我国城市规划与管理中存在的问题及原因分析

我国城市规划与管理中存在的问题及原因分析

改革开放以来，中国的经济增长迅速进入高速道路，成为一个经济中心城市，前所未有地增长。土地有偿使用制度的日益完善,房地产事业的全面振兴,开发区建设的如火如荼,在不断为城市发展注入活力的同时,无时不干扰着城市的合理规划、有序建设和高效管理,使脱胎于计划经济体制下的我国城市规划与管理工作面临很大冲击,在实践中也暴露出不少问题。对这些问题进行认真梳理和系统总结,对处于发展加速期和结构转型期的我国城市而言,无疑具有重要的理论和现实意义。1.关于机构配置1.1在城市基层组织设置方面,各部门与城市政目前,全国各设市城市虽然都设置有规划管理机构,但由于归属部门不同,如有的属建委领导,有的与建委平行;有的设直属分局,有的设非直属分局,导致其行政级别、人员编制、职责范围、管理权限等差别很大。规划主管部门的名称更是五花八门,有规划局、城乡规划管理局、城乡规划环境保护局、规划国土局、规划国土房产局、规划建设局等等,以致有些城市出现外商找不到规划主管部门的现象。之所以如此,关键是城市的规划、国土、建设三者难以协调所致,其中既有体制不顺的原因,也有利益界定不清的原因。从行政管理学角度分析,单独设置规划局,则与国土、建设部门难以形成有效的约束机制,容易出现推诿扯皮现象;若与建设部门合一,则往往达不到规划、建设并重的目的,由于建设仍是当前我国城市的头等大事,因而当建设与规划不一致时,往往是规划迁就建设而非建设遵从规划;若与国土部门合一,虽然规划对土地的控制能力大大提高,但权力集中后,一方面容易受行政干扰,产生腐败,另一方面规划部门也往往成为众矢之的,工作中的难度和阻力增大。1.2元化格局的出现计划经济下我国城市一直实行规划的局、院两级体制,局主管规划行政事务,院承担规划编制任务。由于城市建设行为由国家一手包办,所以该体制尚能适应。随着市场经济体制的建立和政府职能的转化,在规划作业市场化的一片呼声中,短期内几乎所有的城市纷纷将规划院改制为局属企业化管理单位,以利于规划局机构精简和规划院对外承接项目。同时,一大批完全市场化运作的规划设计单位也应运而生,因而出现了规划编制机构的二元化格局(如果包括高等院校和科研院所的规划设计单位和境外的规划设计事务所,准确地讲应是多元化)。作为局属的规划编制单位,规划主管部门为了保证其任务来源,多数情况下仍将本该纳入市场竞标的规划项目,通过指令性任务直接下达给所属的规划编制单位,但由于这类规划任务经费往往很难及时到位,受经济利益驱动,下属规划设计单位大多抱着得过且过的态度,规划成果一般仅限于形式化的文本编写和图纸绘制,对涉及城市发展的重大问题缺乏深层次的专题研究,规划设计水平很难提高。同时,这种现象的大量存在,导致我国城市规划的市场化作业难以真正建立起来。而作为完全进入市场的规划编制单位,其内部分组承包和独立核算的运作机制,较之前者,更容易导致片面追求经济效益,在规划编制上采用“短、频、快”的游击战模式,对关乎城市发展的深层次问题,也很少展开深入的调查、分析和论证,因此也少有高质量的规划成果问世。同时,规划设计单位不固定,还造成规划基础资料连续性差,每次规划修编几乎是“重起炉灶”,耗费大量的人力、物力和财力。这两种模式都有自身难以克服的机制障碍,因此,积极探索能够发挥两者优势的规划编制新模式,对推动我国城市规划设计水平的提高就显得十分迫切和重要。1.3不同层级的总体规划编制管理及审批制度一般意义上的城市规划评审主要包括方案的评价、审查和批准三个环节。就规划方案评价而言,目前我国的很多城市还没有一个属于政府序列的正规化的常设机构,独立行使对规划方案的评价权。就规划方案的审查和批准而言,我国实行的是严格的分级审批制:直辖市的城市总体规划,由直辖市人民政府报国务院审批;省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划,由省、自治区人民政府审查同意后,报国务院审批;除上述以外的设市城市的总体规划,报省、自治区、直辖市人民政府审批;城市详细规划由城市人民政府审批。但不论是国务院,还是各级人民政府,都是相对模糊的概念,行为主体划分并不明确,导致规划编制过程中和编制完成后,汇报审议周期长,直接影响了规划作业和报批进度。而且不同审批部门意见往往不一致,有时甚至相互矛盾,致使规划编制单位乃至规划主管部门时常陷入无所适从的尴尬境地。同时,由于缺乏一套科学的城市规划评价体系,使得不同层次的规划评审都大同小异,很多问题在评审阶段并没有被及时发现。尽管如此,却并没有缩短规划的审批周期,如总体规划一般经过2—3年的编制,再经过1—2年的等待审批,到正式颁布实施时,实际情况已发生了很大变化,若按批准的规划执行则合法不合理,而按实际情况操作则合理不合法。同时,根据每五年修编一次规划的要求,这时又该进行新一轮的规划编制工作,导致“规划年年做,年年做规划”的被动局面。1.4对城市规划实施过程监督不力《城市规划法》规定,“城市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”,这说明规划的监督检查也是规划主管部门的重要职责。然而在现行的行政运作体制下,限于人力、财力和行政权力的“瓶颈”约束,城市规划主管部门难以对面广量大的城市建设行为实施有效监督。同时,上级规划主管部门对下级规划主管部门的行政行为没有明确的监督措施,各级规划主管部门也很难纠正上级领导在城市建设指导思想上的偏差,规划主管部门的监督监察职能实际被虚置化,直接影响了城市规划目标的全面落实、城市建设的有序展开和资源环境的有效保护。目前国内大多数城市对规划实施情况的监督,主要借助新闻媒体和大众舆论,往往当问题很严重时才进行曝光,规划的超前性与监督的滞后性之间的矛盾日益尖锐。不可否认,舆论监督在一定程度上也能制止一些违规建设项目,但与日新月异的城市建设要求相比,还相差甚远。况且,有些违规项目即使得到了制止,但其损失却永远得不到挽回。2.关于招聘制度2.1控规管理,从粗线条规划开始建国后,我国城市规划一直延用“总体规划—详细规划”两阶段编制体系,大中城市根据需要增加了分区规划层次。总体规划有严格的编制程序,经国务院批准而成为最重要的法定文件,弹性很小。总体规划成果经过分区规划予以分化,最后落实为控制性详细规划进行操作。实践证明,这种规划模式把控制的重点放在了宏观决策阶段,操作重心放在了“控规”阶段,呈现出“两头重,中间轻”的局面。由于总体规划仅仅是战略性的粗线条规划,难以延伸到操作层面;详细规划虽能对城市规划管理起到具体指导作用,却又缺乏必要的法定效力,导致“总规”和“控规”两头难以有效衔接,规划执行过程中各项控制指标往往被轻而易举地突破,特别是城市宏观层面上的发展变化,不能及时反映到“控规”中,造成城市发展目标与操作准则之间的裂化,影响城市规划的权威性和城市建设的有序性。2.2分区规划编制指导下一层次规划的编制缺乏科学性上一层次规划应适度超前,用以指导下一层次的规划,这是城市规划编制的初衷和一般性准则。但在我国城市的规划编制中,由于主客观多方面的原因,这一点却很难做到,导致上一层次的规划无法及时指导下一层次规划的编制,反之,下一层次的规划不能完全落实上一层次规划的整体理念和主要意图。如被形容为“千呼万唤始出来,犹抱琵琶半遮面”的城市总体规划,由于编制和审批周期过长,难以及时指导分区规划的编制,分区规划又不能在短期内覆盖全市,使得城市规划区范围内经常存在不少“规划盲区”或“规划真空”地带,往往造成控制性详细规划编制缺乏具体的依据和目标。至于各专业规划,由于实行单独委托方式,还处于相对混乱和不规范状态,更是无法保证在时序上形成有效衔接。这一问题不能够妥善解决,各层次规划间的有效指导与相互促进就将永远停留在“理论”层面。2.3从技术性因素出发,强化规划实施的可行性现行的《城市规划编制办法》和一系列技术规范,主要是规范城市规划内部的技术行为,是城市规划编制过程中具有普遍意义的技术依据。受这些技术依据的约束,城市规划编制人员考虑更多的是如何使规划编制符合技术规范要求,而对规划实施的可行性则很少顾及,正所谓“只顾埋头作业,无暇抬头看路”。但在城市规划的实施过程中,来自政治制度、社会经济、历史文化、价值观念等方面的非技术性因素,都将对规划产生直接影响,往往是导致规划能否顺利实施的重要因素。因此,在规划编制阶段,就应多考虑规划实施过程中的各种影响因素,通过必要的技术措施为将来的实施做好铺垫。更重要的是,在规划编制完成后,要对规划实施进行深入分析和系统研究,将规划文本及规划图纸阐释为可操作性的文件(实施细则),通过一系列行政的、经济的和法律的政策措施保证城市规划的全面落实。但目前我国城市规划中的这一环节还相当薄弱,导致城市规划的可操作性和实效性不强。2.4破题论:城市空间组织的演化城市发展的动态性要求城市规划必须具有很强的连续性,每次规划调整之前应对上一版规划的实施情况进行全面的调查和客观的评价,明晰上一版规划哪些方面得到较好的实施,哪些指标突破了规划的控制目标,并弄清造成这种状况的内在原因,发扬优点,摒弃不足,最大程度地从上一版规划中吸取“营养”。并以此为切入点,从较深层面分析城市空间组织的演化特点,掌握城市发展的内在规律,明确城市建设中需要通过规划予以解决的主要问题,以便使城市规划编制人员在进行规划修编时能扬长避短,改革工作方法,改进技术路线,改变作业程序,不断提高城市规划设计水平。但目前各个城市在修编规划时,对上一版规划执行情况的分析和研究过于简单化,使不同“版本”的规划失去了连续性和继承性,造成新旧规划的“断档”和城市特色的丧失。3.关于政治和法律3.1管理秩序不畅目前,我国各城市的规划建设行为都遵循严格的法定程序,但由于我国很多法规并非逐部门制定,城市规划与管理也不例外,不少法规都是从相关部门沿用过来的,造成各级规划主管部门的职责、权限等不够明确,甚至出现有些规划管理文件不知该送往哪个部门签发的现象。由于行政体制职责不清,规划管理权在实际运作中处于责权不分、相互扯皮、分权争权的“权耗”之中,严重扰乱了规划管理秩序,违法审批、越权审批、法人违法、集体违法现象屡禁不止。由此造成规划管理“三国四方”、各自为政,使得城市的规划、建设和管理丧失了整体性和统一性。同时,现行《城市规划法》中对各级审批部门的审批内容、审批权限、审批程序、审批期限没有明确的法律界定,加之城市规划利益的长远性与城市政府政绩目标的短期性矛盾的不可调和,使得在规划编制、审批和实施过程中,长官意志仍是影响规划的主要力量。如总体规划与专项规划之间的分歧,经规划主管部门协调仍不能解决时,往往将矛盾上交,要由主管规划的市长和主管该专业部门的市长进行协商解决,正可谓“纸上画画,墙上挂挂,不如领导一句话”,难以彻底走出“规划无效论”的阴影。3.2缺少公众参与规划决策城市规划仅仅局限于利益集体的游说、政府领导的决定与规划设计师的设计是不健全的,还必须要有公众的参与,形成决策者、设计者、开发商和民众之间的良性互动。这就需要法律法规明确规定公众参与城市规划全过程的权利与义务,以确保公众参与的法律地位、法定渠道、主要方式。但我国现行的《城市规划法》中对公众参与规划决策没有明确规定,尽管在实际操作中不少城市也制定了总体规划成果的展示、重大项目意见征询等地方性规定,但对公众以何种方式参与规划决策,以及建设性意见的反馈渠道和采纳程序等并没有明确规定,以致出现郑州二七广场改建中市民因不能参与规划而状告规划局的典型事件。同时,城市规划成果也没有像香港那样印刷成册向市民出售,并在规划成果展览时将规划条例一并展出,广大市民对规划的了解本身就很不够,更谈不上对规划的全方位参与。3.3规划的一次调整目前我国多数城市的规划修编不是城市发展的内部动力所致,也不是城市规划法定的期限所定,而是由城市政府的行政要求所决定的。如城市总体规划,尽管城市规划法规定每五年作一次修编,但由于对修编决定的做出、修编的程序等没有明确的规定,使得城市规划修编或者超过法律规定的期限,或者换一届班子规划作一次调整。客观地讲,为了配合新一届领导任期内的工作目标,更好地适应社会经济发展赋予城市的责任与要求,规划做适当的调整是必要的,而且作为各级城市政府,也希望通过规划来解决上一届领导任期内积淀的各种各样的矛盾,理顺各方面的关系。但由于没有明确的法律法规,只能以行政命令的方式进行,使得城市规划的修编调整中政府的主观性和随意性很大,很难做到制度化、程序化和规范化。3.4规划的“神”与“水”的作用发挥不充分我国《城市规划法》明确规定,对城市发展有重大影响的项目必须作环境影响评价和可行性研究,但赋予城市规划主管部门的,仅是在这些项目选址上有一定的发言权,在“一票否决”制还没有普遍推广的情况下,规划并不能完全左右项目立项、建设时序等,一定程度上只是起到“不该建什么”的作用,难以发挥“应该建什么”的功能,规划的“龙头”地位没有得到真正体现。更为严重的是,明知有些项目是违规或违法的,一旦建成将造成对土地的不断蚕食和对环境的严重污染,但由于没有赋予规划强制执行权,往往难以将其消灭在萌芽状态,还要经过一系列较长的法定程序,多数情况下都造成既成事实,增大了损失,也增加了执法难度。同时,现行城市规划由扮演多重角色的地方政府来管理,市场经济下地方政府也是许多建设项目的代言人,这种体制成为滋生地方保护主义的温床。如详细规划只要经过城市地方政府审批即可,造成地方政府在具体规划管理中往往从单个建设项目的利弊出发,更改甚至重新阐释城市规划法律规定的事例屡见不鲜。4.在运营机制方面4.1循环往来复,导致“空白”难以消除“三分规划,七分管理”,一语道出了城市规划管理的重要性。城市规划要在千变万化的动态发展过程中得到正确实施,惟有不断强化规划的分级管理、垂直管理和综合管理,三者相互依存,不可偏废。但从微观层面看,三个环节都还存在很多疏漏。以综合管理为例,一条马路要路面完整、管道畅通、垃圾清扫、供电照明、绿化美化,涉及市政、环卫、绿化、市容等众多部门,而现实中的条块分割,以邻为壑往往导致“环卫”将垃圾扫进阴沟,路洁沟堵,而“市政”将阴沟垃圾掏上来,沟通路脏(PP124—129),如此循环往复势必影响城市规划的实施。从宏观层面看,随着城市土地有偿使用制度的逐步实行,城市规划管理的重点有向城市局部延伸的趋势,城市管理方式趋向以接受用地申请为主的被动型,从而淡化了对城市建设策略和公共投资的重视程度。同时,城市规划与土地供应计划尚未紧密结合,致使近年来“圈地运动”又狼烟四起,城市土地资源浪费十分惊人,造成国有资产流失的“黑洞”无法消除。可以说,土地失控是城市规划与管理相互脱节最有说服力的佐证,是当前影响城市持续健康发展的一大顽疾。4.2对目前研究的思考和观点的讨论,主要表现为目前的规划运行机制,仍然是编制—审批—实施的单向线形模式,缺乏监督—反馈—调整—实施的反馈回路,这种运行机制相对适合于计划经济体制下“终极蓝图”式的静态规划模式,难以适应市场经济体制下投资主体多元化带来的城市发展的不确定性和动态性要求。目前针对规划改革的研究,主要精力也是放在提高规划编制成果的规范性,多数改进规划的思维和方法的探索,是企图以现时的聪敏才智解决未来发生的各种问题,然而效果并不显著。时至今日,尽管动态规划、弹性规划乃至概念规划已不绝于耳,但如果规划跟踪体系不能尽快建立,进而,规划实施效果的动态评价系统和反馈调校机制不能形成,规划实施的日常监督工作不能纳入法制化程序,任何改进城市规划与管理的良策宜计都仅能治标,不能治本。4.3决策要素的一般规律和管理特征科学的规划决策,在现代城市的建设与管理中的地位日益重要。城市规模越大、发展速度越快,规划决策越重要,因为决策的正确与否,直接关系到城市及各系统发展的方向、结构、速度,进而直接影响到城市建设和管理的效率。科学决策是一个十分复杂的过程,需要决策者超脱、冷静地分析系统各要素之间的内在关系,如果决策者又是执行者,过多地卷入一般性的执行过程,无疑会影响决策的独立性及科学性。因此,决策与执行分离是现代管理学的一般原则。目前,我国一些城市虽然成立了城市规划委员会,但由于并非常设机构,对城市规划和管理的决策工作一般仅限于某些重大问题。而且,由于规划委员会的成员大多为与城市建设相关的业务部门的主管领导,社会人士和技术人员比例过低,因此,从严格意义上讲,我国城市规划的决策和执行事