从财政看统一王朝的经济增长与治理

从财政看统一王朝的经济增长与治理

从秦汉到民国，中国社会发展呈现出王朝的交替循环。国家经历了混乱和重复。文明形态建筑在物质基础之上,王朝循环也表现为一种经济过程。一、统一王朝的崛起及其利益(一)小农文化决定国家的统一与稳定古代中国经济,农业自然经济居于主导,这种经济形态有社会统一与稳定的内在要求,中国统一王朝的反复形成与此种要求密不可分。以小农经济为主导经济形态的古代中国社会,生产力落后和科技水平低下,小农生产严重受缚于自然,靠天吃饭。在脆弱的小农经济中,人民渴望有安定的社会环境作为生产的保障,而地区与国家统一,却是社会安定的重要前提。为了经受各种社会动荡与经济因素的冲击,及抵御自然灾害的侵袭,社会和国家的统一成了中国历史发展的必然归宿与选择。在小农经济的基础上,统一与稳定也成为中国传统文化的内在要求,这种要求很快就成为国家一统的要求。小农经济决定了小农文化,小农文化又决定了中央集权的大一统王朝文化。1对于中国大一统专制王朝的形成,治水社会理论作了解释,魏特夫认为,古代特权文化都是治水文化,而治水社会形态主要起源于干旱和半干旱地区,在此类地区,人们只有利用灌溉,必要之时还要利用治水的办法来克服供水不足或不调,农业生产才能顺利和有效维持。灌溉和治水工程,时刻需要大规模协作,纪律、从属关系和强有力的领导是大规模协作的必然要求。要有效管理浩大的治水工程,必须建立遍及全国或至少覆盖全国人口重要中心的组织网络。控制这一组织网络的人总是巧妙地行使最高政治权力,专制君主由此产生。2(二)统一朝的经济环境大一统王朝在经济方面有规模经济、外部经济与一般均衡经济的优点。规模收益,表现为财税方面,统一王朝疆域广大,可使统治者在维持较低税率的前提下,仍可获取巨大的租税总收入;外部经济,主要是交易成本降低,或是不明显制度成本变为负值,这表现于度量衡、文字和车辆制式的统一,及交通的开辟和关卡的开放,这都有助于交易的进行与成本的降低。同时,对于有利于农业发展的兴修水力,统一王朝亦能带来外部经济,因为,在分裂时期,对于涉及若干地域而难以和不可能兴修的水利工程,在统一王朝中,却可由中央政府统筹解决。中国历史上的大型水利工程绝大部分是在统一王朝时期兴建。统一的外部经济还体现在交通领域,王朝的漕运带来了水运和陆运的便利;至于一般均衡经济,是指在大一统的情况下,拥有广大的空间,只要经济趋于自由,则一般均衡远较分疆裂土之时容易达成。此外,大一统条件下的经济的一般均衡还有另一层含义,即在统一中,区域经济可以互补,各区域可按照比较利益法则相互交易。3统一王朝经济上的收益,是推动中国走向统一的重要经济动因。(三)封建制向统一政权的转变,为“家计财政”的出现提供了市场,是一个复杂的社秦统一中国后,中国的政治、社会及经济体制发生了巨变,首先,西周封建制度终结,使中国政治趋于专制。从经济角度看,其实就是从竞争走向独占,在专制体制下,人民失去了封建多元体制下享有的“用脚投票的权利”,而无所选择只能逆来顺受。同时,为加强统治而建立的官僚制度也加重了人民负担;其次,大一统专制体制使整个社会走向管制,政治一统势必导致“思想统一”,思想与言行也受到严重钳制,整个社会都须“以上为意”;最后,大一统王朝使中国经济走向统制型经济,统治者往往强行干预人民的产业选择,被秦统一后,中国逐步走向重农抑商时代。汉代,则大量落实重农抑商措施,产业竞争与经济自由受到严重干涉,西汉“七国之乱”其实就是中央政府管制经济与诸侯“经济自由”矛盾的产物。从封建制向统一王朝演变,冲击了中国经济及经济结构。政治趋于专制,君主生活便走向侈糜,在财政上,表现为“家天下”的“家计财政”,非生产性“公共”开支与政府支出增加,这种非生产性公共支出并不具结构性投资意义,因生产性公共开支增加导致的国民生产乘数效应也无从谈起;君主的侈糜开支,并非来自赤字预算——政府发行公债筹集的资金,而是来自赋税徭役,这增加了人民负担,打击了生产性活动;与现代公共开支所需之物品与劳务均通过市场机制取得不同,君主侈糜开支通常通过掠夺获取,前者所需越多,人民所得亦越多,而后者开支越大,财货的正常生产与人民生活水平就越受干扰和减损。在专制王朝家计财政体制下,政府支出的增加,并不能刺激总需求和增加国民收入,而是压抑总需求和减少国民收入。统制型经济还提倡公营事业,公营事业往往扭曲资源分配而缺乏效率,统制经济或公营事业均可能导致官商勾结,官吏本身亦因参与公营事业而贪渎。在统一时期,政治趋向专制,经济趋于统治,社会趋于管制,经济难有突破发展,统制经济诸多缺失的后果是,王朝运转制度成本递增、边际收益递减,且影响经济结构,为王朝崩溃和治乱循环埋下伏笔。大一统专制政体难以容忍独立的政治和经济势力,致力于削除封建邦国,也不容许工商业成长,使农业在经济结构中居于主导地位。由于缺乏工商活力,乃使中国长期处于静态停滞的农业社会,也难以负担增长的人口。长期以来,大一统王朝使人民的生活水平仅维持在生存线水平,如遇社会波动或自然灾害,人民势必为生存铤而走险,王朝治乱循环因而肇致。大一统王朝侈糜开支导致的沉重财政负担,必须以改朝换代方式解除,任何一个王朝都不会自动退出历史,武力解决不可避免,治乱循环更为明显。二、公共物品的缺乏与王朝的混乱(一)向一切公众受益的公共产品中国王朝走向崩溃之际,“公共产品”短缺是王朝统治危机最为严重的表现。公共产品是私人产品的对称,亦称“公共财货”、“公共物品”。指能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如国防、公安、司法等方面所具有的财物和劳务,以及义务教育、公共福利事业等。它一般由政府或社会团体提供,具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性特点。这些特征,决定了不出资者也能受益,使人们都想让他人出资出力而自己却坐享其成。基于此,公共产品也可定义为:那些消费不具有排他性但收费存在困难的产品。为克服这种“白搭车”,最有效的办法就是确立政府权威并向一切受益者征税。因此,在任何社会中,政府都是必需的。可以把政府看成是向其居民提供“保护和公正”等公共产品,而以税收作为报酬的组织。5大一统王朝与分裂的割据政权,都必须担负为社会提供公共产品的社会经济职能。(二)统一政权的统治需要用经济之果“分久必合”产生大一统王朝是中国王朝体制的特征。公共产品的提供具有规模经济效益的原理和现象可解释这一特点。一般情况,随着统治区域的扩张,边际收益呈递增态势,而边际费用和成本却增加甚少。如果增加的纯收益能在各阶层间恰当分配,将是整个社会的双赢。这将增强统治者扩张的欲望,也会赢得被统治者对统一的支持。长久分裂后,总能由某一政权一统江山,重要原因在于统一王朝生产的公共产品具有规模经济效益而较为便宜,统一战争导致的规模收益也大于为此而付出的成本。此外,在割据分裂的长时段中,提供公共产品的公共部门在各地已被构建。统一王朝通过兼并战争建立时,只需推翻各割据政权的上层建筑,对统治机构和基层组织可直接接收,而毋需重构,所需的社会管制或治理成本大大降低。历史中的“分久必合”趋势,其机理正在于此。(三)秦、隋的制度变迁,使其与社会利益的冲突,为社会提供公共产品的来源,在一定的基础上降低了经济发展的成本,三回顾历史,秦、隋两大统一王朝都通过兼并战争而建立,都亡于因统一战争引发的波及全国的“社会性起义”,都国祚不长。秦、隋虽是短命王朝,不过中国历史上最大的基础设施工程却经它们之手完成,它们提供了使全社会长期获益的“公共产品”:统一的制度、安全防御体系、交通与运输网络。秦构建了统一的政治、经济、军事和文化制度,修建了全国性交通网络,并修建军事防御体系长城;隋朝开挖京杭大运河,沟通南北经济,降低经济发展运输成本。秦、隋实施了产生长期巨大收益的决策行为,不过却难以承受决策带来的巨大成本。从新制度经济学的视角看,组织的决策者在实施长期降低成本的行为时,决策行为引致的短期成本也须考虑,特别当组织实施强制性制度变迁时,制度变迁的短期成本是巨大的,并常伴随着爆炸性的社会裂变,使当期组织不堪重负。强制性制度变迁的巨大收益往往为后人所获,巨额费用却由当期组织承担。秦、隋对制度的结构性解构和建构,及实施的浩大工程,是对既有利益格局的颠覆,亦使自身担负巨大成本,并导致不能提供当期社会所需公共产品及引起公共产品供给严重不足,从而激化社会矛盾。为社会提供公共产品并获得税收是国家和政府的基本职能,通过兼并而建立的王朝,在地方政权被消灭后,自然要向居民收取提供公共产品的报酬,并不会免除或减轻被统一地区的赋税。为完成浩大的社会工程,还会加征赋税。兼并王朝不仅难能给被统一地区带来额外实际利益,且自身提供公共产品的能力亦大为减弱。通过兼并赢得统一的王朝在统治初期往往难以得到全国人民的支持,还会招致人民或强或弱的反抗。(四)起义被压制,分裂划分的局面历史上,在波及全社会的“社会性大起义”之后,较大的力量中心形成,由其完成国家统一。西汉、东汉、唐、元、明,皆由“社会性大起义”造就。“社会性大起义”向来由社会各阶层共同参与,起义领袖容易整合社会各阶层力量,起义农民、地主阶级及知识分子,都能为其所用。在“社会性大起义”中,参加者无根本利害冲突,相互接受或融入对方并不困难。经“社会性大起义”,造就统一王朝,缘由就在于此。与“社会性大起义”铸就统一相对照,王朝末期的单纯“农民起义”都被镇压,并引致分裂割据。镇压农民起义的是专制王朝和地主阶级的联合力量。地主武装借镇压农民起义极力扩充势力,力图重建秩序。在古代小农经济社会中,农民是社会经济发展的基础力量。但靠镇压农民起义起家的军事集团,与起义农民根本对立,故不能直接利用起义的农民。它们力量发展的每一步,都要付出高额代价,发展艰难,大都只能割据一方。在农民起义被镇压后,虚弱的中央政府无力控制各地军阀和恢复统一秩序,丧失了为全社会提供“安全“与”秩序”等公共产品的能力。在社会整合期,建立提供“安全”、“秩序”的全国性组织需要巨额的交易费用,而镇压农民起义起家的军阀对农民无号召力,无力建立提供公共产品的各级机构,也难能承担建立全国性组织所需的交易成本。全国分裂割据的局面就此形成。农民起义不能获得成功,还有重要原因,即攻城掠地的农民军由于不能长期为当地居民提供公共产品,只能流动作战,很难建立稳固基地,在其他武装集团的联合反扑下,而终走向失败。黄巢与李自成的失败就是例证。总之,能否有力量承担建立统一政权所需的巨额交易费用,是形成“统一王朝”还是“分裂割据”的关键。三、土地全面落实及自耕农发挥其作用公共产品短缺是中国王朝治乱分合循环的直接表现和原因。王朝既得利益阶层给国家税收带来的巨额损失是导致公共产品短缺的主要原因。既得利益者掏空国家公共财政,使政府无力承担提供公共产品的职责,从而摧毁王朝统治的基石。既得利益阶层与国家公共财政之间的关系紧张向来是中国传统社会的基本问题。审视历代王朝晚期经济上出现的问题,有几点症候是共通的。税收大量短缺。王朝定鼎之初,大都轻徭薄赋、与民休息而享有一段时间的安宁和繁荣。但由于缺乏有效的货币、商业及法律制度,好景都难能持续,“盛世”、“中兴”之后,在税收提取量的增加或维持方面,及税收制度的维护上,都很艰难,到王朝后期,国家都被严重的财政赤字所困。6自耕农剧减。7王朝肇建之初,都会打破既有土地占有格局、按照人口重新平均分配土地,使“耕者有其田”。其结果是自耕农阶层的形成,这一阶层在王朝初期构成农民的大多数。但休养生息阶段过去后,国家赋税征收与日俱增,使自耕农耕种土地的净收益逐日锐减。由于难以承担税负的压力,大量自耕农抛荒弃地、或是将土地转让给大地主,自己最终沦为佃农。8到王朝后期,自耕农终沦为少数,同时,流民数量激增,成为农民起义军的力量补充。土地严重集中。皇权时代,平均地权只是王朝初始时的景象。在农业社会中,土地占有量是财富的标志。在一个权力统治财富的社会里,在专制政治下的“地主权贵二位一体”的社会体制中,与政治权力相勾结的大地主,通过对自耕农的高利货盘剥很快累积起庞大地产,而自耕农阶层在逐日加重的徭役赋税和高利货的盘剥下,渐次失去土地而沦为大地主的附庸。王朝后期,占人口绝对少数的官僚和地主攫取了国家地产的大部分。9土地集中造成自耕农减少,而自耕农减少导致税收不畅,而后者将直接导致公共财政的紧张和公共产品的匮乏。三者中,自耕农减少最需关注,其始终伴随王朝的盛衰,二者互为因果。传统中国,农业是经济发展的基础,农民是缴纳税赋的主体,自耕农递减必导致税收和财政短缺,假如土地不被集中、自耕农占农民大多数,国家税收一般不会发生短缺,也能保持收支平衡。但由于没有实现“数目字管理”,10使国家税收不畅,难以保证税收都能落实,此外,也难管理有权力背景的土地权贵。当自耕农不堪税负而丧失地权,土地被集中于豪强,在权贵庇护下,自成整体的农业经济,常使国家税收制度失效。而破产农民荫庇于豪强,变成影户,将影响国家赋税、徭役和兵役。在传统中国社会,自耕农占人口总数的比重,是衡量社会经济生活运转是否良好的试金石。但“自耕农递减律”无不贯穿每一王朝的盛衰。这与传统中国农业经济缺乏商业和市场机制的单一化及政治体制缺乏弹性密切关联。不少朝代的最高统治者都看到了中国社会的基本问题,都曾致力于着手解决,但局限于小农社会的经济政治条件,所有努力无不归于失败。每一代王朝在建制伊始都曾着手解决土地问题,平均地权,防止土地集中,努力保持自耕农在人口总量中的主体地位,但最终结果,却仍是自耕农锐减、土地集中、税负增加而公共财政短缺,如此反复。这正是新制度经济学家张五常所说的那种“按社会等级排序的社会”11所表现出的典型特征:政治经济体制开放性的缺乏、人的权力的不相等与人在法律面前的不平等,使形式上看起来利国利民的经济政策,不仅难以切实履行,更是惶论长久维持。对于依靠土地获取主要经济来源的封闭性小农社会,国家安宁依赖于土地平均,这是维持庞大自耕农队伍和国家税收的关键。但等级性的政治制度又注定平均地权的经济安排不能贯彻始终。在税收锐减和公共财政不足的情况下,维系王朝统治的官僚体系和军队将无法维持,王朝自身从体制上走向瓦解,而不堪盘剥的农民揭竿而起,加上外族趁内乱而武力相犯,经内外夹击,王朝走向崩溃。四、土地关系的立法使土地私有制成为法律的管理基础秦统一中国后,“使黔首自实田”,确立了形式上的土地私有制,承认农民占有土地的权利。此后,私人占有土地只需向国家登记并缴纳赋税,就取得了合法的土地“所有权”。秦汉之后,土地“私有化”步伐加快,但国家对土地和土地上户籍的控制从未放松,国家对土地有主宰权,对公私土地有“终极所有权”。在法权意义上,私人土地所有权是有限而不彻底与不完全的。12“中国皇权专制社会中的自耕农,在生活上,并没有完整的私有制经济制度的支持,依然在国有制或王有制经济浓厚的社会框架中艰难度日,就实质而言,自耕农基本被束缚为‘国家佃农’的性质”。13自耕农对土地只有占有、使用而非所有权。因为,“自由的土地私有权这一历史形态是古典的古代和近代的土地所有权的形态,而不是封建的土地所有权的形态”。14对于王朝的命运而言,这种土地所有制所造成的后果是严重的。在以农为本的社会中,土地私有制在形式上的确立及在社会中成为支配形态,预示着获取地产是人们生活的最重要目标。由于中国土地私有缺乏近现代意义上的严格法律保障,土地或地契的获取及土地私有的维持往往是凭借政治权力。在中国传统社会中,土地关系发展的逻辑表现为:土地私有制的确立,导致地主及官僚追逐土地欲望的增强,地主与官僚凭借政治权力展开土地兼并,并依靠政治权力维持土地私有,造成政治特权阶层土地私有制的事实。中国王朝治乱的结症也正在这里。首先,在皇权社会中,土地兼并势力并非是私人经济力量自然成长的结果,与纯粹的土地买卖市场亦无关,而是政治经济特权的产物。土地兼并固然表现为土地买卖形式,但其背后总存在着某种具有支配性的权力背景,土地兼并只是权力对土地的掠夺,土地私有化,相当部分是经权力掠夺而成。其次,凡是被兼并的土地,绝大部分是被隐占的。对土地的隐占又与对人口的隐占相联系。结果是,绝大部分被兼并的土地,并不承担赋税和徭役,从而形成大量“法外”私有土地。因为兼并势力可通过土地和人口的隐占,逃避国家的赋税和徭役,从而使国家财政陷于困顿,也加重了人民负担。相较之下,“盖因国家费用增长具有很大的不可逆性,轻徭薄赋和减轻赋税实难长久和可能,国家困于财用不足,不得不把由于土地和人口的隐占而脱漏的赋役,转嫁给仍在自己控制下的人民,结果必然是使兼并者更加疯狂地兼并和隐占土地和人口,造成恶性循环。”15再次,土地集中于地主豪强,