俄罗斯个人所得税改革的经验分析

俄罗斯个人所得税改革的经验分析

一关于中彩收入的税收分配改革个人所得税是对第一收入的调节，其再分配功能是双重的。首先，调整市场分配（即初始分配）形成的收入差距。第二是可以积累的财政资金分配（即收入再分配）。各国个人所得税制对课税范围的规定,大致有两种类型:一是以美国联邦“总所得”概念为典型的个人所得税;二是以英国“所得税分类表制度”为典型的个人所得税。俄罗斯实行的是美国模式的个人所得税,即课税所得包括“总所得”。大多数发达国家对个人所得实行超额累进税,在促进经济稳定方面起到了较好的作用。例如,美国个人所得税税率最低为15%,最高为40%;日本最低为10%,最高为50%;德国最低为19%,最高为53%。俄罗斯在改革之初借鉴了发达国家的经验,按累进原则征收个人所得税,税率定为7级,最低税率为12%,最高为60%。1993年后,税级减少为6级,最高税率降到30%,最低为10%。1997年,最高税率依然是30%,最低税率上升为12%。从俄罗斯实行累进所得税的结果来看,效果并不理想,个人所得税征收率极低,不到50%1。实行累进税率要有一个前提,即收入要有足够的透明度,但俄罗斯收入的透明度还不够高,从而限制了累进税率在收入再分配上的效果。为了使高收入公民诚实申报实际收入,2000年俄罗斯决定对所得税进行改革。基本目标是,降低名义税收负担(对收入课征的边际税率),从而减少偷漏税规模。2000年8月5日公布的《自然人所得税法》规定,俄公民需缴纳13%的统一线性所得税,并将所得税起征点由原53万卢布改为10万卢布,对超高收入者还规定一个免税线,但对个别收入规定特殊税率。特殊税率有3种。一种是实行35%的税率,应税所得范围包括:彩票中彩收入,赛马赌博中彩收入及其他赌博收入,从为商品、工程、服务做广告而组织的比赛、游戏及其他活动中的获得超过2000卢布的奖励,获得一定数额以上的保险金,某些存款利息,因借款利息较低而获得的某些物质收益2;另一种是实行30%的税率,应税所得范围包括:非俄罗斯本国居民在俄罗斯境内所取得的红利收入;第三种是实行6%的税率,应税所得范围包括:俄罗斯本国居民在俄罗斯境内所取得的红利收入(从2002年开始实行)3。2002年5月29日和7月24日,俄罗斯对《自然人所得税法》进行了两次修改,其中将对抽彩活动组织者支付的中彩收入所得税税率由原来的35%降为13%4。个人所得税收入的分配办法是:16%纳入联邦预算,84%纳入联邦主体预算。2001年1月1日,调整后的个人所得税制开始实施。俄罗斯自1992年经济改革以来,随着个人收入差距已接近国际警戒区(基尼系数1994年为0.409,2001年和2002年稳定在0.396),俄罗斯国内对此问题的关注也日益增强,对与此相关的个人所得税的调节作用褒贬不一。从改革结果来看,所得税名义收入2001年比2000年增长45%(实际增加23%)5,2002年同比增长约40%(实际增加约20%)6,2003年同比增长约20%(实际增长13.6%)7。从2001年至2005年年底,个人所得税上缴预算的实际收入增长1倍多8。俄罗斯前第一副总理兼财政部长、莫斯科转型时期经济研究所现任所长盖达尔等人认为,增长的主要原因有以下几点:其一,总体价格水平上升促使居民名义收入增长;其二,在经济增长条件下实际收入扩大;其三,对低收入纳税人所得课征的税率从12%提高到13%;其四,2000年的部分收入结转到2001年,尽管所得税税率降低,但税基扩大;其五,对现役军人收入开征所得税。然而,根据俄罗斯学者巴特基别科夫等人9的假说,所得税收入增加,主要是偷漏税规模下降和申报所得额增长导致课税基础扩大的结果。从理论上讲,由累进税率向线性税率过渡应该导致所得税的累进性下降。但从实践来看,2001年以前俄罗斯个人所得税制选择累进税率的结果是,高收入纳税人偷逃税现象严重,累进所得税率事实上是累退的。假定2001年的所得税收入增长在很大程度上是高收入纳税人偷漏税规模下降引致,那么所得税的实际累进性应随线性税率的实行而扩大。换句话说,所得税的“纵向公平”应该提高。俄罗斯大多数学者基本认同“个人所得税收入增长主要是因为偷逃税现象减少”这种观点10。本文的安排如下:首先对所使用的理论分析方法进行说明并对几种假说进行讨论;其次给出计量检验的经验分析结果:其一,对实践中偷漏税规模随高收入纳税人边际税率下调而下降的假说进行检验;其二,与第一个问题有关,所得税收入增加的规模;其三,所得税的累进性是否存在;最后对全文进行总结。本文主要借鉴了巴特基别科夫等人的研究成果,因为在我们看来,他们的观点更具说服力,下面的分析能充分说明这个问题。二纳税人边际税率的变化据我们所知,美国学者A.奥尔巴赫最早分析个人所得税改革对经济的影响11,同时也有一些关于评价西欧(如法国)、挪威和瑞典等北欧国家税收改革的成果问世12。诚如奥尔巴赫所说,由于存在影响经济状况的其他因素(经济动态、对外经济行情和货币信贷政策等),评价税收改革的效果往往很难。必须指出的是,大部分当代论著研究的重点在于对纳税人对边际税率变化的反应,包括纳税人因改革而出现的劳动供给的变化。本文只研究经济人的短期反应,因而只考虑与纳税人申报和没有申报收入之间的收入再分配相关的效应。(一)模型1:边际税率西方学者最初利用说明纳税人申报的收入与边际税率的相关性的游戏模型来分析纳税人的不诚实行为。艾利加穆、桑德莫和伊茨哈基等人最先从理论上分析,在存在偷逃税条件下边际税率如何影响所申报的所得额13。他们在其构建的偷逃税模型中通常假定,个人可能隐瞒部分应税所得,与此同时,税务机关组织稽核。稽核概率被认为是外生的并与税务机关的努力相关。如果抓住不诚实的纳税人,税务机关除向纳税人征收未纳税额外,还收取罚款。必须指出,这类模型极其简单,其得出的关于在实践中推广应用的合理税收政策的结论并非总是无懈可击。例如,随着违章处理概率的加大,所申报的收入增加,这意味着,提高对纳税人的稽核概率和加大罚款力度在某种程度上可以相互替代。也就是说,从国家支出角度来看,在提高罚款的同时,减少稽核的概率(同时可以缩减税务机关经费)将是最优选择。尽管如此,艾利加穆等人的模型能够提供有关偷漏税的一些假说。根据模型,税率高低与偷漏税规模之间应呈正相关关系。此外,隐瞒纳税的资金应该随福利的增长(尽管增幅下降)而扩大。这意味着,如果在这种模型框架内边际税率下降,同时应伴随有所申报的收入由于偷漏税规模的下降而扩大。艾利加穆等人主要对偷漏税规模进行比较静态分析的模型(其中包括考虑到偷漏税对纳税人劳动供给影响的偷漏税模型和类似艾利加穆和桑德莫模型的模型14),具有一个显著性特点,即它们的结论与所假定的税收管理方法相关。例如,如果改变模型的先决条件,可以得出如下结论:边际税率影响偷漏税规模的效应与罚款函数类型相关15。辛罗德和伊茨哈基16假定个人能够通过合法手段降低税负,证明这种合法逃税的规模与边际税率的高低正相关。在实践中,偷漏税和税收稽核发生的时间不同。如果在模型中加入时间因素,从偷漏税中获得的额外收益(隐性收入)使结论对征收罚款的方法不敏感。这说明,在用于个人所得税管理手段的这种模型中,偷漏税规模随边际税率的降低而减少,申报收入额与边际税率负相关,但需要几个假定条件:其一,纳税人不喜好风险,在模型中用个人财富效用函数的凹面表示;其二,要非零点解决极限化问题,罚款函数应该有相应的二阶导数,以保证逃税的边际收益曲线与边际成本曲线相交。可以认为,这些假定在俄罗斯正在得以实现。根据俄罗斯税法典总则规定,罚款额与隐性收入额线性相关17。然而,由于公布的统计资料的缺陷,俄罗斯至今没有完整的联邦一级的税收稽核数据,在个人效用函数中应该被观察到的不是税收稽核的实际概率,而是纳税人对这种概率的主观估计。除了数据不足而导致的缺陷之外,不能排除概率减少(或绩效降低)从而产生营私舞弊的可能。因此纳税人受到稽核(尤其是处罚)的概率极小,提高纳税人的边际税率只能扩大其从偷漏税中获得的边际收益,而罚款对纳税人的预期效用值不产生显著性影响。因而,边际税率应该伴随偷漏税规模的增加而提高。巴特基别科夫等人的研究表明,实际罚款函数呈凹面有两方面的原因:一个是,税收稽核无效使纳税人降低了罚款支出;另一个是,纳税人对罚款的主观估计包括因稽核而产生的与时间和精神损失有关的不变分量。有时,税收稽核可能导致自然人或企业停业,从而对相应的经济活动产生破坏作用。相关成本可以构成对罚款主观估计的不变分量中的相当部分。成本中的不变分量成为单位罚款函数呈凹面的前提18。我们得出的结论是:偷漏税的边际收益随隐性收入的增长而下降,上述关于偷漏税与边际税率正相关的理论假设适用于俄罗斯。(二)分配累进税洛伦兹穆斯和肖罗克斯19认为,如果纳税人的可支配收入没有随税前收入的增长而减少,而且平均税率没有下降,则我们称该税为名义累进税(或者就叫累进税)。从内容上看,个人所得税的累进性是指,高收入纳税人与低收入纳税人相比纳税更多。税收的分配累进性是另一个重要概念。按照洛伦兹的分析,如果纳税人税后收入超过税前收入,即对税后收入进行分配的洛伦兹曲线在任何点上不低于税前收入分配的洛伦兹曲线,则我们称该税为分配累进税。雅各布逊20证明,对于个人之间只按收入额进行区分的经济来说,累进的个人所得税,即边际税率随纳税人的应税所得的扩大而增长的税,是收入分配的有效机制。不过,这只是特例。穆斯和肖罗克斯证明,如果纳税人在一些参数方面存在“横向”差别,构建在分配性质方面优于比例所得税的税制就不可能。他们断言,在假定纳税人存在某种均质性的情况下,分配累进税收制度是名义累进的。这意味着,在实践中这种制度的累进性是可以检验的,因为既可以比较征税前和征税后的洛伦兹曲线,也可以研究税后收入(或有效税率)与税基的相关性21。税收的累进性是指,较高收入的纳税人支付相对多的税,也就是说,使比较贫穷的纳税人的收入水平“接近”更富有者的收入水平。巴特基别科夫等人据此认为,实践证明,俄罗斯2000年实行的所得税名义累进制度没有发挥应有的作用,其原因可能是,纳税人特别是高收入者偷漏税规模极大。俄罗斯2001年开始实行的线性税率与所得税制名义累进性下降一致。然而,如果假定,降低边际税率导致收入增加主要是由于高收入纳税人偷漏税规模减少而引起的话,那么实行线性税率不应该导致所得税制累进性的下降。三征管地区、企业所得及收入的变化对实践的影响。主要包括通过数据的调查从预算收入的积极方面来看,有两种方法可以用来分析所得税改革效果,即对纳税基础和税收收入的增加分别建立模型。巴特基别科夫等人认为,在降低所得税边际税率条件下,对偷漏税规模变化的经验分析存在一定的难度。这个难度来自3个方面的原因:首先,纳税人对税法变化的反应取决于收入量和收入结构;其次,总所得和申报所得额的变化受经济行情影响;第三,获取用于经验分析的调查资料存在难度。因此,在进行经验分析时假定,估计的地区之间所得税收入、税基和平均边际税率的差距,与地区内部同类指标的差距一致。巴特基别科夫等人使用的数据来源主要有:俄罗斯联邦税务部公布的2000~2001年各地区个人所得和个人所得税的资料;俄罗斯联邦国家统计委员会公布的2000年居民收入分配资料(用于计算平均边际税率);俄罗斯联邦国家统计委员会公布的2000~2001年各地区居民最低食品消费的资料。选择2000~2001年作为起止时间,是因为俄罗斯个人所得税改革是从这个时候开始的。根据艾利加穆和桑德莫模型,纳税人总所得的增长同时伴随所申报收入的增长,但调查中产生的一个问题是缺乏纳税人总所得的详细资料,原因是官方统计中不包括居民的隐性收入部分。选取居民支出扩大的资料作为收入扩大的间接指标来估计总所得的增长情况。(一)税收基础、税收增长与税基增长巴特基别科夫等人提出了两个假定:一个是申报收入与边际税率负相关(在其他平等条件下)和申报收入与实际收入额正相关;另一个是在i地区边际税率在t时间内的变化对灰色收入额变化(或对个人隐性和申报收入分配)有影响。然后采用因素综合法分三步(选取工具变量、计算协方差矩阵和计算对系统系数的一致估计)对所得征税基础增加量和平均边际税率增加量进行估计。估计结果说明,平均边际税率下降导致偷漏税规模减少和所得税基础增长的基本假说成立:其一,平均边际税率变化之前的系数为负值并且有显著意义,消费支出(作为实际收入增长指标)增长对税基增长产生正面影响;其二,2000年平均边际税率与课税基础之间有显著关系。计量检验结果证明,边际税率下降引起课税基础扩大的假说成立,2001年所得税基础与2000年相比增长了8127亿卢布。平均边际税率下降是课税基础扩大和收入相应扩大的最显著原因之一22。(二)税收增长的影响根据西方学者的研究,除影响课税基础变化的变量即边际税率和消费支出额以外,在所得税收入增长模型中也应该考虑到对收入课税的平均税率的变化。巴特基别科夫等人认为,俄罗斯高收入地区平均课税税率在改革前高于13%,相应地,如果所申报收入不变,在其他条件保持平等情况下,实行线性税率应该导致税收收入减少。相反,在2000年平均课税税率低于或接近12%的低收入地区,在所申报收入水平保持不变条件下,所得税改革应该引起税收收入的扩大。平均边际税率变化之前系数的意义和符号,支持了税收收入增量与所得税平均边际税率之间负相关的假说。此外,作为居民总收入实际增长指标的实际支出增量的变量是有意义的。总体上讲,估计结果证明了假说:2000年平均边际税率较高地区其所得税收入2001年比2000年有大幅度增长,即2001年税收收入增长的原因中包括由于边际税率下降而导致偷漏税规模下降的因素。与2000年相比,2001年所得税收入增长以名义计算达到764亿卢布。同所得税税基一样,计算结果证明,所得税收入增长总额中大约一半应归于因降低所得税平均边际税率而产生的偷漏税规模下降23。(三)工资和扣除社会转移支付后的再分配为了分析所得课税制度如何影响居民工资和收入的税后分配,巴特基别科夫等人建立了线性模型、有效税率模型和对数模型来说明所得税对于工资和扣除社会转移支付后的货币收入的再分配性质。线性模型的估计结果表明,所得税累进性扩大,而且对于工资和扣除社会转移支付后收入来讲,所得税有效税率增长。同扣除社会转移支付后收入模型相比,工资模型更能说明问题。统计资料证实了2000~2001年工资和2000年扣除社会转移支付后收入方程中的所得税具有累进性的假说。四税收累进税率:提高税收负担俄罗斯在改革初期借鉴西方国家的经验实行累进所得税制度,2001年后,改用线性所得税制则是受到西方供给学派的影响。供给学派主张降低税收,刺激投资。他们认为,应该放弃累进课税制度,降低对企业经营活动、工资和红利的课税税率,从而达到刺激投资进程、获得额外工作和额外工资的目标。其理论根据是拉弗曲线。根据拉弗曲线,如果降低税率,课税基础将随之扩大。高税率只能导致课税税基缩小、纳税人偷税逃税可能性增加和经济中灰色交易扩大,最终导致国家预算收入减少。随着俄罗斯偷漏税规模的减少,俄罗斯国内要求重新实行个人累进税的呼声日渐高涨,但俄罗斯继续奉行线性所得税的方针短期内不会改变。俄罗斯在2001年实施13%的统一所得税时将期限暂定为5年。2005年年底,俄罗斯国内围绕个人所得税改革展开了讨论。争论的焦点在于,是继续实行13%的统一税率还是实行累进税率。俄罗斯核算署审计师、经济学家В.潘斯科夫认为,应该恢复个人超额累进税,税率可以暂定为4级:月收入300美元以下为7%,5000美元以下300美元以上为13%,1万美元以下5000美元以上为20%,1万美元以上为25%。俄罗斯政府前总理、俄罗斯工商会主席Е.普里马科夫也认为,对所得征收累进税非常必要。在他看来,居民收入贫富差距已成为社会问题,建议只对低保居民阶层课征13%的税率,而对富人则规定20%的税率。俄罗斯政府的态度很明确,近期内不会实行超额累进所得税。理由很简单,俄罗斯实行的线性所得税已取得较好效果,产生了示范效应。一些后苏联空间的国家已效仿俄罗斯实行了个人所得税的线性税率,如乌克兰。俄罗斯财政部部长Α.库德林已明确表示,财政部坚持认为13%的个人所得税率不得更改。如果实行累进税率,只能刺激影子经济的发展,而目前实行的线性税率使收入逐渐合法化24。所得税制选择累进税率只有建立在真实可靠的税基之上,才能更好地针对纳税人的实际纳税能力来确定税收负担。从实践来看,俄罗斯2001年前个人所得税税率设计不够合理,体现在累进税率级距过多,大部分边际税率不适用。课税基础与边际税率之间存在的正相关关系说明,收入的合法化要满足两个条件:一个是在长期内保持所得税的线性税率;另一个是提高税收行政管理的效率,其中包括通过立法减少偷漏税并对偷漏税处罚硬化。第一个条件是关键,因为,从近几年俄罗斯实行线性税率的情况看,偷漏税规模大大降低,但是并没有根除。如果考虑到对工资课征的边际税率大大下降的事实,偷漏税风险加大了,收入的透明度提高了,这是第二个条件能够发挥作用的重要因素。因此,进一步降低社会税税率和软化企业使用累退税级的条件,能够产生一定的正效应。此外,如果不硬化对自然人大额支出的监督制度,就难以实行有效的行政管理。税务机关根据所谓财富的“外部特征”来估计自然人的