基于对数模型效用函数的江苏省海洋功能区划实施情况综合评价

基于对数模型效用函数的江苏省海洋功能区划实施情况综合评价

海洋功能区划是我国实施海洋管理的基本制度，是科学利用海洋的基础依据。随着江苏沿海开发提升为国家战略,江苏省海洋开发将迎来新的发展机遇。在新形势下,用海需求不断上升,用海矛盾日益突出,现行江苏省海洋功能区划已经难以适应沿海开发的战略需要。为此,对现行江苏省海洋功能区划实施基本情况作出综合评价,有助于推进海洋资源的合理开发利用、促进沿海地区的快速发展,有利于指导下一轮海洋功能区划的修编、提高海洋功能区划质量。国家海洋局在《2010年海域管理工作要点》中针对新一轮海洋功能区划编制,也明确要求评价现行区划实施基本情况。国内关于规划实施评价已取得了较多的成果,多集中于土地利用规划和城市规划实施评价等领域。赵小敏、陈银蓉等采用系统分析法、主要指标对比评价法对土地利用规划实施评价进行了研究,归纳了土地利用规划实施评价的内涵、内容、指标体系、系统构成和评价方法;华波、薛凌霞、刘明皓则分别对我国省、市、县级不同级别的土地利用规划的实施情况进行了实证研究;孙施文从规划实施评价的角度对有关国外的城市规划执行情况进行了理论综述;李王鸣、田莉借用GIS技术对余姚市和广州市的城市规划实施情况进行评价。相比而言,我国海洋功能区划实施评价研究不多,在已有研究中,局限于简述区划实施评价的类型或者综述区划实施评价的方法,而没有根据海洋功能区划的特点和实施情况总结一套适合的定量评价方法和指标体系,这一方面是因为海洋功能区划与各种规划理论方法不完全相同所造成的技术上难题,另一方面则由于我国海洋功能区划实施评价是一种政府行为,社会组织参与程度不高。因而在实践中,海洋功能区划的实施评价多是一种程序化形式,以定性或半定量进行评价和分析。本文以现行江苏省海洋功能区划的实施情况为案例,在认真总结国内相关研究的基础上,重点探讨海洋功能区划实施评价的内容、指标体系和评价方法,并进行实证研究,检验评价方法的适用性和有效性。1研究区域的概况和数据来源1.1海洋功能区划江苏省是我国海洋大省,海岸线长度为953.8km,海域面积3.75万km2,拥有丰富的港口、水产、旅游和滩涂等海洋资源,尤其是滩涂面积约占全国滩涂总面积的1/4。近年来,江苏省海洋经济发展迅速,2009年全省海洋生产总值达2603.61亿元,比上年增长23%,海洋经济占地区生产总值的7.6%,显示出海洋经济正成为全省经济发展的新的增长点。截至2009年,江苏省已经编制了3轮海洋功能区划,分别是《江苏省海洋功能区划(1993年)》、《江苏省大比例尺海洋功能区划报告(2002年)》和《江苏省海洋功能区划(2005~2010年)》。其中,《江苏省海洋功能区划(2005~2010年)》编制于2006年12月,即为现行区划,是本文评价研究对象。现行区划在分析江苏省海域开发的区位条件、资源条件和发展现状的基础上,将江苏海域划分为港口航运区、渔业资源利用与养护区、矿产资源利用区、旅游区、海水资源利用区、海洋能利用区、工程用海区、海洋保护区、特殊利用区和保留区共10个一级类功能区、416个二级功能区和海州湾海域、灌河口海域、废黄河口海域、辐射沙洲及其内缘海域和长江口海域等5个重点海域,其中,渔业资源利用和养护区所占比例最大,为47.12%,广泛分布于连云港、盐城和南通三市海域。现行区划统筹安排着各项用海活动,为江苏省海洋开发利用和海洋环境保护提供了依据,为沿海市县海洋功能区划修编提供了指导。1.2社会经济数据本文研究区域为江苏省海域,研究使用的数据主要包括社会经济统计数据和反映社会民众对现行区划实施的了解、参与、满意程度的数据。社会经济数据主要来自于《中国海洋统计年鉴(2010年)》、《江苏省海洋经济统计年报(2009年)》①和《江苏省海洋环境质量公报(2009年)》;社会民众对现行区划实施的了解、参与、满意程度的数据来自江苏省海洋与渔业局开展的问卷调查(表1)。2评价体系和研究方法2.1评价原则和评价方法海洋功能区划实施评价研究的核心内容主要体现在评价指标体系中。科学合理的海洋功能区划实施评价指标体系应具备解释功能、评价功能及预测预报功能,能够真实的体现出评价内容和评价目的。实施评价应符合以下原则:(1)科学性原则,即指标应具有明确的科学内涵,能够反映海洋功能区划实施的特征;(2)代表性原则,即指标能够准确简洁地反映海洋功能区划实施情况和变化;(3)可比性原则,即指标在一定范围内具有可比性,这样才能反映区划实施效果的优劣程度;(4)可量化性原则,即要求指标中定量指标可以直接量化,定性指标可以间接赋值量化,易于分析计算;(5)数据可得性原则,即指标应易于从统计年鉴、统计公报等现有资料中获取;(6)区划特殊性原则,即指标体系应体现出海洋功能区划主要依据海洋自然属性进行编制的特征,与规划依据社会属性进行编制不同。根据上述原则,海洋功能区划实施评价应该重点围绕区划的执行情况、实施效益和实施影响等方面构建评价指标体系,同时也应构建区划方案的协调性和适宜性评价指标体系,只有区划与其他涉海规划相协调和与自然社会环境的相适宜,才能被良好实施的可行性。区划方案是否具备协调性和适宜性,将直接影响到区划的执行情况和实施效果。针对江苏省海洋功能区划实施评价的实际情况,考虑到现行区划遵守国家要求的自然社会适宜性原则进行编制,本文从区划的执行情况、协调情况、实施效益和实施影响4个方面构建评价指标体系。该指标体系可分为3个层次:第一层次是目标层,即海洋功能区划实施评价总目标;第二层次是准则层,包括区划的执行情况、协调情况、实施效益和实施影响4大准则;第三层是指标层,包括16个具体指标(图1)。2.1.1区划管理的成效对区划目标的实现程度和实施措施的落实情况进行分析与评价。如果海洋功能区划的预期目标和任务得以实现,区划管理措施能够被贯彻落实,说明了区划是有实效性的,发挥了应有的作用。在进行区划执行情况分析时,可利用基本功能区调整率、项目用海符合程度和区划管理措施执行情况等3个指标进行评价。2.1.2海洋功能区划与海洋功能区划、港口规划的相互关系对区划与其他相关规划的衔接程度和功能区在空间布局上的协调程度进行评价。沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划等均涉及到部分海洋的利用,借助海洋的某些功能制定其规划的设想,因此,这类规划与海洋功能区划有着相协调的关系,而各功能区的开发难免也会产生相互影响。区划的协调情况评价可选取与全国海洋功能区划的协调程度、与省海洋经济发展规划的协调程度和功能区之间的协调程度3个具有代表性的指标。2.1.3生态环境效益评价对区划实施后对当地经济社会发展与生态环境保护的产生的效益进行评价。主要包括区划的经济效益评价、社会效益评价和生态效益评价。经济效益可通过海洋产业总产值、海洋经济占地区生产总值比例等指标表现出来,社会效益可从海洋资源利用集约化水平、主要海洋产业就业占社会就业的比重、涉海人员收入3个指标反映出来,生态效益则表现为近岸清洁海域面积比重和重点功能区环境质量的改善情况。2.1.4社会影响评价海洋功能区划实施后,其结果会对规划对象及其环境带来影响,主要包括社会影响和环境影响,通过社会影响评价,反映社会公众对区划的认知情况和参与情况;通过环境影响评价,反映了区划实施后对海洋自然环境属性的改变情况。区划的实施影响评价可用区划的社会满意度、区划的社会认知度和区划的社会参与度等3个指标来评价。本文将环境影响评价包含于生态效益评价之中。2.2海洋功能区划评价结果的对比目前在规划实施评价方法方面,已经积累了很多研究成果,主要有效用函数综合评价法、模型法和模糊综合评价法。效用函数综合评价法是一种建立在多目标规划原理上,能够根据评价对象的复杂性,从不同侧面对评价对象进行计算评分的方法,评价结果具有直观性和通俗性,满足了海洋功能区划实施评价的复杂性和系统性这一要求。效用函数综合评价法的思路是将每一个评价指标按照一定的方法量化,变成对评价问题测量的一个“量化值”,然后再按一定的合成模型加权合成求得总评价值。单项指标的“量化值”即是运用效用函数模型计算出的效用函数评价值。效用函数综合评价法的一般化公式为F=ξ(yi×Wi),i=1,2…,n。其中:Wi为单项指标Xi的权重;yi=fi(Xi)为效用函数评价值;fi为Xi的效用函数;F为综合评价值;ξ为合成模型函数。由上式可知,在综合评价指标体系己经确定的情况之下,效用函数综合评价的关键在于确定单项评价值及其权重和选择合成模型。2.2.1指标权重的确定可用于测算指标权重的方法比较多,如特尔菲法、层次分析法、熵值法等。我国现行的海洋功能区划文本多是纲要性,区划内容提供的数据有限,由此决定了在确定指标权重的时候,既要考虑人的主观判断,还要考虑数据的可得性和计算的简便性,不能单纯依靠客观赋权法。层次分析法是一种定性和定量分析相结合的确定指标权重的方法,其最大的优点在于将人的主观判断用数量形式表达和处理以确定评价指标的权重,能够使评价指标之间的相对重要性得到合理体现。2.2.2过程性效用函数效用函数综合评价法的核心功能在于通过效用函数计算出单项指标的评价值。其中,效用函数有线性模型和非线性模型,在具体使用中应根据不同的评价对象和指标体系选择相应的模型。苏为华通过大量研究认为,由于在现实生活中许多评价对象的价值水平与指标值本身之间的关系是非线性,线性模型并不能将指标数值的变化对评价对象产生的影响完全反映出来,而非线性模型更加符合实际情况,从而使评价结论更加合理、精确。海洋功能区划实施评价指标体系包含了许多与社会、经济、生态环境相关的指标,这些指标都呈现着非线性变化形态,难以用线性函数体现其变化情况。本文采用非线性效用函数即对数模型效用函数作为确定单项指标评价值的方法,从而精确反映出指标变化对实施评价产生的影响。对数模型的效用函数如式(1)所示:⎧⎩⎨⎪⎪⎪⎪⎪⎪⎪⎪yi=(lnXi−lnXi2)/(lnXi1−lnXi2)×a+b(正指标)yi=(lnXi2−lnXi)/(lnXi2−lnXi1)×a+b(逆指标)(1)其中:yi为单项评价值(效用函数评价值);Xi为指标的实际值;Xi1为指标的满意值;Xi2为指标的不容许值;a和b为常数,通常a=40,b=60。2.2.3加速度合成法指标合成是指将单项指标值通过一定的模型转换成一个综合评价值,以直观反映评价结果。常用的指标合成方法的有:加法合成法、乘法合成法、代换法。加法合成法适用于各评价指标间相互独立的情况,指标权重系数的作用要比其他方法更明显,突出了指标之间指标权重较大者的作用,适用于本文。F=∑i=1nWi×yi(i=1,2⋯,n)(2)其中:F为综合得分;Wi为指标的权重系数;yi为单指标得分。在此方法中,为了直观表示区划的实施成效,在参考相关研究和咨询专家的基础上将综合得分划分为5个等级(表2)。3结果与分析3.1研究初始数据的获得根据前述的评价方法,确定指标权重的8位海洋研究专家来自于参加江苏省海洋功能区划的高校和研究所,运用层次分析法算出具体权重值,并通过对沿海居民、海洋行政官员和海洋研究专家进行问卷调查,以及查阅统计年鉴,获得研究初始数据。再利用式(1)和式(2)计算,得出数据计算结果(表3)。3.2评价结果分析3.2.1总体情况分析现行江苏省海洋功能区划实施评价总分为85.71,说明现行江苏省海洋功能区划的实施情况总体上是良好的。自现行江苏省海洋功能区划编制和批准以来,当地政府严格执行海洋功能区划制度,以现行区划为依据,依法审批用海项目,防控不合理的资源开发利用活动,保护海洋环境,保障全省海洋经济的可持续发展,取得了较好的社会经济与生态环境效益。3.2.2根据国家国家发展需求,可根据国务院的批准文件修改海洋功能区划区划执行情况评价综合得分为86.40,反映用海主体合理选址和行政主管部门加强海洋执法共同作用的结果。我国《海洋功能区划管理规定》要求“经国务院批准,因公共利益、国防安全或者大型能源、交通等基础设施建设,需要改变海洋功能区划的,根据国务院的批准文件修改海洋功能区划。”在现行区划实施期间,为支持江苏沿海开发战略的实施,挖掘海洋开发、利用的最佳效益,对连云港市部分海域功能依法进行了小幅度调整,而其他用海项目均能符合海域功能定位,由此,基本功能区未调整情况和项目用海符合程度的单项指标得分较高,说明了江苏省海洋功能区划得到了有效实施,也从侧面反映了现行区划能够较为准确分析了当时经济社会的发展形势,基本满足了规划期间江苏省的用海需求和经济发展的要求。3.2.3海洋功能区划我国相关法律规定:编制海洋功能区划,应当依据上一级海洋功能区划;沿海土地利用总体规划、城市规划、港口规划涉及海域使用的,应当与海洋功能区划相衔接。现行江苏省海洋功能区划在纵向上依据全国海洋功能区划进行编制,是在全国海洋功能区划的基础上对重点海域功能区进行细化;在横向上通过咨询相关涉海部门的意见,参考相关涉海规划内容;在功能区空间布局上,大多数功能区在功能性质、管理要求和环境要求上相协调,相互影响较小,故而区划协调情况评价得分较高,达90.86。3.2.4区划的经济效益特征区划贡献率指标综合得分为82.42,反应了现行区划在实施中产生的经济效益、社会效益和生态效益较为明显。从各个单项指标来看,经济效益指标总体得分高于生态效益得分,体现出区划重在发展经济,轻于保护环境的理念。其中,主要海洋产业就业占社会就业的比重指标得分较低,揭示出区划的实施未能明显增加就业机会,同全国沿海地区平均水平有着较大差距,海洋资源利用集约化水平评价结果为一般,说明在海洋开发过程中还存在高投入、低产出的粗放型开发方式,造成海洋资源不能物尽其用,这不符合我国建设节约型社会和发展低碳经济的要求,而涉海人员收入指标得分较高,是因为江苏省涉海人员人均收入与全国沿海地区平均水平相差不大造成的。3.2.5社会参与评价建立公众参与机制是我国海洋功能区划制度的重要组成部分,区划的成果均需要充分听取用海单位和社会公众的意见。评价结果发现,在区划实施期间,通过加强宣传,沿海居民根据利益补偿和影响情况,获知能够以海洋功能区划作为法律依据维护自身权益,专家学者和政府管理人员均以江苏省海洋功能区划为依据开发和管理海域,整个社会的区划意识明显提高,且积极参与区划的实施,对区划实施结果表示理解,区划实施影响评价结果分值为84.51。4海洋功能区划的编制综合评价现行海洋功能区划实施情况是为了明确其成效与不足,并在此基础上形成信息反馈,指导下一轮海洋功能区划的修编。现行区划虽然实施效果良好,但还有许多值得进一步改善之处,在下一轮区划修编中应尽力避免。4.1现行区划的调整率海洋功能区划是各类涉海规划的“母规划”,一经批准,即具有了相应的权威性,不能随意修改。在现行江苏省海洋功能区划实施评价结果中,基本功能区调整率X1、项目用海符合程度X2、管理措施执行情况X3等指标的得分均未能达到满意值,这只要是由于国家重大用海项目的布局不符合现行区划而对基本功能区进行了调整,也增大了区划管理难度,使区划实施效在一定程度上降低了。这就要求在下一轮江苏省海洋功能区划编制与实施中既要准确分析当前海洋经济的发展形势,科学预测未来用海需求,又要加强区划管理,树立全局观念,不能随意或频繁修改海洋功能区划来满足重大项目用海的需要。4.2现行区划评价标准不明确,相关指标难以量化区划目标即是区划实施的指南,是区划的重要组成部分。现行江苏省海洋功能区划的目标分为总体指标和具体指标,但二者皆是定性描述而未能列出具体指标,使其过于纲领化,导致目标不明确,给区划的实施和评价都带来了一定的困难。在本文指标选取过程中,由于现行区划目标无法量化,所以区划实施效益系列指标X7、X8、X10、X11的满意值皆是全国沿海地区相关指标的平均水平值,这既增加了评价工作的难度,也不完全能反映出江苏省海洋功能区划的实际目标。在下一轮区划的编制过程要充分考虑到国家政策和区划实施环境的变化,将区划目标细化成经济发展目标、资源保护目标、环境保护目标等,并予以定量表述,对于现阶段难以准确确定的目标,可以设定上限目标和下限目标,尽量使区划目标更加明确。4.3海洋功能区划认知相关指标的分析公众参与海洋功能区划的实施,对于提高区划实施效益和区划管理水平有着重要的作用。在本文问卷调查中发现,虽然现行区划的社会参与度指标X14、认知度指标X15的得分较高,但这是由于海洋行政主管部门和涉海专家学者对现行海洋功能区划的关心与参与程度较高,而用海企业和沿海居民对其关心、熟悉程度并不高,从而导致了区划管理缺失监督,增加了区划实施成本。在下一轮海洋功能区划的修编、实施、评价过程中,必须重视公众参与,特别是重