农村居民点用地规模的动态递增法预测研究

农村居民点用地规模的动态递增法预测研究

一、合理计算农村居民点的重要性土地使用总体规划中合理计算农村居民点的土地规模非常重要，特别是在新的土地利用总体规划中。(一)农村居民点是建设用地的重要组成部分之一,农用地、建设用地和未利用土地是我国当前土地一级分类标准中的三大地类,土地利用总体规划是对未来一段时期内的土地利用结构和布局的合理安排。建设用地规划指标和布局是否合理是土地利用总体规划重要的内容,而农村居民点又是建设用地的重要组成部分之一。以湖南省为例,2005年底,农村居民点的用地面积为81.79×104hm2,为建设用地总面积142.04×104hm2的57.58%。因而,农村居民点用地规模是否合理在土地利用总体规划修编中扮演着重要角色。(二)农村居民点用地在规划中的角色全国新一轮的土地利用总体规划提出了建设用地增加和农村居民点用地面积的缩减相挂钩的理念,农村居民点用地在规划中又扮演了一个重要的角色。各项社会经济发展的建设用地,不但要考虑单纯的新增建设用地,还要如何通过农村居民点用地的合理利用以提高土地的利用效率,农村居民点的规划合理与否将关系到地域经济发展的各个方面。(三)作为建设社会主义新农村战略的保障基础在全国第十一个五年规划中,明确地提出了建设社会主义新农村的理念。而土地是农村各项建设的物质载体,合理确定农村居民点的用地规模是各项农村建设不可缺少的内容,因而在新一轮土地利用总体规划中合理确定这一规划指标,成为建设社会主义新农村战略的保障基础。(四)土地开发整理全国土地开发整理事业自2002年以来得到了蓬勃的发展,但分析近五年来的发展不难看出,对未利用土地的开发和对已有耕地的整理是当前土地开发整理的主要方向。在开发和已有耕地整理的潜力不断减少的情况下,开展农村居民点的整理工作,将成为新增耕地的主要手段之一,合理的规划农村居民点用地,将为在新一轮土地利用总体规划实施期间推进农村居民点整理打下良好基础。(五)我国资源节约集约利用的必要性国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》中明确指出:“粗放型的经济增长方式尚未得到根本转变,与国际先进水平相比,仍存在资源消耗高、……我国淡水、土地……等资源不足的矛盾更加突出,环境压力日益增大”、“必须统筹协调经济社会发展与人口、资源、环境的关系,……提高资源利用效率,减少损失浪费,以尽可能少的资源消耗,创造尽可能大的经济社会效益”。土地作为基础资源之一,农村居民点用地作为土地现状中最大的建设用地,能够科学合理的规划和确定规模,有利于实现土地的节约利用①。二、在上一轮中，计算方法和问题(一)村镇建设用地总体规划人均指标定额法是上轮土地利用总体规划进行农村居民点用地规模预测的主要方法,该方法来源于《县级土地利用总体规划编制规程》(试行)中对村镇农村居民点用地规模预测的规定。其计算公式为:式中:U为规划期内农村居民点建设用地总规模(hm2);P为规划农村居民点(人);A为规划村镇人均建设用地标准(m2)。同时对村镇人均建设用地指标进行了规定(参见《县级土地利用总体规划编制规程(试行)》)。(二)农村居民点用地方面存在的问题尽管上轮土地利用总体规划对指导全国土地资源的合理利用起到了很好的指导作用,但仍存在一些问题,其中在农村居民点用地方面存在的问题尤为突出。1.模式比较,存在多种问题测算方法的机械性主要表现在人均建设用地指标的确定上:①全国一刀切的模式,没有充分考虑我国幅原辽阔,各地有所不同的实际情况;②没有充分考虑实施的可能性,农村居民点用地规模的缩减将受到社会、经济、人口、城镇化速度等多方面的因素制约,强行的套用人均建设用地标准操作性不强。2.大规模农村居民造林的面积土地利用是一个动态的过程,农村居民点用地的变化情况也是一个动态的。就降低人均居民点占用面积而言,在进行大规模的农村居民点整理工作没有开展之前,主要的途径是依靠对新增农村居民建房的严格指标控制来实现的。农村居民建房的多少,直接与农村经济发展状况和住房的使用周期有关。因而,规划中以固定的人均用地指标来确定农村居民点用地总规模的测算办法是缺乏动态性的。3.效果不理想由于规划方法存在一定的不合理性,导致土地利用总体规划实施过程中,农村居民点的建设用地规划指标没有能得到很好的落实,规划实施效果很不理想。如《湖南省土地利用总体规划(1997-2010年)》确定:至2010年全省的农村居民点用地规模由1996年底的81.03×104hm2,缩减到2010年的70.30×104hm2,净减少10.73×104hm2。至2005规划实施8年时间,全省的农村居民点的总面积为81.79×104hm2,农村居民点用地面积不但没有减少还有所增加,规划实施效果极不理想。三、合理计算方法(一)采用地下空间改造的方式确定农村居民点用地的确定主要受三个方面的影响:①区域农村居民在土地利用规划实施期间新增建房的数量及人均用地面积的确定;②城镇化水平的提高,农村居民转变为城镇人口,对在农村的住房进行拆迁;③对农村居民点整理力度的大小。在新一轮土地利用总体规划修编中,测算农村居民点用地规模时只有充分科学的掌握了以上三个方面的因素,并对各因素进行科学合理预测基础上,才能准确的测算新一轮土地利用总体规划中农村居民点建设用地规模。(二)新增农村居民点用地规模笔者分析认为,在土地利用总体规划中,农村居民点的用地规模可采用动态平衡法进行测算,测算公式如下:式中:S1为规划农村居民点用地规模;S0为现在农村居民点用地规模;S增为新增农村居民点用地规模;S减为农村居民点用地缩减规模。其中:S增共包括两部分的内容:①重新选址的新建房农户需要的农村居民点建设用地;②由于“分户”引起的新增农村居民点建设用地。S减共包括三个方面:①新增农户建房严格按照规划指标控制节约的农村居民点用地面积;②农村居民点整理缩减的农村居民点用地面积;③农村居民城镇化导致的农村居民面积的减少。该方法从区域的社会经济发展、城镇化发展速度等方面来综合考虑,动态的理解农村居民点用地规模的变化情况,与上轮规划的农村居民点测算方法相比较,具有一定的科学性和可操作性。(三)测量方法的范围根据对上述方法的论述,笔者认为该农村居民点用地面积的测算方法适合于省、市、县、乡四级规划且有利于规划的协调。1.多种测算方法对于农村居民点用地规模的规定,在科学的界定上是适用因为对农村居民点规划规模的预测是省、市、县、乡四级规划必须具备的内容,而上轮土地利用总体规划,在确定农村居民点用地规模中普遍采用的是前文所述的方法,其弊端在各级规划中都是存在的,一种新的测算方法,在科学的界定下对各级规划都是适用的。2.参与编制条件本轮土地利用总体规划编制,不是采用纯粹的自上而下的编制方法,而是各级规划同时进行,且在公共参与的条件彼此协调编制的。这就为农村居民点用地规模确定上进行广泛的调查和听取广大人民群众的建议和意见提供了基础,而该方法决定了公式(2)中相关指标的确定没有现成资料可查,如农村居民拆建房率(下文实例中会涉及)等,只有在调查中取得。正是新的规划特点,决定了本方法的适用性。3.上级规划指标土地利用总体规划总体来说是一种自上而下的规划,下级规划要服从上级规划下达的指标。如果上下级规划采用统一的调查模式,统一的测算思维并同时开展同一指标测算工作,才能做到互相参照调查数据,彼此协调而使规划更好衔接,利于规划体系的科学性。四、计算示例(一)农村居民点的新规模计划1.新建筑，增加农村居民点2.第一阶段:农民为城镇人口。据年龄限制,其又分据湖南省第五次人口普查资料,其中在6~14年龄段的人口总数为1012.25万人,16~64岁之间未婚人口约为1963.58万人,按目前的城镇化水平计算,居住在农村和居住在城镇该部分人口分别为1237万人和727万人,在本轮规划期间这个年龄段的人将步入婚姻,组建新的家庭,会和父母分家造成农村分户的情况。结合湖南省城镇化水平的速度,同时考虑到该年龄段的人口转化为城镇人口的速度快于其他年龄段的人口,按城镇化水平到2020年比全省平均水平高15个百分点计算(《湖南省城镇体系规划(2003-2020)》结论),至2020年农村婚龄人口约为590万人。规划期间此类人群可组成300万个家庭左右,考虑到现在多为独生子女家庭,调查表明这部分农村婚龄人群另立门户的比例25%左右,产生的新分户约为75.00万户,届时户均人口按3.5人计算,分户后按人均用地标准150m2用地计算,每户用地面积约为525m2,分户新增农村居民点用地面积为3.94×104hm2。(二)州的均建设用地2005年底,湖南省共有农村居民点面积81.80×104hm2,农村人口总规模为4241.22万人,平均人均居民点面积为192.86m2。根据《村镇规划标准》(GB50188-93),农村人均建设用地面积最大不应超过150m2,而湖南省的情况超过了人均用地指标。理论上分析,规划期间人均居民点达到标准的上限,全省还有农村居民用地潜力为18.18×104hm2,但考虑到农村居民点用地挖潜受相关因素的限制和约束,完全挖掘农村居民点的理论潜力是不可行的。1.农村居民点拆迁建考虑到在规划实施期间,对旧房拆建的农户严格按照标准规定提供房屋建设用地,会使新建的房屋比原有的房屋占用的面积减少,可以盘活一部分农村居民点建设用地。依据我们在望城县开展的调查,农村居民点拆建的比例约为8.21%,望城为湖南省经济较为发达的县,全省的农村居民拆建房的比例将低于这一比例,约为2.0%,根据2005年统计资料,我省农村户均人口为3.89人,全省按人均150m2/人的标准进行重新批准建设用地进行计算,每一个拆建户可节约用地166.73m2。全省共有农村户为1481.66万户,按拆建比例为2.50%计算,平均每年约可节约土地0.62×104hm2,到2020可挖潜农村居民点用9.30×104hm2。2.湖南农村居民点的整理随着耕地保护与经济建设对土地需求的矛盾日益突出和耕地开发整理潜力日益减少,在新一轮土地利用总体规划实施期间,加快农村居民点的整理,以保障耕地占补平衡,将成为未来15年间重要的土地管理任务之一。尽管湖南省的社会经济相对不发达,农村居民点的开发整理工作还在一定程度上受到投资和农村经济落后的制约,但在规划实施期间开展一定数量的农村居民点整理工作将成为必然。依据《湖南省土地开发整理规划(2001-2010)》,全省在规划期间共要整理农村居民点面积为61.08×104hm2。而根据该规划的执行情况分析,规划实施近五年来,农村居民点整理基本上没有实施,处于停滞状态,考虑到全省农村经济的实际情况,从2010年到2020年农村居民点整理目标只可能实现目标的20%左右,根据湖南省农村居民点整理的典型调查,整理后的农村居民点规模是整理前的30%左右,则整理后的农村居民点面积为3.67×104hm2。3.湖南城镇化发展现状根据全省“十一五”社会经济发展目标,全省的城镇化水平在“十一五”期间以每年1.6个百分点的速度增加,2010年全省城镇化水平为45%。根据《湖南省城镇体系规划(2003年-2020年)》的规划,2020年全省城镇化水平将达到55%左右。根据《湖南省国民经济与社会经济发展第十一个五年规划纲要》对2020年的深远影响展望,届时湖南省人口总规模将达到7250万人。届时的农村人口总量约为3262.5万人,2005年底全省农村人口总量为4241.22万人,2020农村人口比2005年末减少978.72万人。我国由于城乡二元结构的原因,农村人口城镇化时常不是“整户城镇化”,这种情况中迁人不拆房的情况存在比例较大。根据当前的调查显示,农村人口迁人拆房的比例为15%左右,考虑到随着城镇化水平的加快和土地管理政策的加强,届时这一比例可达到30%左右,按此比例计算至2020年,通过农村人口城镇化,可节约存量土地5.66×104hm2。(三)模计算表1综合上述对农村居民点新增规模的预测和缩减对农居民点规模的预测,采用式(2)的计算方法可对湖南省农村居民点规划规模计算(表1)。根据预测结果进行分析,到2020年湖南省的农村人口为3262.5万人,届时的人均农村居民点用地为228.20㎡,虽然人均农村居民点面积比2005年要高,但规划的结果要比强行套用国家标准(最高人均150㎡)更符合实际和具有可操作性,与上轮规划确定的农村居民点缩减规模相比减少了近3×104hm2,规划的科学性也有所提高。五、控制目标的对策措施根据湖南省上轮土地利用总体规划实施的情况进行分析,预测的农村居民点规模目标要想实现,尚有一定难度,因而只有制定科学合理的对策措施才能保障土地利用总体规划中农村居民点控制目标的实现。(一)引导土的利用,保证农村居民点的整体布局要想使规划的农村居民点规模能够顺利实施,尤其是农村居民点缩减部分能得实现。应在规划中强调农村居民点的布局,在布局中应充分体现“节约集约”用地的原则,针对不同的农村居民点,分别划分农村居民点建设区、农村居民点控制区和农村居民点缩并区等不同的规划控制区,并针对不同的用地管制区制订严格的管制规则,且在新一轮土利用总体规划实施过程中严格执行。(二)土地规划编制应在经济发展的同时,把农村居点整理作为土地开发整理的另外一个重点,在土地利用总体规划的指导下编制农村居民点整理规划。对经济条件较