行政组织第四组

第六章行政组织案例一：黄石市机构改革巡礼

湖北省黄石市是经国务院批准确定的全国16个中等城市机构改革试点之一。从1986年5月开始调查研究、设计改革方案，到1987年7月，按照省委、省政府批准的机构改革方案组织全面实施，到9月底基本告一段落，新的机构开始运行。

机构改革前，黄石市共有县一级党政机关83个，工作人员3414人。党政职能不分，政企不分，机构庞大，人员臃肿，效率不高等我国机构中的通病，在这里也得到了充分的反映。

在这次机构改革中，黄石市委、市政府的指导思想可以概括为16个字：转变职能，整体配套，精简统一，积极稳妥。具体做法是：

第一，以职能分解作为机构改革方案设计的起点。黄石市在机构改革前，具体地分析了各专业局工作的情况，认为各专业局所承担的各种任务大体上可以划分为5项职能，即党群管理职能、综合经济管理职能、社会管理及服务职能、企业经营职能，行业管理职能，并发现各项职能的工作量依次为25％、15％、15％、12．5％、32．5％。如某局17个科室共57人中，担负党群管理工作的8个科室共14人，综合经济管理工作的2个科室5人，社会管理工作3个科室14人，企业经营管理工作2个科室17人，真正搞行业管理的只2个科室共7人。通过对职能的分解，不但可以看出某一单位该管什么，不该管什么，而且可以看出其内部该设置些什么职位，不该设置什么职位。这就为制定机构改革方案奠定了基础。

第二，紧紧抓住政府职能转变这一环节。首先，按照党政职能分开的原则，市委不再设置与政府职能重复的经济部门。撤销了市委经济工作部。而且，企业党的工作开始实行属地化管理。其次，采取“撤局强委”的方式。通过撤销主管专业局，加强委办的职能，从过去的管理企业转变为管理行业，从直接管理为主转变为间接管理为主。具体来说，在工交系统，撤销了化工局，机械局、冶金公司、建材公司、纺织公司、医药公司，电子公司、一轻局、二轻局，加强了经委的综合管理职能，内设8个行业管理办公室，行业办是经委内的一个职能科室，由经委统一领导；在农业系统，撤销了农办、农林局、水利水产局、乡镇企业局，成立农委，在农委内设立农林牧、水利水产、乡镇企业、蔬菜等4个行业办公室；在财贸系统，撤销财办、商业局、粮食局、供销社，成立财政金融委员会，在财委内设立商业、粮食、合作商业指导等3个行业办公室；在城建系统，撤销了房地产管理局，合并了园林局与市政局，扩大了建委的职能。经委、农委、财委和建委内设的行业办公室都作为各委内设机构，主要行使行业管理的职能，而不是直接管理企业。这样，政府主管经济的部门由原来的委、局、公司三级管理，变为委、公司两级管理，减少了一级管理层次。同时，将产供销等生产经营职能下放给企业，将综合经济管理职能交给综合经济管理部门，初步达到了简政放权，转变职能的目标。

第三，遵循“精简，统一、效能”的原则，以提高效率为目标改革机构。总体来看，黄石市这次精简的幅度是很大的，全市县一级党政机关由原来的83个减少到43个。其中市委仅设6个工作部门，市政府设36个工作部门，人员由3414人减少到2387人，尚空编38名。同时，充实加强了政府的工商、税务、金融等宏观调控机构，使政府机构设置更加科学化。黄石市从理顺关系，明确职责，建立统一的高效的行政组织出发，撤销了市科技干部局，其干部调配职能归市劳动人事局；市地方志办公室并入档案局；市体改办、市经济研究中心并人政策研究室；宗教侨务办公室并人市政府办公室；外事办公室并人外贸局，保留牌子；旅游局与市委、市政府接待处合署办公，三块牌子一套班子。

第四，不但在总的原则上实行党政分开，而且还对党务机构的精简下了大的功夫。不但撤销了市委经济部门，而且撤销了市委讲师团，其业务归到宣传部；撤销市委经部门，其业务归市纪委和市检察院；党史办公室划归党委办公室。

第五，把机构改革同合理安排富余干部结合起来。黄石市机构改革，富余干部一千多人，其中县级干部114名。做好这部分干部安置工作，是机构改革的一个大问题。黄石市采取果断措施，让一部分充实到工商、税务、银行、司法等急需加强的部门，一部分改行到了工厂企业，一部分下到了基层党政单位。虽然富余干部40％下到了基层，降职使用的也占41％(工资待遇不变)，但是，由于做好了干部的思想政治工作，结果富余人员的消化还是比较顺利。

第六，把机构改革与经济体制改革结合起来，实行整体配套改革。在完善企业承包责任制，进行金融体制改革、计划管理体制改革和建立生产资料市场过程中来进行机构改革。黄石市将税务、工商行政管理、审计、统计、物价、计量等部门从政府各委办中独立出来，作为政府的直属机构。这种配套改革，给政府职能转变创造了前提条件。第七，准备充分，步子稳妥地进行改革。黄石市专门成立了机构改革领导小组，各个委办也成立了机构改革小组，其中又分监督小组、审计小组、人事安排小组、财务交接小组和办公室，严格制度，做到了顺利过渡；而且始终教育干部转变观念，服从大局，效果很好。

黄石市机构改革，在突破产品经济管理体制的旧框架上迈出了第一步，在精简、统一方面，也取得了一定的成就。它适应了新的经济运行机制的要求，又促进新的经济机制的运行，从而促进了经济的发展。方案于7月份出台后，7至9月虽然持续高温，历史上一般产值是要下降的，但这次却上升了。

当然，这次改革是在新旧体制交替中进行的，尤其是在上下都不动的情况下，不可避免地要遇到一些困难，比如如何真正建立完善的行业管理机制问题，仍需作进一步的探索。

[案例思考]

黄石市机构改革成功的主要经验是什么?

[案例分析]黄石市机构改革成功的主要经验有以下几条：第一，机构改革一定要配套进行。既要与经济体制改革配套进行，又要与政治体制改革、于部人事制度改革配套进行。

黄石市机构改革之所以能进展顺利，重要的一条就是因为机构改革不是孤立地进行的。经济体制改革为机构改革奠定了基础。比如，企业普遍推行了承包制，物资市场体系、金融市场体系等已初步形成，使企业有了较多的自主权和较好的外部竞争环境，企业不愿也可以不让政府包办一切，这就为政府转变职能提供了一个良好的外部条件。在干部人事制度改革方面，黄石市制定了一系列规章制度，使干部能上能下，能进能出，这就为富余干部的安排找到了一条途径。

第二，机构改革一定要以转变职能为关键。职能不转变，机构改革只能在原来的圈子里转。黄石市成功之处就在于首先抓住了职能分解这一突破口，找到了现在政府机关职能方面存在的问题，从而为设计未来政府职能目标打下基础。黄石市转变职能的具体做法就是“撤局强委”，通过裁撤专业主管局，加强政府委办的综合管理职能，从而真正做到了从直接管理为主到间接管理为主，从微观控制为主到宏观调控为主的职能转变。第三，精简、统一、效能的原则是政府机构设置科学化的标准。光转变职能，政府机构仍不能达到科学化，只有把转变职能与坚持精简、效能、统一原则结合起来才行。黄石市对机构的裁减幅度是大的，在统一效能方面，该合的合，该撤的撤，该强的强，效果很好。

第四，机构改革一定要慎重稳妥，防止出乱子。黄石市的机构改革能顺利完成，离不开这一条原则。它们成立了专门的机构改革领导小组，监督、领导机构改革的各个环节，看来效果是很好的。同时，市委、市政府强调加强对干部观念转化的教育，加强思想政治工作，教育干部树立全局观念，不争权，不夺利，从而为机构改革的顺利开展扫清了思想障碍。机构设置与工作效率

案例二一个贫困县的十二个“县官”“某县”是安徽省H县。H县地处安徽省西部，大别山北麓，湖北，湖南，安徽三省交界地带。2043平方公里夫人H县境内，海拔1500米以上的山峰就有20多座，典型的边区，山区，耕地缺乏，交通不变。1986年，H县被列入省批的“国家贫困县”H县的情况：H县全县37万人，县城镇人口只有不到5万人，其他都是农民，而他们的人均年收入只有880元，扶贫办下去“送温暖”时，常能看见的景象是一家几口人，全部家当就是一张床和一床薄薄的被子。据了解，H县县政府的县长是一正十一副。11位副县长中，7位是地方任职干部，4位是不同上级机关在H县的挂职干部，H县的这11位副县长在具体分工以及领取薪水方面，略有一些区别——4位挂职的副县长在原单位领取薪水。其他7位认知的副县长每月从H县财政领取1600元左右的薪水。而且根据每个副县长分工的不同，具体用车需要和情况不大相同。11个副县长各司其职，相安无事。当局者体验到政府大院里的“故事”难免带有很多个人主观色彩。而旁观者看到的却是更多冷峻的显示：县处级副职多就抢了、拦了科级单位、乡镇长的权，就会争权，就会有不高兴；那么多副县长，会议坐主席台的就多，会议发言就多，会议时间就长，记者的镜头就忙。有些位置前排的副职升值计算出自己的出镜。如果比其他副职少了八九秒就不依不饶。副县长多了。就要讲究排名。因为排名就意味着权利的大小，各种因排名而引起的或明或暗的争执难免；副县长多了，个人分管的工作也就更换的频繁，出了成绩是自己的，出了问题是别人的；办公室一般大，车子要一样的规格，一样的使用，电脑要配一样价钱的，否则就会摆不平。可想而知，县长们只顾追逐自己的利益。哪还有心情对县内的事务管理。然而各位副县长分立不合，县内各环节出现了问题自然就难以解决。而且H县改革发展长期不见成效。山区人民的生活也没有很大的改善案例思考1.当前我国地方机构编制管理的原则和主要内容是什么？答：（1）原则：遵循精简、统一，效能的原则。（2）主要内容：职责管理：按照建设责任政府的要求，首先要明确各部门的职责，在明确责任的基础之上界定和划分各部门机器内部机构设置的职能。机构管理：根据职责变化适时调整机构，使机构设置更好地适应职责履行的需要。要做到这一点关键是坚持各级人民政府及其机构编制管理机关对机构设置统筹把握和严格管理，严肃机构设置的审批程序，防止擅自设立机构，擅自提高机构规格等现象的发生。编制管理：主要包括三个方面内容，一核定并下达各级行政编制总额；二核定行政机构的具体编制数额；三是核定领守职数，即对某一机构配备领导人员的数额作出规定，主要是根据有关规定加以确定。监督检查：由于机构编制管理是包括事前，事中，事后各阶段的全程管理。对机构编制执行情况的监督检查是机构编制管理一个不可缺少的环节2.根据案例材料以及相关规定，H县政府副职职数是否过多？形成这一现状的原因及其可能影响又是什么？答：（1）H县政府副职职数过多。（2）原因：由于H县欢迎这些所谓的副县长，而这些人在H县挂职也可以得到更多的权力，并可以升职，为了追求私利。（3）影响：H县副县长泛滥，不能各尽其职，县内事务不能更好的完成；增加H县财政压力；H县百姓有了问题找不到相关领导