市场化环境规制工具特征与比较

市场化环境规制工具特征与比较

一、环境规制的结构及其特征自1978年改革开放以来，中国经济经历了30年的快速增长。在经济快速增长的过程中,环境问题逐渐成为人们关注的焦点之一。当前,我国的改革发展又处在一个关键时期,随着我国市场化改革的不断深化,工业化和城市化的迅速发展,经济社会发展与自然环境的矛盾还会更加突出。因此,为了达到扭转环境质量继续恶化的趋势这一目的,我国需要进一步健全环境规制体制,提高环境规制能力,加大环保执法力度,运用经济手段推进污染治理的市场化进程。设计和实施有效的环境规制机制是解决这些问题的关键。几乎所有的环境规制都明确或隐含地由两个部分构成:一是环境标准或总体目标的设定;二是实现目标所需要的规制工具。当然,这只是环境规制决策过程的一个高度简化的观点。现实中,目标的制定和实现目标的工具设计与实施,这两个方面存在着明显的相互作用。本文将集中于环境规制决策的第二个组成部分,即环境规制的工具或“手段”。特别地,我们仅讨论经济激励手段,或称之为“基于市场的规制工具”(1),以便为我国进行市场化的环境规制工具研究提供文献背景。此外,在转入综述之前,需要简略地说明一下我们是如何界定这个文献综述的。为了使综述易于处理,我们尝试着对“环境规制”和“自然资源管理”作一划分。自然资源管理的显著特征是,它专注于可再生的和不可再生的自然资源的跨期配置。自然资源管理理论是运用动态控制方法来分析资源跨期配置问题的典型,它起始于Hotelling(1931)的一篇开创性文章。此后,关注于渔业、林业、矿产业、自然能源、濒危物种的管理,以及可持续发展的文献大量涌出。本文综述的对象不包括这类文献(1)。本文的以下内容是这样安排的:第二部分通过与“命令—控制”型环境规制工具相比较,简要描述基于市场的环境规制工具的特征;第三部分对基于市场的环境规制工具的种类作一介绍;第四部分对基于市场的环境规制工具的特征作比较分析;第五部分是本文的一些总结性评论。二、市场化环境规制的成本节省和减污技术进步基于市场的规制工具是这样的一些规制条例,即它们鼓励通过市场信号来影响排污者的行为决策,而不是通过制定明确的污染控制水平或方法来规范排污者的行为(Hockensteinetal.,1997)。这些规制工具通常被描述为“借助于市场力量的工具”(OECD,1989;1991)。因为如果它们被很好地设计并加以实施的话,将促使排污者在追求自身利益的同时,客观上导致污染控制目标的实现。为达到环境标准,基于市场的环境规制工具相比于传统的“命令-控制”型环境规制工具的两个最为显著的特征是,它能带来巨大的成本节省和为减污技术进步提供激励。从理论上来说,设计适当并得以实施的市场化环境规制工具,能以最低的成本实现任一期望水平的减污量。此时,减污成本最低的排污者被激励去进行最大数量的污染削减。与统一排放标准不同的是,基于市场的环境规制工具力求使各个排污者的边际减污成本相等(Baumol&Oates,1988)(2)。大量的实证研究文献(Atkinson&Lewis,1974;Seskinetal.,1983;McGartland,1984;Tietenberg,2001)将“命令—控制”型环境规制工具的成本有效性(3)与市场化环境规制工具作对比,得出为达到相同的环境质量标准,采用“命令-控制”型环境规制工具所需要的成本是市场化环境规制工具的几倍、甚至几十倍的结论。这些巨大的成本节省,来自于市场化环境规制工具能够利用排污者在减污成本上的差异,在排污者之间进行减污努力有效配置的结果。在传统的“命令-控制”型环境规制下,规制者面对的信息问题是巨大的,它使得规制者只能在污染源之间作粗略的区分(如新厂商与老厂商)。在信息不对称的现实世界里,相比于“命令-控制”型环境规制工具,基于市场的环境规制工具具有明显的信息节省优势。这是市场能有效解决信息问题的一般原理的又一个例证。而且,从一个动态的视角看,相比于“命令—控制”型环境规制工具,基于市场的环境规制工具还能够刺激更有效的减污技术的发展。正如一些文献(Magat,1978;Malueg,1989;Milliman&Prince,1989)所指出的,相比于规制机构规定一个统一的排放标准,市场化环境规制工具能提供强烈的刺激,让排污者去发明或采用更为经济和成熟的污染控制技术。因为排污者能从发明和采用更低减污成本的污染控制技术中获益。三、交易排污许可工具基于市场的环境规制工具可划分为以下三个主要类别:(1)排污费(4);(2)可交易排污许可;(3)削减政府补贴。排污收费工具是根据排污量来征收税费的(1)。因此,排污者的理性选择是将污染削减到边际减污成本等于税率这一水平上。所以各个排污者的污染控制程度不同。减污成本高的排污者削减较少的污染量,而减污成本低的排污者将大规模削减污染。排污收费工具的一个难点是制定合理的税率,理想状态下,它应当等于边际减污收益,这时效率最高。然而,现实中边际减污收益的度量是非常困难的。这构成了设计最优排污费的巨大障碍。作为对这个障碍的反应,黄有光(Ng,2004)提出了用边际减污成本代替边际减污收益的次优方法,来设计具有合意特性的排污收费工具。在这个次优方法下,排污费不能低于边际减污成本;否则,排污费的激励作用会很小,且使排污者的排污行为正当化,削弱排污者的“良心效应”,并有可能使排污量比没有征收排污费时还要大。可交易排污许可像排污收费一样,能以最低的成本在排污者之间进行减污努力的有效配置。Crocker(1966)和Dales(1968)各自独立地提出了这一观点。Montgomery(1972)对可交易排污许可工具的有效性给予了理论上的严格证明。此后,出现了不少关于可交易排污许可工具的研究文献。Tietenberg(1980;1985)、Hahn和Noll(1982)对此作了早期的文献评述。关于可交易排污许可工具的研究文献,理论上可溯源至科斯(1960)的协商解决外部性问题的思想。可交易排污许可在排污者之间的分配,主要是以拍卖和无偿分配这两种方式进行的。当采用无偿分配这种方式时,规制者在设计可交易排污许可的分配原则时,必须做出的两个基本选择是:(1)许可的分配是按照产量、排污量还是其他一些变量;(2)选用历史变量,还是当前变量。不同的分配方式所产生的分配效应不同。Sterner(2002)对不同的分配方式,以及无偿分配方式下不同的分配原则所产生的效应作了详尽的分析。可交易排污许可工具由于允许进行许可证的交易,降低了排污者遵守规则的成本。如果排污者发现购买额外许可的成本低于自行减污的成本,排污者就会从市场上购买额外许可,以节省减污成本;相应地,如果排污者发现自行减污的成本低于排污许可的价格,排污者就会自愿地多承担一些减污任务,将剩余的许可出售,从中获利。这样的交易不仅使排污者受益———降低其守法成本,而且还降低了社会达到既定环境目标所需要的总成本。这一点是可以实现的,因为交易重新分配了减污任务,使得那些能够最廉价地进行减污的企业承担更多的减污任务。然而,应指出的是,一个可行的可交易排污许可工具,要求能对超过许可的排污实施惩罚。因此,这样的一种制度暗含着应该对那些超许可排污的厂商征收(非常高的)排污税。在这样的制度下,超许可排污的惩罚高出许可价格的许多倍(2)。对于可交易排污许可工具可能会产生地区性的“热点”这一问题(3),一些可相互替代的解决工具被提了出来(Atkinson&Tietenberg,1982;McGartland,1988;Baumol&Oates,1988;Foster&Hahn,1995),这些工具包括分区交易、周边许可交易,以及污染补偿系统。在分区交易工具下,只有同一指定区域内的排污者之间才能交易许可;在周边许可交易工具下,交易条件取决于监测点排放的相对效应;在污染补偿工具下,交易必须符合在区域内的任何一点都不能违反现行标准的条件。Mendelsohn(1986)的研究表明,对于某些污染物,如果没有将空间差异纳入工具设计中的话,将会使基于市场的环境规制工具失去成本节省方面的大部分优势。除了排污收费和可交易排污许可,作为第三种主要规制工具的补贴也经常被提及。早期得到认可的是,补贴与排污收费对排污者所产生的激励相同。这两类规制工具是等价的:规制者可利用“大棒”,也可利用“胡萝卜”来对减污努力进行合意的激励。然而,很快有研究(Kamienetal.,1966;Bramhall&Mills,1966;Kneese&Bower,1968)表明,在排污费和补贴这两种规制工具间存在着明显的不对称性。特别是,它们对排污者的生产利润率具有完全不同的含义,补贴增加企业的利润,而税收减少企业的利润。此外,它们对厂商的长期决策、进入—退出决策等,也具有不同的含义。补贴将延迟厂商的退出,或导致更多的厂商进入和更高的产业产出;而排污费将使产业的供给曲线左移,导致产业规模收缩。正如Baumol和Oates(1988)、Kohn(1985)、Mestelman(1982)所指出的,补贴工具将导致排污总量的增加。补贴是如此普遍,以至于“削减补贴”经常被归类为一种环境规制工具(Binswanger,1991;Bluffstone&Larson,1997)。除了以上提到的基本规制工具,还存在着一些更为复杂的工具,它们中的很大一部分是多种工具的组合。混合工具就是其中的一种。Roberts和Spence(1979)提出的混合工具是,为了更好地仿照非线性(递增)函数,如增长率随排污量的增加不断上升的环境损害函数,混合工具应包括可交易排污许可和单边支付(收费或补贴)。Collinge和Oates(1980)提出的混合工具是,对于可交易排污许可,除了允许排污者之间进行交易,规制者还应通过公开市场运作,对可交易排污许可数量进行调整。Requate和Unold(2001)提出了多阶段排污收费和多种类型的排污许可的混合工具。在多阶段排污收费下,对于不同的排污量区间征收不同水平的排污费;在多种类型的排污许可下,对于不同的排污量区间需持有不同类型的许可证,不同类型的许可证有不同的价格。这样的混合工具能够使规制政策对递增的环境损害成本做出适应性调整。另一种被欧美国家经常使用的混合工具是押金—返还。押金—返还最显著的特征就是,它有一个灵敏的显示工具:当潜在的排污者通过退还带有押金的物品显示没有排污或不当处理,押金将被退还,从而使得对不合法处理的监测变得没有必要(Fullerton&Kinnaman,1995)。自我证明机制是信息不对称情况下规制工具设计的核心。近来对押金—返还工具的进一步研究认为,押金和返还金额不必相等。事实上,如果回收不完全的话,从总体上来说,税收中性建设将会带来更高的退款(Mrozek,2000),从而使该工具具有更强的激励效应。尽管押金—返还工具一直被主要用于废弃物的管理和再利用,但这一工具的核心理念已被应用于别的两部(two-tiered)规制工具。当规制者很难收集到有关的污染信息时,克服信息不对称的有效做法是,规制者设计合同或工具菜单,供潜在排污者选择。另外一种两部工具是排污费—退还(refundedemissionpayments,REP)(SternerandH觟glund,2000)。排污费—退还工具的做法是,将征收的排污费再退还给同一个排污者群体,退还的金额不与支付的排污费成比例(1),而是与其他的测量值(如产量)成比例(2)。排污费—退还工具使超过平均排污水平的排污者,向低于平均排污水平的排污者付费。使用排污费—退还工具消除污染的动机,本质上与庇古税相同。只要排污者的数量足够多,以至于单个排污者的市场份额比较小,排污费—退还工具就能为清洁生产技术提供足够的激励。而且排污费—退还工具会比单纯使用排污费遭到的抵制要弱得多。此外,收费—返还这类的两部规制工具使得制定相对更高的收费水平成为可能。如果征收同样规模的税收,可能会遇到来自排污者的巨大阻力。而可退还收费则不同,它对于清洁生产企业来说是有利的。另外,收费返还工具还有分化企业游说的作用。最后,收费返还与收费方式相比,削减同样的排放,导致的产品价格上升的幅度更小(Sterner,2002)。四、环境规制的作用在1974年的文章中,Weitzman讨论了在减污收益和减污成本不确定的情况下,如何在价格型规制工具与数量型规制工具(1)之间进行选择的问题。当不存在不确定性时,这两种工具是同样有效的,都能产生最优结果。但是,如果减污的收益具有不确定性,那么排污收费的合理水平也将具有不确定性,但这个不确定性不会影响对排污收费和可交易排污许可做出的比较。两种工具提供了同样的不确定性结果,因为结果由排污者的减污成本所决定。相应地,如果减污成本是不确定的(2),那么期望的结果也将随着选择工具的不同而不同。如果边际减污收益曲线是平缓的,而边际减污成本曲线是陡峭的,那么规制者就可以合理、精确地预测污染的“价格”,而且因收费造成的规制成本也不会太大;然而,在这种情形下,因为排污许可量难以确定,采用可交易排污许可导致的规制成本会相当大。当边际减污收益曲线陡峭,而边际减污成本曲线平缓时,选择排污收费会造成很大的规制成本,而选择一个既定目标的减污水平引起的规制成本却很小。因此,如果边际减污成本曲线比边际减污收益曲线陡峭,就应采用价格型规制工具;当边际减污成本曲线比边际减污收益曲线平缓时,就应采用数量型规制工具。边际减污收益曲线与边际减污成本曲线的相对斜率是选择规制工具的关键。Weitzman(1974)的研究在市场化环境规制工具选择方面的意义是相当明显的(3)。进一步地,在实施排污收费的情况下,排污者必须为所排放的每一单位污染物付费。结果是,排污者将因此而失去一定量的生产者剩余或利润。排污费在两个方面增加了排污者的成本。第一,它促使排污者改变投入组合和从事末端处理。尽管这样会降低它们的税收负担,但也隐含地使生产成本更高。第二,排污者负担排污费成本。排污费和生产成本的增加,会使供给曲线向上移动。这导致更高的商品价格和更小的需求量。产业的供给曲线越陡,生产者剩余的损失就越大。在排污费下,规制者能预测到边际减污成本,但不能确定收费导致的排污减少量。在排污费下,规制者必须设置排污费率。并且,如果费率设置太低的话,排污将会超过环境标准许可的水平。规制者发现,他们不得不对费率进行不断的调整,以确保达到环境标准。在一个快速增长和通货膨胀的经济体中,一个名义费率,在一段时期内可能足以使排放被控制在规定的水平上,但是在经济增长和价格水平不断上升的情况下,一段时间之后,名义费率便很可能不再胜任。规制者将不得不周期性地调整排污费率。相比较而言,可交易排污许可工具能自动调整,以适应经济增长和通货膨胀(Dewees,1983;Harrison,1983)。在可交易排污许可情形下,经济增长导致对排污许可的需求上升,上升的需求和通货膨胀只会导致更高的许可证市场价格,而不会引起排污总量的变化。同规制者一样,排污者相对于排污费也更偏好于可交易许可工具,因为可交易许可工具意味着更低的守法成本。在可交易排污许可采用拍卖方式分配的情形下,厂商必须为每一单位排污支付许可费。许可费和生产成本的增加,同实施排污费情形一样,导致更高的商品价格和更小的需求量。当可交易排污许可是无偿分配时,排污者不必为每一单位的排污付费,生产者剩余的总损失不同于拍卖可交易排污许可或征收排污费的情形。Bovenberg等(2005)的分析表明,在可交易排污许可无偿分配情形下,排污者的生产者剩余大于不存在规制时的生产者剩余,可交易的排污许可提高了利润。而且,他们还对需求和供给曲线的斜率进行了考察,并证明若需求弹性的绝对值小于供给弹性的绝对值,排污者利润增加的潜力更大。自然地,消费者面对的价格也会更高。因此,可交易排污许可是通过拍卖方式分配还是无偿分配,对排污者来说有很大的不同。无偿分配为排污者创造了租金(Bovenbergetal.,2005),否则这一部分租金将归于国库而成为财政收入。与征收排污费或可交易排污许可拍卖的情形相比,排污许可无偿分配将使政府不得不更多地依赖通常为扭曲性的税收收入,来提供给定数量的公共产品和服务。无偿分配排污许可的制度将使整个经济的成本更高。Bovenberg和Goulder(2001)利用一个可计算的一般均衡模型模拟了美国的情况,发现同样是将二氧化碳的排放减少15%,较之于排污许可拍卖制度,排污许可无偿分配使整个经济多承担了80%的成本。再一次的,在成本有效性和政策可行性之间存在着一种权衡关系(trade-off)。排污许可拍卖制度使整个经济承担的成本较低,但排污许可无偿分配制度使被规制产业承担的成本较低,也正因为这一点,无偿分配制度在实施上遇到的政治反对较少。在排污费和可交易排污许可之间,工具选择方面的关键区别在于其各自的不确定之处不同(Stavins&Whitehead,1992)。在可交易排污许可工具下,总的许可量由规制者设定。只要执行良好,规制者便能知道总的排污量是多少。但是,规制者却不能够准确预测排污许可的价格会是多少。因为排污许可的价格是不确定的,加上成本最小化的排污者会使边际减污成本等于许可的价格,所以排污者的边际减污成本也是不确定的。因此,在可交易排污许可工具下存在成本的不确定性。可交易排污许可下的不确定之处不同于排污收费。在可交易排污许可情形下,边际减污成本是不确定的;而在排污收费情形下,排污减少的程度是不确定的。相对于可交易排污许可,排污收费在很多方面是有吸引力的。在存在技术进步和没有进一步的政府干预调整情况下,可交易排污许可将减污水平固定化,而排污收费会进一步提高减污水平。而且,可交易排污许可比排污费更易受排污者策略行为的影响(Hahn,1984;Malueg,1989;Misolek&Elder,1989)。市场结构对工具的选择具有深远的影响。如果参与者较少,那么许可将在“薄”(竞争不充分)的市场中进行交易,这种情况可能会造成明显的市场扭曲。竞争不充分的市场为排污者的策略行为提供了可能。此外,交易费用会提高总的执行成本,对这两种工具都有一定的负作用,而对可交易排污许可工具来说,这种负作用更为明显(Stavins,1995)。出于公平的考虑,也使得相对于向排污者无偿分配排污许可,排污收费更受偏爱。排污收费与拍卖排污许可的制度相比,哪个更好,取决于在排污量的不确定性和成本的不确定性中,哪种不确定性的害处更小。就工具的可行性而言,可交易排污许可无偿分配制度比排污收费要有吸引力,因为排污者承担的成本份额较小,但这是以社会成本有效性为代价的。以上分析表明,不同的市场化环境规制工具在减污效率、规制成本的分配、不确定性的性质,以及对减污技术的激励程度这四个方面是不同的。这四个方面是选择市场化环境规制工具的决定性因素(Goulderetal.,1999)。对于市场化环境规制工具的选择,Hahn(1990)和McCubbins等(1989)试图从政治经济学的角度,来为工具选择的过程提供一个更好的理解方式。他们认为,市场化环境规制工具的选择,应该考虑潜在的游说集团。排污收费对联合起来的排污者来说无疑是个不利因素,所有这些排污者都会因为收费而损失钱财。可交易排污许可和收费返还这样的工具,可能会使形成游说集团的潜在力量分散,因为部分排污者有可能从这些规制工具的实施中获利。现存的企业相比于潜在进入者,对规制工具的选择有更大的影响力,因此它们有一个严重的“新来源偏见”(newsourcebias),这些都有助于说明为什么许可的无偿分配方式经常被采用。而且,相比于按产量分配许可和排污费返还工具,现存的企业更偏爱根据历史排污量分配排污许可,即可追溯(grandfathering)排污许可。可以推测,排污费和拍卖许可最不受欢迎。要找到既被人们认为公平合理又被有势力的排污者认为现实可行这样一种平衡是很难的。此外,Sterner(2002)试图从经济体制的特点这一角度,来分析发展中国家和转型经济的环境规制工具选择。环境规制工具的选择和经济体制的特点,决定着减污成本曲线的形状和位置。要概括出使陡峭或平缓的减污成本曲线上移的经济条件是不容易的。有时人们会假定,低收入和原先很少控制污染的国家有较低的减污成本(1)。不过,这些国家往往缺少信贷、技术和熟练工人,这些因素都会使减污工作举步维艰。这些国家通常具有较高的失业率,并担心资本流向其他国家。如果失业率增加,还会出现社会的不稳定,结果减污成本曲线就会变得非常陡峭。随着新技术的出现和产业结构的调整,减污成本会迅速发生变化。在许多拥有大量严重污染的老企业的转型经济和发展中国家,至少在短期内,减污成本非常高昂,以致一个既定的环境标准就可能使一个企业破产。在一个高失业率和普遍贫穷的国家,即使是个别企业的破产都会遭到强烈的抵制。这有助于解释这些国家为什么更愿意采取收费返还和较低的排污收费工具,为什么只给企业安排一个较少的和可预测的负担。因此,除提供一些渐进式减污的激励外,国家还应使破产的风险最小化。破产给社会和政治所带来的成本是高昂的,这一点表明高水平的排污费是难以征收的。确保环境规制工具能使污染外部效应内部化这一原则是重要的,同时实施一种可行的、低水平的、对减污有激励效果的排污费,比完全不能实施的高收费要好。五、环境规制的市场困境自庇古(Pigou,1920)提出用