关于加强和创新村镇规划建设的思考

关于加强和创新村镇规划建设的思考

作为农业、农村和农业的重要组成部分，村庄规划建设是全面建设小康社会的重要组成部分。这是加快城市化进程、促进城乡一体化的重要因素。村庄规划和建设具有重要的现实意义。当前正值新世纪之初,经济社会的转型给村镇规划建设工作带来巨大冲击,迫切需要与时俱进,深化改革,构筑适应经济社会发展要求的村镇规划建设体系。党的十六届三中全会提出了统筹城乡发展的要求,为村镇规划建设工作的发展指明了方向;浙江省第十一次党代会和十届人代会进一步提出,要统筹城乡经济社会发展,推进城乡一体化,更为抓好村镇规划建设工作提出了新的思路和新的要求。江山市属于浙江省经济欠发达地区,村镇规划建设水平又偏低,如何充分认识当前形势,因势利导、统筹规划、综合治理,解决当前农村普遍存在的经济社会欠发展、基础设施不完善、资源保护、生态环境保护等突出问题,改善广大农民的生产生活条件,提高农民的生活质量、健康水平和文明素质,是摆在我们面前亟待研究和解决的问题。一、整体推进设施建设,完善村庄网络环境经过二十多年的改革和发展,农村面貌发生了历史性巨变,各项工作进入一个新的发展阶段,特别是村镇规划建设在社会经济发展中的地位和作用不断提升,村镇布局的科学性进一步增强,基础设施建设进一步加强,农民住房条件进一步改善,农村生产生活环境进一步优化,并初步形成了解决“三农”问题,促进小城镇和村庄发展的基本思路。主要体现在以下几方面:1、村镇规划体系逐步完善。近年来,不仅完成了市域城镇体系规划和全市所有建制镇总体规划的编制,还完成了峡口、贺村、上余等7个小城镇的第二轮总体规划的修编工作和347个行政村的村庄规划编制工作,村庄规划从无到有,取得了突破性进展。经过实施,贺村、峡口等中心城镇已形成一定的集聚规模,全市基本形成了中心城市—中心镇(贺村、峡口)—一般镇(其他建制镇和乡政府所在地)—中心村组成的四级城镇体系。2、村镇基础设施建设力度加大。道路、给排水、电力电讯等基础设施,文教、卫生等社会设施建设有了不同程度的提高。3、农村住房条件明显改善。近年来,全市乡镇共新建各类生产建筑、公共建筑、住宅建筑301.6万平方米,其中,住宅建筑发展尤为迅速,到“九五”末期,全市建制镇人均居住水平已达20.11平方米,超出全省建制镇人均居住水平。与此同时,住宅质量明显提高,据统计,村镇新建房屋砖混结构的占新建住房总面积的90.5%,富起来的农民平均将年收入的30%用于住房建设。为确保农村建房质量,我们严格村镇建筑工匠资格管理,结合“万民农民素质教育”工程,积极开展建筑工匠培训工作。目前,全市28个乡镇全部开展了这项工作,3980名村镇建筑工匠取得了从业资格。我们还推行泥木工匠正副证制度和验审制度,从源头上遏制违法建设的发生。同时,在实施泥木工匠持证上岗的基础上,还要求建房户与工匠签订江山市私人建房质量安全技术责任书,实行建房质量负责制。4、强化要素集聚,村镇经济蓬勃发展。各地在村镇建设中表现出注重内涵发展和形式多样化,利用资金、人才、技术等要素的有效集聚,使各地的特色优势得到有效发挥。目前,全市已基本形成了以建材、化工、机电、食品等骨干行业为主体的工业体系,并初步形成了羽毛球、铸造、制锁等八个块状经济群体,成为推动城镇化发展的重要支撑力量,以业建镇、以业兴镇、以业招商、以镇促业初显成效。5、村镇管理制度不断强化。根据《浙江省村镇规划建设管理条例》,江山市结合实际先后制定出台了《江山市城市规划管理实施办法》和《江山市村镇规划建设管理实施办法》、《江山市集镇房屋拆迁问题有关规定》。各乡镇先后设立了村镇建设办公室和村镇建设管理站。村镇建设管理体制的理顺和村镇建设队伍的加强,为抓好村镇建设管理工作提供了保障。6、加强示范村建设,新农村建设步伐加快。浙江省按全面建设小康社会和农业农村现代化建设的要求,提出了实施“千村示范,万村整治”工程。江山市的凤林镇白沙村、淤头镇永兴坞村、何家山乡乌金山村被列为省级示范村。根据上级要求,江山市也相应提出了“十村示范,百村整治”工程目标,确立了59个市级示范村和200多个整治村,成立了以市主要领导为组长的新农村建设领导小组,指导全市的新农村建设工作。各乡镇、示范村相应建立了组织机构,制定了工作计划;各相关部门、单位从各自的职能出发,全力支持,将示范村建设与土地整理项目、农业综合开发项目、乡村康庄工程等项目结合起来,促进了示范村建设的顺利实施。目前示范村建设工作正在有序推进,并且在村镇规划建设的一些难点问题上取得了一些经验。如淤头镇永兴坞村通过自然村撤并和非农土地调整搞新村规划建设,凤林镇白沙村通过激励措施解决农房“红墙”现象,何家山乡乌金山村打破行政村区划限制搞村庄规划建设等等。通过示范村建设,以点带面,有力地推动了新农村建设步伐。二、村村规划编制不到位,影响村庄有序发展。在村1、规划指导作用发挥不足、控制能力不强,村镇布局散小,建设无序。“只见新房,不见新村(镇);只见新村(镇),不见新貌”现象普遍存在。究其原因,首先是规划意识不强。其次是村镇规划滞后,规划起点不高,设计和建设水平较低,造成土地浪费,建设档次低下,与城市发展脱节,形成一些不协调的“农民街”、“路边村”。而对城镇规划区内的村庄,只片面考虑城镇化发展的趋势和城镇建设发展的用地需要,对村民建设住房和新增农户的建房需求估计不足,忽视了规划区内农民聚居点建设用地的现实需要。再次是规划编制深度不够。总体来说村镇规划操作性不强。自1998年以来进行了大规模村镇建设规划的编制工作,由于时间紧,任务重,缺乏广泛深入的调查,许多规划编制深度不够,如没有充分考虑地形因素,过多考虑图纸效果,对村镇的自然环境、历史渊源考虑不多。同时,各项规划之间衔接不够,村镇规划未充分考虑与土地利用规划、电力规划、水利规划、交通规划等规划相衔接,致使一些建设规划根本得不到实施。如建设规划中有些用地作为发展用地来考虑,而土地利用规划却把该地块作为基本农田保护区等等。此外,村镇规划编制缺乏公众参与,规划难以体现民众意志,造成规划与实际相脱节。2、政策机制不健全,农村落后观念有待转变。目前,江山市尚没有出台具体的村庄建设用地调整政策,也缺乏相应的旧村改造拆迁、违法建设整治等制约政策和灵活的土地流转机制,村庄规划实施在用地上得不到保障。特别是农民建房押金取消之后,加上土地审批后管理不严,宅基地超标现象严重,老宅又无人监管拆除,“一户一宅”难以落实,造成“空心村”现象严重,制约了城镇化的推进和规划的实施。目前,农村中以村组为单位的封闭观念和绝大多数农民的恋土意识仍十分强烈,制约了土地的跨村、组调整;加之农村土地二轮承包30年不变的政策和土地条件的差异,土地的跨村、组调整难度更大。3、基础设施建设滞后,人居环境质量不高。市级财政和乡镇财政都是“吃饭财政”,村级集体经济又普遍困难,用于村镇规划建设的资金十分缺乏,给水、排污、电力、电讯、绿化、亮化等缺乏规划布置,配套性与共享性差,造成村镇路面不硬、污水乱排、杆线乱拉、管道乱铺等脏、乱、差现象比较普遍。4、村镇管理机构不全,力量薄弱。目前,全市各乡镇都没有独立的规划管理机构,村镇规划管理人员不足,全市28个乡镇只有25个规划员,且半数由乡镇其他工作人员兼职,缺乏专业知识,难以用新的规划理论、技术来指导村镇规划建设。三、规划建设目标从江山市实际出发,现阶段进一步抓好村镇规划建设工作的总体思路是:认真贯彻“三个代表”重要思想和党的十六大精神,全面落实科学发展观,按照统筹城乡经济社会发展、全面建设小康社会的要求,以改善村镇的生产、生活和环境条件,促进农村经济和社会发展为目标,统筹规划、合理布局、节约用地、保护耕地、有利生产、方便生活、优化环境,实现农村经济效益、社会效益和环境效益的和谐统一。在这个总的工作思路的指引下,今后江山市小城镇规划建设的目标是:统一规划,合理布局,整合土地资源,加强配套建设,以建设中心镇为支点、建制镇为基础、交通干线为骨架,选择一批重点小城镇率先突破,加快集聚,扩大规模,创造良好生产、生活环境,促进全市农村城镇化水平的提高。在小城镇规划建设的基础上,今后村庄规划建设的目标是:依托小城镇建设,以“千村示范、万村整治”工程为载体,按照统一规划中心村、逐步缩减自然村和加快建设新农村的要求,因地制宜,尊重群众意见,精心修编、严格实施市域村庄布点规划和村庄规划,营造良好人居环境,加快推进城乡一体化。围绕城镇、村庄规划建设的目标任务,重点做好以下五个方面的工作:(一)树立规划导向，加强农村建设管理1、加大宣传力度,引导正确处理有关民族社会的发展与协调要广泛采取各种形式进一步加强《规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规和各地城镇总体规划、村庄规划内容的宣传,使各级领导和全社会充分认识村镇规划对村镇建设和发展的综合协调、控制、引导作用,从而引导农村干部群众正确处理局部利益与整体利益、当前建设和长远发展的关系。2、村庄布点规划根据浙江省、衢州市要求,年内要完成《江山市域村庄布点规划》编制工作。目前,江山市村庄布局散乱,点多、规模小,迫切需要对一些村庄进行整合。总的村庄整合的思路要按照“改造城中村、撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村”的要求,坚持下山脱贫与新农村建设相结合、城郊村建设与新型社区建设相结合、环境整治与新村建设相结合的原则,分梯段、分层次、分类型做好村庄布点规划。同时村庄布点规划要做好与城镇总体规划、土地利用总体规划、生态市建设规划、重要基础设施建设规划以及市域交通、水利、电力、通讯等专项规划的有机衔接。市域村庄布点规划还必须结合重大基础设施建设工程,近期以已经动工的浙赣铁路电气化改造江山段工程和即将动工的黄衢南高速公路为依托,加快调整村庄布局。3、城镇总体规划管理争取用2～3年的时间对已不适应社会经济发展、规划质量不高的乡镇城镇总体规划进行修编。对总体规划已完成并在实施的,要重视详细规划和城镇设计的编制。乡镇城镇总体规划要做到一次性规划,分阶段实施。在村镇规划修编过程中,强调突出地方特色和乡土气息,做到因地制宜,并进行分类指导。属古镇、古村的要做好保护规划;对山区、平原、水系边等不同类型村庄,要结合当地的地理环境,突出村庄个性;对特殊地域的村庄要加强规划管理,特别是对“城中村”、“景中村”、“园中村”等。根据各地经济社会发展水平和广大农民群众意愿,借鉴先进经验,计划初步形成“新建型、改造型、环境整治型、规划控制型”等村镇规划建设类型。4、是否占用耕地为了加强农村土地管理,维护国家和集体利益,在村镇规划建设过程中,要坚持保护耕地和节约用地的原则,充分利用丘陵、缓坡、荒地和闲置宅基地等其他非耕地,尽量不占用耕地;在山区建房应尽可能利用地形,依山就势盖房;在人多耕地少的地区应提倡多盖楼房。要按照《村镇规划标准》严格控制人均用地指标,严格执行宅基地控制指标,严格农民一户一宅政策,加大“空心村”整治力度。要特别重视对农村生产用房的规划建设与管理。应尽快做好农村生产用房规划,要结合生态市建设和新农村建设,大力实施规模化畜禽养殖污染治理工程、生态农业工程、无公害、绿色食品基地建设工程,尽快建成生态产业链。(二)“十村示范、百村整治工程”提出的背景和任务实施“千村示范、万村整治工程”,是浙江省委、省政府根据实际,统筹城乡经济社会发展,促进农业发展、农民增收、农村进步,加快浙江全面建设小康社会和提前基本实现现代化步伐的重要战略部署。而江山市市委、市政府提出的“十村示范、百村整治工程”和“万名农民下山脱贫工程”是落实“千村示范、万村整治工程”的具体举措。在村镇规划建设过程中,要以两大工程为主要抓手,重点培育中心镇和中心村,典型引路,以点带面,推进社会主义新农村建设,实现可持续发展。“十村示范、百村整治工程”总体目标是:通过道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、卫生洁化、河道净化、布局优化、住宅美化、服务强化等八个方面的村庄配套建设,逐步把农村建设成为经济繁荣、环境优美、政治民主、社会文明、生活富裕、服务配套的现代化农村新社区,为全面建设小康社会,与全省同步提前基本实现现代化奠定良好基础。具体目标是:通过五年努力,对江山市10%以上的行政村进行高标准的新农村示范村建设,50%以上的行政村进行环境整治和改造,使之成为体现全面小康要求、具有现代化雏形的社会主义农村新社区。下山脱贫工程是偏远山区农民彻底改善生产生活条件、实现脱贫致富的最直接、见效最快的民心工程。如凤林镇白沙村、清湖镇花园岗村是白水坑水库移民村,在市委、市政府“移得出、安得下、富得起”的政策扶持下,两个村的村庄建设和经济发展都取得了很大的成效。下一步,坚持走“依城建区”、“依镇建园”、“依村建点”的下山脱贫路子,组织实施好“万名农民下山脱贫工程”。全市计划设8个下山脱贫小区安置点,其中2个市级下山脱贫小区,1个以扶持贫困户为主的扶贫小区,1个以安置创业致富者为主的创业园。年内基本完成575户2300人的异地下山脱贫任务,其中属欠发达乡镇的下山脱贫人数达1000人。(三)建设高效的村庄基础设施改善农村环境,增强村镇功能,是村镇规划建设内涵型发展的表现,要按城乡一体、区域共建共享的思路,坚持适度超前,分步实施,加大投入,从整体角度进行基础设施的合理配置和建设,优化农村生产生活条件。加大村镇基础设施建设力度。要从区域的角度来统筹安排道路、供水、供电、排污、通讯、垃圾处理等市政基础设施和教育、卫生、文化、体育等社会公共设施建设,扩大资源共享度,提高投资效益。城镇近郊区农村基础设施可以依托城镇基础设施配套优势统盘考虑,其他地区有条件的毗邻村镇可以联合建设基础设施,加快实现由城市向农村延伸,实现城乡共享。加快实施“乡村康庄工程”,完善村镇快速交通网,争取到2007年,省定准四级公路标准以上公路通村率达到90%,通村公路路面硬化率达到74%。结合“乡村康庄工程”,实施“农村客运网络化”工程,计划到2008年开通农村客运班线33条,新建准四级及以上乡镇客站11个,港湾式停靠站270个,使农村客运通车率达到91%,到2020年农村客运通车率达到100%,基本保证农民出行“走得了、走得安全、走得经济”。加大实施“村庄亮化”工程的力度,到2005年,除集体经济无法承担运营费用的村,自然村过于分散、安装成本过高的村,近期准备实行下山脱贫的村外,只要条件基本具备,都要实现路灯亮化。通过村镇基础设施建设要较大改善农民生产生活条件,优化农业、农村的投资发展环境。大力推进村镇环境综合整治。重点要提高村镇生产生活污水和垃圾处理能力,特别是要抓好露天厕所的改造工作。通过大力推广沼气、太阳能等新型适用技术,以点带面,推进农村能源建设,实现人与自然的和谐统一。山塘、鹿来、桐墩和下徐等一批沼气能源“生态村”形成了“猪—气—果(鱼)”等生态种养模式,取得了很好的经济效益和生态效益。(四)强化政策研究,推动行政规划设计高效发展要按全面统筹城乡发展的要求,与时俱进,求真务实,加强政策研究、机制创新和制度建设,打破瓶颈制约,消除体制性障碍和政策滞后现象,推动村镇规划建设工作加速发展。1、推进村委会“转流”能力的规划重点是组织有关部门研究“集体土地流转”和“农村人口转移”等村镇发展中迫切需要解决的问题,以及加强村镇规划建设管理体制研究,探索村镇规划实施的监督和管理机制。2、强化村建设管理,激发村庄建设活力村庄整治、村庄撤并都需要一定的规划发展用地。按农村现状,农户在自家宅基地上建房土地成本较低,而由于农用地转为建设用地费用较高,在新规划地建房成本相对增加,导致新村建设和中心村的集聚发展受到极大的限制,村庄规划实施难度很大。如何做好土地文章,加强村庄整治、推进中心村发展和新农村建设就成为村镇规划建设工作的关键。一要大力推行农村集体土地有偿使用政策,严格农村建房审批。二要放宽用地限制,研究政策推进村民跨村组建房,以利于做大做强中心村。三要用足用活土地整理政策。将土地整理与村镇发展相结合,促进土地整理工作逐步从以农地整理为主向以城乡建设用地整理为主转变,把工作重点转移到新农村建设和村庄整治上来。对列入“十村示范、百村整治工程”的村庄,要做好建设用地指标调剂,优先给予土地整理、宅基地整理和土地立项开发。国土部门要做好土地利用总体规划的先行工作,指导开展土地整理、建设用地和农村宅基地复垦;加强规划之间的配套衔接,确保合理必需的建设用地空间;积极盘活存量土地,解决工程建设用地中出现的矛盾。四要加大村庄撤并力度,鼓励村民到新规划区建房。积极推行在旧宅拆除,土地由村集体收回的前提下,无偿置换新规划区内同面积土地进行建房。五要积极探索有条件的示范村安排部分土地实行公开出让,净收益出让金全额返还用于村庄配套建设。3、环境建设和维护通过盘活村级集体资产,加大村庄基础设施建设投入;建立健全土地流转机制,用发包所得用于村庄环境建设和维护;通过土地整理后的新增耕地折抵指标的补助资金用于环境建设等。同时,要注意吸纳、总结、推广村镇基础设施市场化建设和经营管理方面的经验。4、强化管理,确保质量一是建立健全村镇规划建设管理机构。每个乡镇建立独立的规划管理服务站,设专职规划管理、规划监察执法人员,有条件的重点镇还要建立城管监察队伍。同时要加强规划管理人员的业务培训,提高专业素质。二是强化规划监察。加强队伍建设,建立以村民主任为协管员的村级规划监察队伍,形成市、乡镇、村的规划监察联动网络,切实加大执法力度,对各种违法违规行为要坚决制止,并严格按有关法律法规进行处罚。三是严格审批管理。强化规划强制性规定的执行,确保规划的严肃性和权威性。凡没有编制过村庄规划的地方,不得审批建房,要进一步强化“一书一证”和“一书两证”的发放,调控农民建房行为。5、推动村庄管理的制度化,