土地利用总体规划的回顾与展望

土地利用总体规划的回顾与展望

0土地利用总体规划中国的全球土地利用规划经历了20多年的艰难探索，在理论和实践上取得了显著成效。各级规划在合理利用土地、控制占用和恢复土地保护方面发挥着重要作用。然而，总的来说，现有的土地利用总体规划无法满足新时代土地持续使用和土地管理的要求。1乡镇土地规划编制和实施工作土地利用规划自上世纪50年代初传入我国,当时主要侧重于农业土地利用规划,主要由农村基层组织开展实施,其任务主要是为巩固和发展农村集体经济创造土地条件。我国综合性的土地利用规划是1986年成立国家土地管理局,《土地管理法》首次颁布后开始的,当时在全国范围全面开展了首轮从国家到乡镇共五级土地利用总体规划的编制和实施工作。该轮规划在加强土地宏观管理、保护耕地及合理开发利用土地资源等方面发挥了重要作用。但这轮规划在我国尚处于起步和探索阶段,规划理论和方法体系尚未完全形成,科学性、可操作性都较差,且受计划经济模式的困扰,实施效果较差。进入90年代以来,党中央、国务院针对日趋严峻的土地利用问题统一部署,从1997年到1999年在全国范围开展了从中央到地方的第二轮土地利用总体规划修编。这次修编后的规划无论权威性、科学性还是可操作性都大大增强,正在逐步趋于成熟和完善。从规划编制与实际的情况来看,在提高全社会按规定用地、管地的意识,在保护耕地、合理利用土地、保障经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。但是,该轮规划由于存在偏重于单一的耕地动态平衡目标,弱化了社会经济发展对用地保障的整体要求,以及对各业用地需求缺乏深入准确的调查研究等诸多客观问题,导致了规划编制的深度不够、可操作性仍然不理想。2目前，土地使用计划中存在的具体问题2.1基本农田保护率偏高,制约城市建设用地空间现行规划所确定的控制指标最主要的是建设占用耕地面积和基本农田保护面积,而随着规划的实施,这两个指标与社会经济发展实际需求都出现了不相适应的问题:基本农田保护率偏高及其布局的不尽合理,客观上制约了城镇化和重要产业规模化发展进程,制约城市建设用地空间的扩展。2.2地紧张的问题现行规划实施期间,建设用地总量安排较为合理,之所以出现局部建设用地紧张,问题主要出现在建设用地的布局方面。由于现行规划对经济的快速发展估计不足,规划实施以后,建设发展的非均衡态势明显,建设用地实际需求与规划布局的错位,导致局部建设用地指标不足的矛盾较为突出。2.3不同用地方式的土地利用变化缺乏适应性现行规划在方案编制时以刚性为主,弹性不足,对土地利用变化缺乏适应性,规划的用地位置与实际项目选址要求不符的现象比较常见,线状工程用地和一些工业用地尤其突出,动辄要修改规划。2.4土地利用规划缺乏政府引导的导.新的《土地管理法》明确了土地利用总体规划的法律地位,但目前国家并未出台相应的土地利用规划管理专门法规,从而难以对土地利用活动进行有效的规划管理,土地规划的“龙头”地位无法落到实处。3新土地使用计划的对策3.1建立明确的规划体系首先是认真研究以前的规划存在何种不足,找出原因,吸取教训,创新规划。其次是重视规划理论和方法的研究,加强土地利用的可持续性、市场经济条件下规划弹性、特别是可操作性的研究。再次是要转变思路,定位明确,建立规划体系。这就要求各用地部门参与提出各自的用地计划,让规划主管部门能统筹安排进行规划。3.2动力的来源规划的科学性源于规划的实践性。修编规划的动力源于市场经济的全球化。我们的修编,重点还是放在保护耕地、工业用地、建设用地、生态用地上,让人居环境与经济发展相适应。3.3规划编制过程中需要进一步探讨的问题我们在规划修编前,要召开听证会,听取群众的意见。通过对这些意见的分析,再研究如何对规划进行修编。规划的修编是一个复杂的系统工程。如事前资料的收集、整理、查询和分析,特别是要求信息化的当今,规划要求实现数字化,这就要求政府要提供大量的人力和财力才能实现。3.4建立完备的法律保障体系要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处,真正起到其应有的作用,必须建立完备的法律保障体系。我国目前土地利用规划法律体系仍不健全,一些地方仍然存在对规划编制不重视、规划实施较随意和规划行政不作为等问题。3.5树立科学发展的理念。在规划土地利用规划是实施土地资源科学管理的基础和重要环节,是实现土地资源可持续利用的重要途径,是一项带有全局性、综合性、战略性的重要工作。因此,在理论创新方面,要转变计划经济体制下的规划观念,不断引入市场经济、可持续发展等理念,