ppp模式下的ppp项目建设

ppp模式下的ppp项目建设

一、ppp与其他杂合组织的关系公共部门的规模以及政府在经济活动中的作用已经发生了一些变化。在上世纪80年代的严重私有化浪潮之后，公共和私人合作制度（ppp）在世界范围内成为一个尚未稳定的新机制。(1)政府通常期望通过PPP以缓解公共资金的约束,或提高基础设施及公共服务供给的效率。由于存在多种表现形式与缔约方案,PPP的确切含义往往需要根据案例的不同情况来确定,甚至世行、IMF、欧盟等国际机构对PPP所建立的定义和分类标准也存在差异。(2)关于PPP概念的研究不断深入,其中包括IMF(2004)、J-EdeBettignies和Ross(2004)及Hodge和Greve(2007)等。在已有文献的基础上,本文将PPP界定为是由政府发起,在公共部门和民营部门之间针对特定的公共项目(主要指硬性或软性的基础设施项目)所建立的长期合同关系,其中涉及项目的融资、建设、运营等责任的分配。与传统的基础设施和公共服务供给形式相比,PPP具有显著不同的特征。第一,项目责任的整合。PPP通常将新建基础设施项目的投融资、建设、运营同时交给一个由民营机构组成的联合体来统一负责,而政府部门的角色则从全方位的负责人转变为项目的促进者和监管者。(3)第二,项目风险的转移。在政府制定基础设施及服务的质量与价格标准并予以有效监管的基础上,PPP联合体拥有具体建设和运营的实际控制权,这使得政府得以从更大程度上将经营责任和风险转移给民营部门。第三,长期缔约的不完全。PPP必须通过缔约来建立基本的合作框架,但由于项目合作关系的长期性(通常为15—30年)及经济与政治环境的不确定性,PPP合同具有天然的不完全性。从组织经济学的角度来看,PPP是杂合组织(hybridorganization)在公共部门的扩展。(1)它具有杂合组织的一般特点:一方面,组成PPP的公私合作双方既相互依赖又保持相对独立,因而具有不稳定性;另一方面,获取更高的准剩余是PPP双方进行资源分享与长期合作的主要激励,这只有通过适当的责任分担和风险分享才能实现。PPP还具有不同于一般的生产性杂合组织的特殊性:一方面,PPP的效率主要体现为社会福利,为了进行明确的度量,政府通常以资金价值(Value-for-money)作为PPP的目标;(2)另一方面,政府具有多元和复杂的目标,且拥有广泛的资源及政治权威,这将增加PPP合同执行和修正的不确定性,尤其是在法律体系不完善的情况下。二、基于合同特征的ppp效率研究(一)阶段外部性与效率传统型合约将建设和运营分别交给不同的机构来负责,而PPP合约则通常将建设和运营交给PPP联合体来统一负责,PPP的责任整合特性是影响其相对效率的首要因素。这方面的研究主要依托不完全合同理论框架及委托代理框架展开。在不完全合同理论范畴内,Hart(2003)基于著名的HSV(1997)模型创立了PPP的基本分析框架,首先强调了PPP合约中建设和运营的捆绑性。由于建设投资不可缔约,当它能降低运营成本且提高服务效率时,PPP具有激励优势;相反,若投资在降低运营成本的同时还显著降低服务质量,则传统的分离式合同更为适当。Bennett和Iossa(2006)则建立了项目各阶段间外部性(externality)的概念。当建设和运营阶段存在正外部性时,PPP能够促进项目各阶段的协同努力,是否将建设和运营进行整合式授权则由最优的投资激励所决定(3)。在委托代理的理论框架下,Bentz,Grout和Halonen(2005)主要强调提高资产质量的投资所产生的道德风险问题以及提供服务的成本所产生的逆向选择问题,最优的机制应当以最小的激励成本促进建设者进行适当的投资,且服务提供者愿意揭示他真实的成本。由于PPP联合体同时被授予建设和运营的责任,加大建设投资将提高服务成本为低的概率以及所获得的信息租金,因此政府选择PPP形式只需承担运营的激励成本就可同时促进建设阶段的投资。当提高资产质量以及提供服务的成本都较低时,政府选择PPP才是有效率的。Martimort和Pouyet(2008)也考虑到激励成本的问题,强调资产质量的外部不确定性太大会导致PPP联合体所承受的风险过高,因而削弱PPP的效率。为了衡量阶段外部性在不同条件下对于PPP效率的影响,Martimort和Pouyet(2008)分别讨论了绩效(主要指运营成本和资产质量)可度量(完全合同)及不可度量(不完全合同)的情况,结果发现阶段间的正外部性在两种情况下都可促进PPP的相对效率。类似的,Iossa和Martimort(2008)证明不论绩效的可缔约程度如何,阶段正外部性都是影响PPP效率最重要的因素。因此,当项目建设阶段的投资能够同时降低运营阶段的成本并提高社会福利时,多任务的统一授权使得PPP联合体能够基于整个项目寿命阶段的收益最大化来安排激励,从而实现各阶段总体效率的最优化。在此观点之下,PPP相对于传统形式的合约是否具有效率优势,取决于PPP合约所具有的责任整合特征是否与项目本身的外部性特征相匹配。(二)政府及私人融资方式的影响许多学者认为,PPP得到政府的积极推行,很大程度上是因为民营部门资金的引入能够缓解政府的资金约束。(1)当政府遭受沉重债务负担时,PPP往往应用得更为普遍。因此,私人参与投融资既是PPP合约的显著特征,也是影响其效率的重要因素。首先,就资金成本而言,传统的观点认为政府具有强大的风险分散能力及可靠的信用水平,因此融资成本比民营部门更低。但还应当考虑到,一方面,政府作为采购方的可靠性在一定程度上可取代民营借款人本身的可靠性,因此与政府签署合同有助于民营借款人获得优惠的利率;另一方面,政府若存在金融困难亦无法以免风险利率获得借款,大量借款的政府还将面临向上倾斜的资本供给曲线,同样需要支付较高的资金成本。其次,基于融资与其他任务之间的互补关系,融资形式还将影响激励机制。承建方对建设完成时间具有最强的控制,因此由它负责融资有利于按时按预算的完成建设。Moszoro和Ga(siorowski(2008)认为虽然公共投资的成本低于民营部门,但民营机构参与投资能够激励其通过技术转移来降低项目所需的开发费用。为了更全面的研究私人融资的PPP的合意性,Bettignies和Ross(2009)引入了不完全合同的融资理论。(2)由于合同不完全所导致的策略性违约以及民营开发者对消费者剩余的忽略,PPP可承诺偿还的资金将受到限制;政府的自利倾向则会影响其负责项目开发与融资的效率,驱使其在项目需要终止时选择无效的延续。因此,当公共及私人融资方式都可行时,PPP通过硬化项目的资金约束并防止项目无效延续而占优,但同时传统的公共融资形式为社会有效的项目获得融资的能力更强。最后,PPP所采取的融资途径将影响各参与人的剩余分配与激励,进而影响项目的结果。外部融资作为最普遍的融资形式有助于PPP将金融风险转移给第三方,并为项目的评价和执行提供规范和监督;它还能改善委托代理双方信息不对称的情况,从而促进PPP经营的效率。但同时,外部投资者对项目收益的分享将削弱PPP合约的激励优势。因此,外部债权人的专业技能和改善的信息结构所获得的收益与可能导致的激励扭曲成本之间存在一个基本的权衡。相对而言,债务融资的激励机制占优于股权融资,因此PPP需要进行外部融资时选择大型的专业债权人更为合意。三、基于风险配置的ppp效率研究(一)无重点风险的社会统筹各种风险在公私合作双方之间的适当配置是实现PPP效率的关键途径,其前提在于风险的可度量与可管理(3)。PPP并不意味着风险简单地从政府转移给民营部门,而应当根据本国及项目的具体情况,通过风险配置为民营机构提供适当的激励以提高投资和管理效率,同时确保公众的利益不受侵害。一般来说,特定的风险应当分配给最能够影响风险结果的那方以使得该风险对项目的危害最小化;合作各方都无法控制及管理的风险应当分配给风险承担能力最强的那方;合作各方都能够控制及管理的风险则应当分配给能够以最低成本有效管理该风险的那方。例如项目的外部风险应当由政府承担:一方面政府行为更能影响项目的外部风险,其中包括不适当的政府干预或违约、征用等;另一方面政府对不可控风险的承受能力也更强。此外,PPP的形式不同,其风险配置形式也有所不同:特许经营形式的PPP一般通过合约规定风险的具体配置,而合资企业形式的PPP则根据股份比例统一的对各种风险进行分担。(二)最优合约的形式实证数据表明,需求风险在影响PPP建立的众多因素中最为显著,市场规模较大和用户购买力较强的国家更有利于PPP的建立。需求风险不仅受到政府和民营参与人行为的影响,还将面临其他不可控的因素。政府承担需求风险有助于满足民营合作者的参与约束条件,而民营合作者承担需求风险则有助于建立最优激励。最优的需求风险分配合约通常以公私双方确立一定的转移支付规则为基础。考虑的风险性质不同,所得出的最优合约形式也不同。Engel等(2008)主要研究了只存在外生需求风险的环境,其中民营部门负责项目的初始投资,并通过在合同期限内接受状态依存的用户费和政府补贴来收回投资。他们强调政府筹集公共资金需要承担影子成本,而且有缺陷的补贴过程也需要承担额外的成本,因此优先以用户费收入作为补偿是合意的。在合同期限相机确定的情况下,最优需求风险分配合约同时具备最低收入保证和收入上限的特点。Iossa和Martimort(2008)则考虑了内生需求风险的存在以及与PPP经营者努力的相关性,将补偿合约形式定义为政府补贴与用户费收入的线性组合。结果表明,当民营部门的风险规避度和外生需求风险都较低时,最优合约是以用户费补偿为主的高激励机制;反之最优机制则接近于固定补贴支付。因此,为了实现PPP的效率,适当的需求风险分配合约不仅与项目本身所具有的需求风险特性有关,还需要考虑公私合作双方对需求风险的影响程度和承受能力。(三)制定ppp的契约并严格履行政治风险可以从两个层面来诠释。从宏观上看,由于PPP项目的长期性和资本密集性,政府政策的持续性和稳定性必然影响项目成本,是民营合作者考虑的重要因素。正如Estache和Serebrisky(2004)所强调,坚实的政治承诺对于PPP改革路径的可持续性是重要的,政府政策缺乏连贯性容易导致PPP的再谈判或提前终结。从微观上看,政府所具有的权威地位容易导致PPP的缔约问题。在中央政府积极的政策推动之下,政策的制定与执行之间是否存在差距,地方政府或官员是否能够在建立PPP合作关系的过程中公正的对待民营部门,是否能够实现初始合约所作出的担保或承诺,将决定民营部门是否愿意合作。事实上,政府“重承诺,轻践行”的状况并不少见,而公共部门严重的腐败现象则往往成为PPP通往成功的绊脚石。政治风险通常由政府及官员的行为所决定,它不仅会威胁民营合作者的利益,还容易导致政治俘获从而损害纳税者及用户的利益。根据风险配置的一般原则,政府应当承担政治风险,这也是满足民营部门参与约束的重要条件。然而,政府本身既制定PPP规则又是实施规制的主体,这就为政治风险的有效控制提出了挑战。首先,已有的研究强调完善的制度基础作为PPP先决条件的重要性。Hammami等(2006)发现,良好的制度质量———较少的腐败、有效的法律法规等是促进PPP的重要因素。坚实的制度基础既为民营合作者的利益提供基本的保障,又为合同的可执行性提供了依据。其次,适当的规制体系和规制机构的建立有助于降低政治风险。最后,PPP合约应严格的规定公私双方的责任和权利以及有效的纷争解决途径,以此保护民营合作者的利益并缓解其对于政府征用的顾虑。当政府单方面发起合约的修改时,民营合作者应当得到政府提供的合理补偿。总之,政治风险的控制应当建立在完善的制度保障之上,法律体系中不一致的规定、政府机构中不清晰的权限、规制体系中不完善的设计,都可能导致政治的机会主义行为。四、基于ppp效率的研究(一)价格规制regulaft规制体系是PPP的核心组成部分,对政府而言,适当的规制能够保证合作关系运作的有效率,并确保资源的最优化与更广泛的政策目标(如社会政策及环境保护等)相一致;对民营合作者而言,规制则能够提供对合同条款的保护,防止政府侵占,并保证其获得与承担的风险相一致的合法利润及成本回收。PPP的价格规制是其激励框架的基础,所采取的方式通常分为收益率(RateofReturn)规制和价格上限(PriceCaps)规制两种。收益率规制可看作是政府的一种收入保证,而价格上限则是最常见的激励性规制方案。收益率规制能够为可衡量的投资提供更多保护,因而资本成本较低;价格上限规制更能激励企业提高生产效率,但容易引起再谈判。Guasch等(2006,2007)发现,当价格上限规制引发再谈判时,最终达成的混合型规制形式往往同时结合价格上限的激励效应和收益率规制的成本补偿保证。因此,两种规制形式既具有互补效果,又具有时空上的趋同性。Laffont和Guasch的研究都认为收益率规制更适用于发展中国家旺盛的投资需求,但对于信息的要求也更高;而发达国家的基础设施网络已基本健全,价格上限的高能激励更有利于效率的提高。(二)质量监管的有效手段PPP的一个显著特点是以产出控制取代了投入控制,其中对质量的监管尤为重要。虽然传统的公共供给也需要进行质量监管,但是民营部门对于生产效率的片面追求使得它所提供的服务质量更难以维持合理的水平。PPP的质量监管通常需要在事前通过合约制定适当的质量标准,并在PPP合约期间通过特定的监管部门对质量进行持续有效的监督,因此合约条款的制定和执行是实施质量监管的基本途径,而这一过程将产生显著的缔约成本。美国的实证数据表明,PPP的监管成本可占到合同总价值的3-25%(Torres和Pina,2001)。对PPP所提供的产出进行质量监管之所以存在相当的难度,主要是因为合约的不完全性。作为这方面研究的重要成果,Levin和Tadelis(2007)强调了PPP的生产效率优势和合同治理成本劣势之间的基本权衡。(1)由于PPP缔约必须承担定义和执行一系列质量要求的成本,他们通过实证研究发现,那些较难定义、执行或调整质量标准的服务或是公众对其质量的敏感性较强的那些项目采取PPP的可能性更小。Lindqvist(2008)则认为,当质量无法完美度量时,公共部门激励民营部门提高质量需要承担风险,因此PPP更适用于质量要求低的服务;若努力节约成本以提高生产效率的同时并不会对服务质量造成显著危害,则PPP更具有可行性。Hart(2003)也指出,当服务质量的可缔约程度较高,或服务相对于资产的可缔约性更强时,质量监管将更易实现,PPP也更有效率。(三)招标成本显著高于传统形式PPP的建立必须首先通过招投标来确定PPP合作者并授予特许权。根据实证研究结果,PPP的效率与特许权授予的程序密切有关,其中包括准入标准和预选要求等(Bajari等,2003)。然而,由于PPP合同的长期性,通过招投标流程的设计来降低合谋或机会主义行为的无效率显得较为困难,其复杂性也使得招投标成本显著高于传统形式。(1)招投标的竞争性和透明性是避免PPP无效率的基础。Guach(2004)发现事前有效的竞争性招投标方式通常优于直接指定或通过谈判建立合作的形式,但当项目的设计较为复杂、合同不完全性较高、参与投标的人较少时,竞争性招投标的效果却不理想。Bajari等(2006)的实证研究也表明,合同不完全所导致的策略性竞标行为将显著提高政府的实际成本,其中协调成本的影响远大于私人信息及市场势力。因此,竞争性招投标必须在事前激励优势和事后协调劣势之间进行权衡。至于特许经营权的具体授予方式,Engel等(2001)提出以用户费收入现值为标准进行竞标的LPVR机制要优于传统上以用户费及特许经营合同期限为标准竞标的固定条款合同。当政府存在包括降低失业在内的多重目标时,PPP可以通过多维拍卖(multidimensionalauctions)的形式进行招投标,但它同样会增加再谈判风险(Estache等,2007)。(四)规制机构的必要性在PPP进行特许权授予之前,建立规制机构能够确保合约高质量的执行及防止政治机会主义。规制机构必须保