环境管制政策工具选择研究

环境管制政策工具选择研究

环境保护已成为中国的一项基本政策。特别是改革开放以来，环境保护已成为中国人民的共识。各级政府为这方面投入的人力、物力和财力不断增加，环境保护取得了积极进展。从政府的环境管制方式来看,政府命令—控制型环境管制一直处于主导地位,且与西方国家差异不大。基于市场的激励型环境管制较少,主要以税费管制为主(如征收排污费),可交易许可证管制虽然在1985年就已开始摸索,但目前仍然处于试点阶段,并没有取得较高的推广应用。因此,本文将重点介绍排污收费制度。排污费作为一种主要的环境政策工具,自1982年开始在全国范围内普遍实行,概括起来其呈现如下一些特征:(p36-38)(1)按污染物的浓度实行超标收费,排污总量控制被忽视。尽管从2003年7月开始,我国开始转向浓度超标收费和总量收费相结合的收费方式,但是浓度超标收费依然占主导地位。(2)污染物中如果多因子超标,则只是按照收费最高的因子收费,这就大大削弱了污染控制的力度。(3)排污收费标准偏低,既不能反映污染的私人成本,也不能反映污染的社会成本,致使排污费的征收并未引起企业的重视,因而治污问题并未进入企业生产经营的决策程序。由于我国的排污费制度存在以上问题,加之受政策执行过程中管制机构的寻租行为、信息不对称等影响,使得政府环境管制政策的效果大打折扣,环境管制目标难以按期达成,中国的环境保护之路仍然任重而道远,尤其是环境管制政策的改革势在必行。一、政府强制实施表现为企业的污染治理纵观世界各国的环境管制实践,环境发展的不同阶段使用不同的环境政策工具。自二十世纪七十年代以来,环境政策工具的发展经历了三个演化阶段:从以命令———控制型手段为主导,到市场经济手段的介入,再到合作型等多元手段的参与。(p72-78)(1)命令———控制型环境政策工具。第一代工具是政府采用的具有强制性的命令控制工具,这一工具是指环境管制者以法律法规为依据,强制环境污染者必须把污染的成本内部化,其具体手段则是管制者按照一定的环境标准颁布、实施相关法律、法规,命令企业必须采取排污技术,以达到既定的排污目标。以美国为例,1955年《空气污染控制法案》的通过标志着美国联邦政府首次涉入污染控制领域。第一代环境政策工具曾经对环境保护做出了卓越的贡献,美国、日本、德国和其他欧洲国家早期都较多地使用了这一工具。(p4-7)美国先后制定或修订了一系列环境管制方面的法律,如:1963年《清洁空气法案》、1967年《空气质量法案》、1965年《水质法案》、1977年《清洁水法》、1972年《噪声控制法》等。通过立法,美国在防治空气污染、水污染、噪声污染和固体废弃物污染等领域确立了全国统一的管制标准。这一环境政策工具通常能够在短时间内改善环境保护业绩,环保效果明显,但同时也存在一定的缺陷。一方面,在政府强制实施命令控制型环境政策的过程中,企业选择的灵活性比较小,并且如果在不考虑治污成本的情况下,政府通常会给所有排污企业规定相同的技术标准或执行统一的环境标准以完成环境保护的目的。正是由于命令控制型环境政策的强制实施,迫使不同的排污企业在排污、治污、防污的过程中必须采用既定的统一的技术标准和执行标准,使得排污企业在污染物的处理方式上没有了选择的余地,因此,企业一直处于被动状态,不能诱导企业技术创新,在企业看来这种环境政策只会给他们增加成本,降低竞争力,所以一部分排污企业都在消极应对。另一方面,从政府的角度来看,命令控制型环境政策对政府的监管要求比较高,增加了政府的行政管理费用,管制成本较高,且环境管制效率也比较低。(2)基于市场的激励型环境政策工具。第二代工具是基于市场激励型的环境政策工具,这一政策工具也被称为环境管制的经济工具,因为这一工具引导排污企业的治污行为主要是以市场经济机制为依据,利用市场经济信号达到环境治理的目的。基于市场激励型环境政策工具通过给予经济主体一定的利益作为激励,借助经济手段使得排污企业能够从防污行为和环境保护中获得一定的经济利益,进而可以引导排污企业主动从自身利益出发自愿选择对环境更有利的行为。基于市场的激励型环境管制的经济手段主要包括:排污许可证制度、排污税制度、环境标志与企业环境管理体系认证制度、产业布局和结构调整政策、废物的循环利用政策、清洁生产政策与技术更新等等。激励型环境政策是通过排污权交易、补贴和排污税等市场机制来引导排污企业的排污行为,从理论研究和实践来看,基于市场的激励型环境管制不但有利于刺激排污企业进行技术革新,采用廉价且效果较好的防污技术,而且如果可以在有效的低成本条件下使得这些经济刺激能够被识别和持续采用,那么这一环境政策将会带给企业更多的利益,从而更有利于扩散和研发新的治污技术。(p117-119)但与政府的命令控制型环境规制相比,激励型环境规制也有其内在的缺陷:首先,由于激励型环境政策的实施是基于市场机制,在市场机制不健全的情况下,排污权交易、补贴和排污税等手段将无法充分发挥;其次,经济活动主体(比如排污企业)对排污权交易、补贴和排污税等工具反应及对信息的反馈需要一个过程,因此基于市场的环境政策行为的激励作用往往要通过一段时期才能显露出来。(3)商业———政府合作型环境政策工具。由于政府强制性管制和经济激励型管制的局限性,于是出现了自愿性环境管制,即商业—政府合作型环境政策工具。与前两种环境政策工具不同,自愿环境管制是一种非正式的环境管制,是建立在政府、排污企业及广大群众自愿参与实施的基础之上的,一般不具有强制性的执行要求,这一环境政策工具属于道德劝告性质的,比如通过教育宣传、树立行业榜样、通报批评等方式来营造一种氛围让排污企业意识到污染环境是可耻的,从而通过道德来约束排污企业的污染行为,或者通过社会舆论等形式对排污企业施加社会压力迫使其参与到环境保护的行动中,共同完成环境管制的目标。随着世界环保意识的提高和正式环境管制约束的加强,非正式的自愿性环境管制的排污企业参与数目和群众自主性参与数目正在日益提高,其对排污企业的排污行为的约束作用越来越明显。自愿性环境管制的主要方法是政府或其他机构通过某些信息渠道给广大群众提供更多的关于排污企业的环境信息,以便广大群众或自主性监管机构积极主动地、很便捷地对这些排污企业随时随地进行监督,同时给这些自愿环境监管者一些关于环境友好型企业的信息,促使越来越多的排污企业加入到环境自我约束当中。自愿性环境管制政策工具降低了政府的监管成本,同时更有利于激励企业采用更先进的防污技术来完成甚至超过法律所规定的环境标准。政府与企业共同合作的方式进行环境管制,是建立在政府与企业相互信任的基础上,这样不但可以避免强制性管制的缺点,同时为政府和企业减少许多不必要的麻烦甚至带来额外的收益。在这种方式下,管制者对于排污企业的违规行为并不是每一次都严格按照法律法规的要求来惩罚企业。相反,管制者会适当给予这些违规企业一些环境管制方面的豁免,从而激发企业自愿服从管制的愿望,促使这些企业做出保证会努力通过自我控制环境行为和迅速报告及纠正违规来服从管制。这样企业有了更多的自主权,有利于激发企业创新,在环保的同时,提高企业的竞争力。由于自愿性环境管制不具有强制性,所以这一环境政策在实施的过程中也存在一定的缺陷:(1)在监管与制定环境政策方面,我国至今仍然缺乏公开透明的法定程序,使得我国广大公众无法参与其中,尤其是那些小型企业、乡镇企业及个体户的意见更是无法及时反馈,使得一些制定好的环境政策在出台之后才发现政策的不切实际、难以实施。(2)关于排污企业的具体环境信息有所隐瞒。尽管我国现在会对社会公众通报某一地区的环境状况及空气质量等信息,但是对于当地的排污企业具体的环境信息(比如生产原料、生产技术、排污情况等)并未对外公布。然而,公众正是通过企业具体的环境信息来判断该企业是否存在超标排放污染物的行为或者是否存在污染环境的趋势,进而决定是否参与或支持该企业的发展(比如是否购买该企业的股份),尤其在调动公众参与上力度不够,从而导致所能动员的公众力量十分有限。(p63-65)不同的环境政策工具在不同的条件下所发挥的作用有所不同,他们有各自的优缺点,所执行的效果也不尽相同,因此不能简单判断哪种环境政策工具更具有有效性,不同的国家应根据自身的国情采取与之相适应的环境政策。二、相关政策与制度不健全、管理相对落后,存在的一些问题。在相关的环(1)环境政策与地方经济发展政策不同步。我国环境政策在计划经济时代兴起,逐步形成于改革开放的经济发展过程中。长期以来受经济发展水平和管理理念的束缚,颁布与实施具体的环境政策和环境管理目标是我国环境政策的重点,很少将环境污染的预防及解决纳入区域经济发展战略之中,地方性环境政策的宏观意识相对薄弱,所以环境政策的制定落后于社会经济发展进程。(2)环境管理体制有碍于实施差别化的地方环境政策。我国现在实行的环境管理体制是以行政区划为单位的,地方环保局隶属于地方政府,使得环境保护这一有机整体被这种行政体制分层切块,不能做到因地制宜。某些地区为谋发展而不惜损害其他地区利益,阻碍环境管理的地方保护主义现象也时常发生。此外,由于部门之间协调欠佳,跨区域环保执法的难度较大。另外,不顾地理位置、气候条件、资源状况、社会经济发展程度等条件的影响,我国现在实行的环境政策和环境管理体制实行一刀切,不同地方的环境问题和环境管理缺乏特殊性和差异性。(3)各类环境政策之间缺乏协调性。各类环境政策之间缺乏互补性,表现为:第一,生态资源保护政策是分领域由各行政管理部门分别制定和执行,相关政策之间存在着重复交叉、事权划分不清晰以及执法实施不顺畅等问题;第二,污染控制类的政策相对健全,但有关生态建设和区域性的环境政策却不充分。具体的环境管理制度中也存在类似问题,例如环境影响评价制度重点放在环境污染方面,而生态环境的评价意识薄弱;第三,环境管理中的行政手段相对完善,但依靠市场解决环境问题的工具比较少。(4)生态环境保护、恢复、建设等相关的补偿政策不完善。对限制开发区和禁止开发区,有效的生态建设、生态补偿的环境政策具有极大的影响。目前主要存在三方面问题:第一,经济补偿政策没有因地制宜,例如:退耕还林还草的经济补偿政策是实行全国统一标准,但是对于生态环境脆弱地区和条件较好的地区,植林植草的成本肯定是不同的;第二,生态补偿年限太短,生态恢复是一个循序渐进极为缓慢的过程,我国目前的还生态林补助8年,还经济林补助5年,退耕还草补偿年限仅2年。由于政策的补偿年限较低,相应的候补政策没有出台,有的地方甚至出现复垦的现象;第三,不合理的补偿政策加重了地方的财政负担,例如退耕还林还草政策中规定退耕还林还草过程中所花费的各项费用都由地方财政负担,这样增加了地方政府退耕还林的执行成本,对地方政府而言缺乏退耕还林的经济动力。而且许多地方由于财政困难,为落实退耕还林政策反而增加了一道阻隔,可以说是劳民伤财且效果不佳。(5)自然保护区的管理体制不完善。根据我国《自然保护区管理条例》,自然保护区由环境保护部门实施统一监督管理;林业、海洋、水产、农业、水利等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。我国自然保护区的管理体制在部门管理方面存在着诸如各自为政而权力冲突、多头管理而管理权限矛盾等问题,这种分部门管理体制所引发的问题渐现端倪:第一,分部门管理方面存在问题。我国共有两千多个自然保护区,这些自然保护区分别由国家7个部门管理。在实际管理中,每个部门都有自己的管理体制、经费来源。各行政主管部门难免从部门本位主义的角度出发,积极发展隶属于本部门的自然保护区,使得保护区的发展无法进行统一规划,导致重复建设、各自为政等问题日趋严重,并开始制约自然保护区的管理与保护效率;第二,管理机构的设置方面存在问题。无统一的监督协调机构,管理机构性质、职能和权限不明确,自然保护区与其他类型保护的性质混为一谈。在自然保护区功能划分时,也是以经济性的保护区为主,实际划分区域时就把生态保护搁置一边;第三,各部门的协调和沟通问题。具体主管部门与综合管理部门之间缺少沟通和协调,结果使这种管理体制往往导致地方利益与生态保护发生矛盾,使保护向开发妥协,极容易引发地方利益与生态保护之间的矛盾。(6)环境保护投资利用率低。我国在环境保护投资上,主要是针对产业公害以及城市公害的消除与防治上的资金筹措管理方面。在新建扩建改建项目,纳入环境保护对策的费用上;每年从管理部门和企业可利用的更新改造资金中,拿出7%用于环境保护对策;城市维持费的一部分投入环境保护对策中;企业排放污染物超出规定标准所支付的排污收费,其中的80%返回企业投入环境保护中;矿产企业为消除与防止污染进行综合利用的产品所得利润绝大部分用于企业生产经营,仅很少一部分用于环境保护。此外,根据研究,整个我国通过这些管理机制所筹集的环境保护投资的资金比例是:在三同时投资上占39%、在更新改造投资上占36%、城市环境投资占9%、排污费投资占5%、综合利用利润的环境投资占1%﹑其他环境保护投资占10%。三、环境税收等制度性环境管制选择环境管制工具可以按如下三种思路进行:第一种思路是,在现有的管制工具中选择一种最佳工具;第二种思路是,将现有的管制工具进行优化组合;第三种思路是进行环境管制工具的创新,寻找一种新的最佳工具。根据这三种思路,本文对我国环境管制工具的选择提出以下政策建议:(1)根据边际管理成本与边际交易成本的比较来选择环境管制工具。如果其他条件不变,特别是在环境收益相同的情况下,环境经济手段的最优选择取决于边际管理成本(MMC)和边际交易费用(MTC)的大小。所谓边际管理成本是指运用税费管制时,增加一个污染企业所带来的政府管理总成本的增量。政府管理成本包括从事环保工作机构的运作成本、环境监测成本和收费的征收成本等。这里假定污染企业的排污量都是相同的,而且不考虑交易费用和寻租行为等效率损失。所谓边际交易费用是指运用可交易许可证管制时,增加一个污染企业所带来的企业与企业之间交易费用的增量。在采用排污许可证交易的情况下,交易费用包括搜寻交易对象的信息成本、交易者之间的谈判与订约的成本等。采用自愿协商方式时,交易费用包括污染者与被污染者之间了解对方信息的成本与相互进行协调的谈判成本等。这里不考虑政府的管理成本。如果MMC>MTC,则宜采用可交易许可证管制;如果MMC<MTC,则宜采用税费管制。(p23-26)不过,在采用税费管制时,特别是在征收排污费时,应尽量避免我国现行的排污费的缺陷,可考虑采用多因子污染物超标综合收费、提高排污费征收标准等办法,使企业的排污成本高于其治污成本,才能激励企业自觉加大治污的力度。(2)采用复合型的环境管制工具。由于可交易排污许可证管制和税费管制各有利弊,能够彼此取长补短,因此,采用复合型的环境管制工具———采用可转让的排污许可证并辅以排污费和补