欧洲高失业与就业三十年来的欧洲就业战略

欧洲高失业与就业三十年来的欧洲就业战略

一“新经济”创造了一个就业新梦想自20世纪70年代中期以来，西方国家的失业率一直在增长。除美国较低外,欧洲联盟国家的失业率长期在10%左右。进入20世纪90年代,美国经济出现以“高增长、低失业、低通胀”为主要标志的所谓“新经济”。迥然不同于上个世纪70年代因石油危机爆发而出现的“低增长、高失业、高通胀”的“滞胀”状态,创造了一个就业新奇迹——许多经济学家认为美国几乎实现了充分就业。而欧盟各国的情况却正好相反。就业问题在欧洲越来越突出,已引起欧洲国家高度的重视。早在1994年的西方七国集团在美国汽车城底特律举行的由各国财政部长、劳工部长、商务部长和公共服务部长参加的经济协调和就业会议上,法国国际关系研究所副所长多米尼克·莫伊西说:“从欧洲的角度看,失业是西方世界当今面临的最大安全问题,七国集团完全承认这一点,因为如果我们不找到这个问题的答案,我们的整个制度将垮台。”11.社会就业岗位增加的缓慢,背景欧盟1961-1970年国内生产总值平均增长4.9%,1971-1980年为3.0%,1981-1990年下降为2.4%,1991-2000年仅为2.0%,而同期美国分别为4.2%、3.2%、3.2%和3.4%,因此,近半个世纪以来欧洲经济增长明显乏力,从而影响了就业岗位的增加和就业人数的增长。增长缓慢的经济带来传统就业岗位增加的缓慢,再加上新兴就业岗位占总增加就业职位的比重越来越大,很多失业者由于不能胜任新的岗位而被迫失业,从而引起社会就业增长缓慢。80年代中期以来,欧洲在高新技术方面总体上落后于美、日。在美国和日本,新兴的电讯、计算机网络等产业创造出了百万计的新工作岗位。但在欧洲,新兴产业发展较慢,传统的制造业在经济中所占比例过高,而且,欧洲内部劳动力市场过于封闭,难以适应高度开放的信息社会的需要。自1970年以来,欧洲就业增长相当缓慢,平均年增长率远远低于美国,也小于日本(见图1)。据欧盟发表的1997年春季经济预测报告,1990年至1995年欧盟的年均经济增长率仅为1.5%,1996年也仅为1.6%。欧盟委员会认为,欧盟的高失业率首先是由各成员国的经济增长滞缓和竞争力不强造成的。22.失业总体偏低70年代初第二次石油危机的冲击,使西方国家普遍陷入了滞胀的阶段:失业率与通货膨胀率双双持续攀升,而经济增长率则大幅度下滑,以致成为西方国家面临的严重经济社会问题。70年代至上个世纪末,所有工业国家的失业率平均上升了3个百分点,其中欧盟上升了15个百分点,3超过10%的战后最高水平。失业率在各国之间对比鲜明,大多数欧洲国家目前的失业率比60和70年代高3、4倍,其中许多国家的失业率高达两位数,相比之下美国的失业率却低得多,其均衡失业水平似乎一直稳定在6%左右。日本的失业率在20年中一直维持在很低的水平,这在西方国家中绝无仅有。到了20世纪90年代,欧盟的失业率依旧居高不下。1990年欧盟平均失业率为8.1%,1994年上升到11.2%,1995年平均失业率达到11%。1996年,欧盟15国就业人口近1.5亿,失业人数却突破1800万,失业率达10.9%。欧盟各大国的失业率(除英国外)都达到创纪录或接近纪录的水平。在世界失业率最高的10个国家中,欧盟成员国占去了8位。从长期来看,欧盟的失业率总体维持上升的趋势,只是到了1996年之后才略有好转。欧盟在1970-1974年间的失业率为2.6%,1975-1979年间为4.8%,1980-1984年间为8.1%,1985-1989年间为9.4%,1991-1995年间为10.0%,1996-2001年间下降为9.4%。主要成员国德国、法国、西班牙、英国、意大利等对整个欧盟的高失业影响最大(见表1)。3.欧盟的经济发展失衡欧盟失业最严重的方面是长期失业率比重高,长期失业人数几乎占失业人口的一半。自石油危机打击之后,欧洲主要发达国家都经历了不同程度的经济衰退,随之两德统一所带来的财政负担又对欧盟解决失业问题产生了不小的“传导效应”,4世纪之交的经济结构转型困难连同“新经济泡沫”同时出现,致使欧盟经济长期低迷不振,失业率不断攀升。德国经济部长雷克斯罗特曾说:“失业人数剧增对经济和社会发展是一个不堪忍受的负担。”5欧盟的经济不景气和失业率互为因果,形成恶性循环:经济不景气使失业率居高不下、长期失业率比重高,失业率的上升反过来又直接加剧了“消费者信心危机”。个人债务与个人可支配收入大致相等时,人们更不敢花钱消费。这便使经济难于尽快恢复增长,而经济低增长又使长期失业率比重高。如图2所示,几乎所有欧盟国家长期失业率在总失业率中所占比重都相当高,超过20%,而美国则仅为6%左右,加拿大也不到10%。长期失业率最高的意大利竟达60%多,德国、比利时和希腊也都超过50%。二欧洲的就业抑制制度毫无疑问,失业不是由单一原因造成的,但是欧洲的失业更多的是与欧洲的就业抑制联系在一起,主要体现在欧洲的社会经济制度以及劳动力市场政策抑制了大陆的创业精神和市场机制,这些就业抑制主要体现在欧洲的创业精神缺乏、重税抑制创业、风险资本发育不良、就业保护严格以及失业保障等方面。1.个人主义的影响美国文化的精神是高度个人主义的。在现实的经济生活中,美国人极为崇拜亨利·福特、比尔·盖茨等人,因为他们都是白手起家,通过自我奋斗造就非凡事业的人,完美体现了“美国梦”的内涵。这种源于清教徒的经济伦理,在移民社会日益激烈的生存竞争中不断得到强化。6就社会思潮来说,美国一直是政治上的自由主义和经济学上新保守主义的大本营,极力推崇自由市场制度。因此,在就业问题上,美国人更多的是从个人主义角度看待失业,认为个人都应该为自己的命运负责,而被环境制约的人,应该通过自己的努力来帮助自己。美国政府的就业政策更多的是追求效率而非公平,正如阿瑟·奥肯所说:“在一个有效率的体系中增进平等”。7而欧洲的情况与此不同,从中世纪的采邑(庄园)制度起,人身依附关系就不断发展起来,欧洲的个人主义显然没有美国那样强烈。二战后,凯恩斯“国家干预”的经济思潮一直占有统治地位,影响着政策制定者和普通大众;而且,福利国家的制度在西欧日益兴起,国家在社会经济生活中取得了主导地位,国家主义的思想观念在这种背景下迅速发展。欧洲国家的政策制定力求实现政府的福利承诺和公平目标。基于这样的历史背景,欧洲缺乏企业家和冒险文化,欧洲人更愿意存款,而不愿投资于创业企业。在许多欧洲国家,企业家遭受到一次失败后,再次尝试开办新企业将非常困难。而在美国,失败被认为是企业学习过程的一部分。从某种意义上说,正是勇于冒险、勇于承担失败的精神才孕育了企业家层出不穷的社会环境,而国家积极干预劳动力市场,牺牲了劳动力市场的运作效率,个人积极性不断下降,导致劳动力市场的长期非均衡。这种制度环境为欧盟失业率的不断攀升提供了一种前提。2.劳动力实际时收增长欧盟国家的宏观税率水平远远高于美国和日本。1999年,欧盟15国宏观税率平均为43.4%,其中丹麦高达51.6%,瑞典为55.1%。而同年美国的宏观税率仅为30%,日本为27%。欧盟15国1970-1999年宏观税率增长了9个百分点,欧元区国家增长了11个百分点,而同期美国宏观税率只增长了2.5个百分点。在欧盟国家宏观税负的增长中,增长最快的是劳动力税负。1999年欧盟15国劳动力的有效税率为37.6%,欧元区国家高达39.8%。在劳动力负担的税收中有70%属于社会保障缴款等非工资劳动力成本,即非工资劳动力成本的有效税率接近28%。相比之下,美国的劳动力有效税率仅为23.9%。其中非工资劳动力成本的有效税率为11.9%。日本劳动力的有效税率为20.3%,其中非工资劳动力成本的有效税率为16.5%。1970-1999年欧元区国家劳动力税负增长了7个百分点,而资本税负增长了2个百分点,消费的税负只增长了1个百分点。与欧盟的情况相比,同一时期美国劳动力税负只增长了3个百分点,消费的税负下降了1.5个百分点;日本资本的税负下降了1个百分点,消费的税负增长了2个百分点。高税收特别是劳动力税负过重,导致欧盟国家的失业率居高不下。8据测算,欧盟国家的宏观税率每降低1个百分点,就可以增加70万个就业机会。而如果把减税的重点放在劳动力相关的税收上,则减税1个百分点将可以增加150万个就业机会。如果总税负不变,只是将一部分税负从劳动力转到消费上去,则可以增加50万个就业机会。从长期来看,如果减税的同时削减了政府的消费性支出,则可以产生正面的经济影响。据欧盟测算,如果各成员国的宏观税率降低1个百分点,同时相应地减少财政支出,10年后欧盟的GDP将增加0.5-0.8%,就业将增加0.5-1%,如果税收占GDP的比重下降1%,但不相应减少财政支出,则财政赤字占GDP的比重将增加0.75个百分点。93.缺乏相应的风险投资机构和市场对于初创阶段的企业而言,最重要的融资渠道手段就是风险资本投资。欧洲的风险投资始于60年代末,但是,欧洲的风险资本市场发展与美国相比差距较大。从资金来源看,欧盟中私人公司对风险资本的资助要低于美国。养老基金是美国风险资本的主要来源,但是在欧洲几乎没有,而是主要由银行提供风险资本。从资金走向看,在欧盟,针对创业初期的企业和高技术产业的资本份额还是较低的。从全部风险资本投资高技术产业份额和企业初创及扩张期的数量看,欧盟国家都是相当低的。从对风险接受的程度看,尽管欧洲相对美国的就业机会要少,但是欧洲人在创办自己企业的积极性方面远落后于美国。这和行政的繁琐以及创办企业时规则及行政的不透明性有关。这些都限制了欧洲风险投资事业的发展。10美国创业投资的发展历史证明,创业投资必须有进有出,二板市场的设立虽然不是创业资本退出的唯一渠道,却是最重要的渠道。11欧洲长期没有一个统一的证券市场,在1996年3月专为高成长型技术创新创业服务的Euro-NM市场成立之前,全欧洲有33家证券市场之多,证券市场分割降低了资本配置的效率,而且由于各国基本会计原则的分歧,在递延纳税、养老金负债等重要问题上缺乏协调,企业间会计报表可比性差,不仅造成投资者对上市公司过去的业绩无法比较,而且国际范围内类似的企业之间也无法比较。12欧洲在融资制度方面的滞后,特别是风险性的直接融资领域,制度性障碍抑制了创业活动,从而降低了就业需求。134.就业保护立法的局限性在市场经济制度下,政府制定就业保护法令的初衷在于减少解雇行为,从而降低失业水平。但雇主的对策行为常会使就业保护法令的净效应适得其反。一方面,它确实会减少解雇行为、从而降低失业水平,但另一方面,它也可能会降低雇主的雇佣人数,因为他们担心以后会很难(在必要时)解雇工人。而且就业保护法令可能会增加内部人(已就业工人)的谈判力量,迫使雇主支付效率工资给那些因之不受失业威胁的职工,从而对增加就业极为不利。1994年,经合组织根据法定的解雇费、提前通知的时间长短等标准,对美、英、法、德、意等国家就业保护法令的严格程度进行排序。结果是,美国是最轻的,除了在解雇工人时不能有性别、种族和年龄歧视外,没有别的限制;而欧盟各国普遍较为严格,意大利是最严格的,这或许从一个方面说明了为什么意大利的失业率最高,而美国的失业率最低。在图4中,我们可以看到,就业保护最严格的国家为:葡萄牙、希腊、意大利、西班牙、法国、德国等,绝大部分都是欧洲国家,并且在80年代与90年代后期都居高不下,远远高于同期美国的水平。14严格的就业保护法令可能需要对欧洲各国的高失业率负一定责任。155.失业保障的持续发展从失业津贴的水平、持续时间和覆盖面等因素来衡量,法国和德国在对失业的长期资助方面是最慷慨的,而美国则是最不慷慨的。欧盟的失业保障不仅给付水平高,而且给付时间长,这不仅使各国的政府财政背上了沉重的负担,而且打击了失业者继续寻找工作的积极性。西欧各国的失业保障金一般相当于原工资的60%,如德国为68%,挪威为75%,个别国家甚至高达90%。保障期限从几个月到几年不等。而美国的失业保障金一般为原工资的50%左右,失业者领取保障金的期限为26周,在经济萧条时最长为39周,超过这一期限仍然找不到工作,就要取消领取失业保障金的资格。美国政府并不要求企业负担被解雇工人的失业补贴,使得企业在必要时可以随时解雇工人,解除了企业在雇用劳动力时的后顾之忧,提高了私人企业的用工积极性。在这种制度的激励下,美国人一旦失业就会尽快地再找工作,从而减少失业率。这也就说明了为什么美国的长期失业率(失业一年以上)远低于法国、德国和英国。1993年四国的该项指标分别为10%、29%、24%、58%。三欧洲的就业战略考虑到欧盟严重的失业形势以及就业对经济增长的贡献,1997年6月,《阿姆斯特丹条约》(以下简称阿约)首次将就业问题作为独立的部分纳入欧洲共同体条约之中,这在欧洲一体化的历史上还是第一次。条约确认就业为一个共同关注的问题,并且要求成员国形成一个欧盟层面上协调的就业战略,从而为在共同的欧洲优先考虑事项和利益基础上发展国家就业政策创立了一个框架。16同年11月,欧洲理事会召开就业特别峰会,根据阿约正式提出了“欧洲就业战略”(EES)。在欧洲就业战略的框架下,欧盟每年制定《就业指南》,各成员国须根据《就业指南》制定《国家行动计划》(NAPs),并由欧盟委员会和理事会共同分析评估后提交《联合就业报告》,从而为下一年的《就业指南》及对成员国的就业政策建议提供基础。17欧洲就业战略的核心就是试图在欧盟层面通过就业激励来突破对就业的制度性抑制。这不仅通过欧洲就业战略的四大支柱得以清晰地体现,而且也可以从欧洲就业战略所取得的实际绩效中得以体现。欧洲就业战略由四大支柱所构成,支柱之一是激励企业家精神,主要行动包括:通过提供一套清晰、稳定和可预测的规则体系确保创业和企业运营更为便利;各成员国应评估并简化对中小企业的行政负担;促进自我就业。发展风险资本市场,为创业家和创新者动员欧洲的财富;2000年之前建立适用于中小企业的次级资本市场。确保税收体系更有利于就业创造,各成员国应扭转针对劳动力的高税费趋势。支柱之二的核心在于提升就业能力,通过教育与培训体系的现代化并强化与工作之间的联系来解决“技能缺口”。其主要举措有:通过工作、培训、再培训、工作实习或其他就业能力措施解决长期及青年失业;从消极措施转向积极措施,如从消极的收入支持转向积极的与就业能力相关的措施(寻找工作或培训机会激励);企业与社会伙伴共同努力以提供必要的工作实践/培训位置,谋求温和的工资增长。支柱之三是为了强化就业适应性,要求企业和劳动力都应把握新技术与新的市场环境。它的关键措施在于:通过灵活工作安排(如减少工作时间与灵活合同)使工作组织现代化;通过消除投资人力资源的障碍并为企业内训提供税收激励来支持企业的适应性。支柱之四关心欧盟的平等就业权利,推动男女就业能够基于平等条件和平等责任。其核心要求是:通过提供平等就业机会和破除性别分割而解决性别就业差异;通过消除就业技能过时与税收福利体系的负面影响以鼓励妇女在职业中断后重返劳动力市场。18欧洲就业战略的四大支柱可以从三个层面来理解,首先,激励企业家精神是一个战略性就业政策,它关注的整个宏观经济乃至社会、文化层面;第二,提升就业能力和强化就业适应性的核心在于激活劳动力市场,属于市场性就业政策;第三,推动就业权利平等作为保护性就业政策强调人的基本权利在劳动力市场中的体现。由此,欧洲就业战略的基本出发点是针对传统的就业抑制,构建就业激励制度,激活市场机制来促进欧洲的就业增长。192002年欧盟委员会发布了一个报告,详细评价了欧洲就业战略的政策绩效。报告确认了过去五年欧盟劳动力市场明显的结构改善、成员国就业政策向欧洲就业战略下所规定的目标和指南的趋同以及协调的开放方法对于培育欧洲成员国之间合作关系的价值,20从而充分肯定了欧洲就业战略对于整个欧盟劳动力市场改善的贡献,尽管也存在着不同的观点。21欧洲就业战略最直接、最明显的绩效体现在欧盟结构性的就业改善上面。从欧盟就业的总体情况来看:欧盟的就业率从1994年的59%上升到2000年的63.3%;就业人数年增长率从1994年的-0.1%变为2001年的1.7%,仅1997年到1999年三年间就新增了400万。在1997-2001年年间,就业岗位总数量增长超过1000万,其中的600万工作岗位由妇女承担。22更重要的是,欧洲就业战略在激励企业家精神、强化就业能力促进、就业适应性以及推动就业机会平等等方面充分地体现了“制度性激励就业”的内涵。在企业家精神激励方面,成员国已经采取大量特殊方法来对行政简化做出回应(例如减少创业的障碍、公司注册的更简单的在线程序等等)。加在劳动力上的全部税收负担的增长趋势已经被扭转,1997-2001年间欧盟层面上减少了大约2%。低工资群的税收减少更明显,平均为3%,主要途径是减少社会保障摊款。在就业能力促进方面,多数成员国已经做出大量努力通过预防性方法来改善失业者的覆盖面,既针对青年也针对成年;此外,欧洲就业战略已经激励政府引进或推行与国家特征相符合且有利于就业的社会保障和税收改革。教育和培训已日益作为带有预防性的积极劳动力市场工具来提高就业能力、适应性和竞争力。强化就业适应性要处理的问题是使工作组织和规章制度现代化、引进工作新方式和工人技能,目标是提高企业的适应性。在推动就业机会平等方面,欧洲就业战略倡议用男女平等的方法解决性别差距以及协调工作和家庭生活,旨在实现“使男女在工作时机会均等、责任均等”的目标。1997-2001年间,妇女从所创造的大部分新工作中受益,她们的就业率从50.6%增加到54.9%。就业率方面的性别差距已经从20%降到了18%,而失业率的差距从12%降到了9%。23考虑到欧盟独特的政治结构,欧洲就业战略的制定及卓有成效的实施不仅对欧洲就业促进至关重要,而