论我国地方组织的性质

论我国地方组织的性质

方各级权力机关根据宪法和地方组织法的规定，地方组织由地方各级当局（地方各级人大和全国人民代表大会常务委员会）、地方各级人民政府及其下属机构组成。此外,由于管理的需要,地方组织还设有大量的派出机关和派出机构。一、地方组织的法律地位地方组织的法律地位依赖于地方的性质,因而在具体分析地方组织的法律地位以前,有必要先探讨我国地方的性质。1.体制机制不同在我国,地方是与中央相对应的。地方就是地方行政区域的简称。我国现行的行政区划制度开始于秦朝。秦始皇统一中国后,推行郡县制,在全国范围内自上而下划分行政区域,奠定了封建制国家行政区域和行政建制的基本模式。此后两千多年,我国的行政区域和行政建制主要是在此基础上演变的。和西方国家地方自治、地方团体独立于国家不同,我国的地方行政区域只是国家在地方的分治区,不具有独立的法律地位。在中央与地方的关系上,我国实行的民主集中制。对地方行政区域内公共事务的管理虽常被称为地方行政,实际上具有国家属性。概言之,我国的地方隶属于国家,在行政上不具有相对独立性。2.地方政府和省级政府机构的设置必须服从国务院的领导由我国的地方性质所决定,地方组织同样不具有独立地位,而属于国家行政组织的范畴。地方行政机关都要服从国务院的领导。地方政府工作部门的设置要经过上一级政府的批准,省级政府工作部门的设置要经过国务院的批准。中央和地方行政权的划分由国务院决定,地方组织没有独立的行政事务和职权,地方组织的职权来自于国家的委托,其管理行为受上一级行政组织的监督。3.地方治法治的意义虽然我国地方在总体上不具有独立地位,但在法律上却有一些地方分权的规定,在实践中有行政分权的表现,并有加强的趋势,因而值得分析和重视。地方分权的表现为:(1)地方权力机关的存在。如前所述,我国地方各级都设有权力机关。地方权力机关由地方选民产生,是地方居民行使权力的机关。地方权力机关的存在意味着地方事务可由地方居民自行决定,而不处处依赖于国家。这里已蕴涵着地方分治的精神。(2)地方官员由地方选举产生。撇开实际运作,我国《地方组织法》明确规定地方官员不由中央直接委派,而是由地方间接或直接选举产生。地方官员由地方产生,不由国家委派,意味着地方官员必须对地方负责。地方官员由地方产生是地方分治的重要表现。(3)地方有相对独立的权利。具体为:第一,地方有相对独立的事权。如地方负责地方的城市维护和建设,负责地方的文化、教育、卫生等事业。有些事权则归国家享有,如传统的国防、外交、文化、教育、卫生、科学等事业,以及近年来实行垂直管理的国税、金融、技术监督等。第二,地方有相对独立的财权。我国自1994年实行中央和地方分税制以来,地方的财政已变得相对独立。虽然地方税的立法权仍集中在中央,但地方税务机关有权直接征收,用于地方行政的需要。第三,地方有相对独立的立法权。按照《地方组织法》的规定,部分地方权力机关有权制定地方性法规,部分地方政府有权制定规章。其中,地方性法规可以在和宪法、法律、政策、法令、政令不相抵触的情况,创设新的行为规范。二、地方行政机关的权力相对人我国长期实行中央集权,加之建国后计划体制的影响,地方制度中的民主、法治精神欠缺。虽然改革开放二十年来,国家在中央与地方的权限划分上作了一些新的调整,并赋予了地方较大的经济自主权,地方也比以往表现出更大的活力,但地方制度仍存在许多问题,难以适应现代社会发展的需要,严重制约着我国的现代化进程。其问题具体如下:1.地方分权不发达地方分权是民主的需要,也是对地方事务有效管理的需要。近年来,地方制度虽有分权发展的迹象,但作为一项制度尚没有得到全面肯定。目前,支配中央与地方关系的“民主集中制”缺乏合理的制度支撑。在地方制度上,究竟哪些方面应当民主,哪些方面需要集中,法律并不明确。事实是中央集中的权力过多,地方缺乏必要的权力。其权力的欠缺表现在:(1)没有明确的事权。地方的事权来源于法律的授予和中央的政策,零散而不固定,变动频繁,导致地方的发展缺乏长期规划。(2)缺少行政组织权。按照《宪法》与《地方组织法》的规定,省级人民政府的行政职权由国务院确定,省级人民政府工作部门的设置需国务院的批准;其他地方各级人民政府工作部门的设置由上一级人民政府批准。由于上级政府对下级政府的工作需要缺乏深入了解,因而这种设置批准权并不能有效确保地方行政机关设置的合理和规模的适当。(3)没有完整的财政权。地方除了征收地方税和接受中央的税收返还外,缺乏其他筹集钱款的权力,所以当地方的税收不足于支出时,地方政府除了靠上级政府资助外,别无它途。(4)地方立法权有限。一方面,只有一部分地方权力机关和地方政府享有制定地方性法规和规章的权力;另一方面,由于缺乏事权的规定,地方可以就哪些事项进行立法,范围模糊,并常引起地方立法与中央立法的冲突。(5)缺乏对国家决策的参与权。在国家法律、政策的制定过程中,地方缺乏参与权能。虽然中央在制定法律或政策时也常征求地方的意见,但地方的参与权并没有法律的保障。地方既不能直接请求制定某一项法律或政策,也不能直接参与有关地方规划的制定。2.民主程度不高现代地方制度的精髓是民主,即地方居民在法律范围内,自我组织、自我管理本地方的事务。但在我国的地方制度中,地方居民参与管理的程度有限,他们为法律所确认的权利只有选举权和被选举权。而且选举权大多采用间接的方式,只有选举县级及乡镇人大代表时,地方居民才能直接行使选举权。至于存在于西方国家的地方居民的直接请求权、1居民诉讼权2和行政参与权,在我国还没有为法律所确认。3.行政官员唯上不唯民虽然在法律上,地方各级政府的主要官员由地方各级权力机关决定,并受地方各级权力机关监督,但现实是地方居民缺乏对行政官员的直接控制。国家虽把地方官员的选任权交给了地方,但仍保持着很大程度的控制。另外,我国地方和中央的关系,地方必须服从中央的体制也决定了这种状况的出现。官员唯上不唯民,是官治最典型的特征,和现代地方制度的民主精神相悖。4.地区发展不平衡地区差别政策往往造成不公平竞争,必然导致部分地区获利、部分地区利益损失的后果,这与地方制度中的公正原则,即平等发展、机会均等等理念是否相融,值得研究。5.中央对地方缺乏有效控制我国目前的情况是:一方面,地方的权力过小,许多权力集中在中央;另一方面,中央对地方又缺乏有效控制。除了通过立法控制3、项目控制和人事控制外,没有其他的控制手段。(1)地方立法的缺失首先,缺乏监督地方的专门行政机关。按照法律的规定,国务院对地方有广泛的领导权,也就意味着国务院对地方有直接监控的权力,但遗憾的是缺乏专门的监督地方的行政机关。其次,缺乏有效的监督手段。国外采用的监督地方的手段,如命令履行法定职责、代履行、派驻国家专员、文件决定备案等,在我国都没有为法律所认可。进一步说,在立法时,经常把执法任务交给地方,却没有设置保障地方执行的有效手段。虽然有些法律规定了公务员纪律方面的责任,但缺乏执行手段的功能。再次,缺乏监督程序的规定。监督权的运①如在日本,地方居民有五种直接请求权:第一,请求制定、修改、废止条例的权利;第二,为确保该地方公共团体处理事务的公正,请求对有关事务进行监察的权利;第三,当地方议会与居民发生冲突时,请求解散地方议会的权利;第四,对以首长为代表的特定职员的解除职务请求权;第五,请求合并审议会的权利。见(日)盐野宏著,杨建顺译;《行政法》,法律出版社1999年版,第663页。②如美国的纳税人诉讼,日本的居民诉讼等。③立法控制主要指制定法律、行政法规控制,部委和直属机构的规章对地方的效力并不明确。作,需要程序的保障,但目前尚未设置完备的监督程序。(2)关于地方制度在西方,无论地方自治程度的高低,通过司法程序对地方进行监督的做法已被普遍采用。启动司法监督程序的情况有两种:一种是地方居民以监督者的身份启动;另一种由国家监督机关启动。法院通过对地方团体行为的审查,可以作出撤销、宣告违法判决和签发履行令,地方当局必须服从。司法监督的优势在于程序严格,具有公正性和权威性。在我国,由于传统的原因,司法对地方的监督还没有为国家所采用。现实生活中,中央对地方监督所倚重的手段是人事控制,这也是传统官治的手段。人事控制固然能发挥一定的功效,但并不可取。一方面,人事控制与现代地方制度的民主精神不相吻合;另一方面,人事控制自身的局限性决定了其难以保证地方对法律的执行。6.地方制度不为法律规控地方制度是国家制度的重要组成部分,无论地方是否实行自治,涉及的都是行政权的分配问题,重要事项的立法必须为国家保留,司法权也不能在国家和地方之间分割。在西方国家,地方制度一般在宪法中原则规定,而由《地方自治法》或《地方组织法》进一步细化。我国虽然在宪法中也提到地方制度,《地方组织法》对地方各级权力机关和地方各级人民政府的产生、组成以及职权作了规定,但地方制度远非明确。另外,现实中的许多具体制度,如中央对地方的人事控制、地区差别政策等在法律中都没有体现。立法的滞后影响着我国地方制度的发展。导致我国地方制度诸多问题的原因有多个方面:首先是观念的影响。我国有着二千多年中央集权的历史,缺乏地方自治的传统。虽然孙中山认为地方自治乃建国之基石,但国民党统治的数十年中,并没有真正建立起地方自治制度。建国以来,我国彻底摈弃了“地方自治”的观念,而以“民主集中制”取而代之。至于民主集中制究竟有哪些制度内涵,并没有认真研究,更没有具体的制度落实。在实践中,民主集中制变成了单向的地方服从中央,下级服从上级。中央和地方的矛盾力求通过中央的“收权”和“放权”解决,事实证明这种行政式的、主要靠中央决定地方自主权范围大小的做法有很大的局限,也与现代地方制度的民主和法治精神相左。其次是官治传统的束缚。在我国古代,作为中央集权伴生物的官僚体制较为发达,官治也就很自然的成为管理地方的首选方法。官治是集权的特征,是通过控制地方官员的方法来控制地方,与地方自治相反。官治的发达自然抑制了地方分权、地方民主的发展,并造成官员唯上不唯民的后果。再次是计划体制的影响。计划体制是以中央集权制为依托的。在计划体制下,要保证中央计划的推行,客观上要求地方服从中央,下级服从上级,地方不能有太多的自由。20多年的改革开放使地方获得了较大的经济自主权、财政自主权,也使得地方利益凸现,但计划体制下推行的地方制度却没有发生根本性的变化,这种制度惯性阻碍着地方制度的变革。最后是理论研究的滞后。我国究竟应当建立何种地方制度,应否实行地方分权,这些问题都比较敏感,理论界很少对此进行正面研究。许多著述只是按照《地方组织法》的规定,白描式地介绍地方各级权力机关和地方各级人民政府的组成、权限,而没有就地方制度中存在的实际问题进行探讨。这种研究思路显然无法为地方制度的改革提供理论依据。实行法律分权制,赋予地方独立的法律地位一、地方制度的发展目标——法律分权制我国目前的地方制度可概括为有限行政分权制。即地方作为国家的分治区存在,没有独立的法律地位,但又存在一定程度的分权,只是地方分权不充分,并缺乏法律保障。从实践来看,现行的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要,地方制度的改革已变得十分紧迫。笔者主张,地方制度改革的近期目标应当实行法律分权制,赋予地方独立的法律地位。至于地方制度发展的长远目标,应当是在地方实现充分的民主管理。法律分权制具体包含以下内容:第一,在形式上,通过法律来规定中央和地方的关系,明确地方的法律地位、事权和权限范围。改变通过行政手段调节中央和地方关系的传统做法。中央对地方采用的任何控制手段。都要有法律依据。我国已确立依法治国的方略,地方制度同样需要法律规范。第二,在内容上,一方面要扩大地方的自主权。凡是适宜地方处理的事务尽可能地交由地方自我决定。应给予地方一定的行政组织权、自主立法权、自主行政权和自主财政权,并尽可能地减少地方的官治色彩,增加地方管理的民主成分。另一方面要加强国家对地方的控制。包括确立地方监督机关,增加监控手段,完善立法控制,强化行政控制和引入司法控制机制。当然,地方制度的整体设计需要遵循现代法治的基本精神,即民主、公正、理性和效率等,尤其要保障地方居民的权利。第三,在保障机制上,首先要确立法院作为最后保障机关。如果中央和地方因为权力发生争议,最终能通过法院解决。其次,还可设置其他程序,以确保中央和地方都在自己的权限范围内活动。二、建立法律分权制度的必要性实行法律分权制,就是要将发展中的行政分权导入法治的轨道。其必要性在于;有权决定地方的组织设置和公务的组织在法律分权制下,地方拥有独立的法律地位和专有事项,可以使地方居民有更多的机会参与管理,有权决定地方的组织设置和地方公务的组织,从而使地方居民决定自己的命运。法律分权制的出现如前所述,在中央和地方的关系上,突出的矛盾有三:一是中央集中太多的事务和权力,地方缺乏自主性;二是中央对地方缺乏有效的控制手段;三是中央与地方的关系缺乏法律的规制。法律分权制将有效解决上述三方面的问题。即通过立法确立地方的法律地位和事权,赋予中央对地方有效的法律控制手段,并运用法律手段解决中央与地方的各种冲突。第二,公共事务的中央和地方之间的互动法律分权制对权力的控制表现在两个方面:一是中央和地方通过分权,相互制约,达到控制权力的目的;二是将某些权力直接赋予地方,并使其直接置于民众的监督之下,从而实现对权力的控制。第四,是实现高效管理的需要。将公共事务在中央和地方之间进行合理分配,可以有效减轻中央的工作压力,使其有更多的精力管理国家一些重要的或基础性的事务。同时,明确地方的事权,可以有效调动地方的积极性和主动性,从而提高管理效率。三、建设分权法解决的几个问题1.民主集中制的内涵长期以来,我国在中央