政府最重要的合法性基础。但是，在经济发展和社会转型过程中，政府的合法性资源流失严重，公信力受到很大侵蚀。提高政府公信力，主要包括几个方面：一是加强政府自身建设。重点是规范权力行使，促进政府廉洁自律。此外，还包括完善政府职能、提高行政效率，改进工作作风，等等。二是充分发挥政务机构在舆情疏导和管理方面的影响力。政府在网络舆论场中具有优势地位，如具有比较丰富的信息资源，较强的信息收集和处理能力，民众对政府的信息会给予优先关注，等等。政府要充分利用这些优势，确立在网络舆情治理中的主导地位。三是保持和强化中央政府的公信力，同时提高地方政府的公信力。首先，保持中央政府的客观性和独立性，坚持以全体人民的利益为核心，公正处理网络事件，特别是不能被特定的利益集团绑架。其次是在网络舆论场中，适度保持中央政府和地方政府之间的距离，把中央政府和地方政府作为两个主体概念进行讨论，避免被一个概念标签化。突出和强化中央政府的权威性和公信力；同时，要提高地方政府的执政能力，改善地方政府形象。（三）发挥传统媒体的影响力，引导网络舆情的发展传统媒体要有主动介入和引领网络舆情的意识，具体策略包括几个方面：一是贴近现实，真实、准确、全面、客观地报道和反映问题，提高服务品质。二是主动设置议题，合理引导舆论。传统媒体要秉持媒体从业者的职业理想和职业操守，减少舆论炒作，以理性精神引导民众参与网络舆论场，共同推动民主政治和社会发展。三是高度关注热点话题，积极回应民众关切。传统媒体要适应和把握网络传播的规律，积极参与网络公共事件讨论，及时回应社会关切，通过网络舆论疏导社会情绪，促进社会问题的解决。（四）强化网络运营商和网络社团的社会责任意识，促进网络自律网络运营商的监管力度能直接影响网络舆论生态环境；网络社团虽然是虚拟社团组织，但对其群内的网络舆论也具有很强的倡导约束能力。发挥网络运营商和网络社团的舆情疏导和管理能力，包括以下几个方面：一是网络运营商之间建立自律公约。减少运营商之间恶意炒作、无序竞争，优化网络舆论环境，促进网络自律。二是强化网络运营商和网络社团的社会责任意识，通过发布网络自律公约等形式，对网民提出倡议，