宋代土地政策的特点及其影响

宋代土地政策的特点及其影响

自秘书制度建立以来，许多人认为井田制度是最完美的制度之一。“井田制度是国家的重要道路。”这是一种土地国有化程度较高的土地管理制度,在当时人少地多的情况下实施起来应该简易高效。而自春秋时期秦国商鞅变法“废井田开阡陌”之后,土地私有化之趋势便如星星之火,逐渐在中国古代土地制度体系内蔓延,经两汉、三国两晋、南北朝至隋、唐朝后期,土地私有化渐成燎原之势,历代虽常常限田均田,但都抵不过土地私有化的潮流。宋朝开国后,绝大多数制度都是沿袭唐五代之制,田制也不例外。一、土地兼并的限制不抑兼并是宋初的基本政策。宋初为削弱武官的权利,诱导他们“择便好田宅市之,为子孙立永久之业。”宋太祖于乾德四年(966年)下诏:“所在长吏谕民,有能广植桑枣、垦辟荒田者,止输旧租;县令、佐能招徕劝课,致户口增羡、野无旷土者,议赏。”公开提出“田制不立”4163。时人王明清云:“不抑兼并,富室连我阡陌,为国守财尔。缓急盗贼发,边境扰动,兼并之财,乐于输纳,皆我之物。”3810统治者的指导思想是“藏富于民”,不管兼并者如何富有,只要在大宋国土内,通过赋税,最终还是归国家所有。宋太祖在即位之初,为了取得老百姓的支持,不得不采取一些措施来笼络民心。据《宋史》载:“自五代以兵战为务,条章多阙,周世宗始遣使均括诸州民田。太祖即位,循用其法,建隆以来,命官分诣诸道均田,苛暴失实者辄谴黜。”4157其弟宋太宗还专门委任种田好手为“农师”,令其指导农民进行生产4158-4159。而对于遭受自唐中期安史之乱以来两百年战乱之苦的广大民众来说,他们最渴望的莫过于获得一片属于自己的土地,一家大小过着自食其力、平安、温饱的日子。同时,在当时农业经济占主导地位的中国古代社会,为农民提供公正而有效的产权保护也正是他们最需要的,所以,宋初统治者能稳定全国形势,所推行的均田政策应该起到了一定的促进作用。从史籍中我们也可以了解到,宋初的统治者不是很情愿地限制土地兼并,他们只是对田亩数量不实导致的赋役负担不均感到不满。《宋会要辑稿》载“太祖建隆二年四月,大名府上言:‘馆陶县民郭赟诉去冬所检田各有隐漏田亩。’”宋太祖经过核查,对馆陶县县令程迪和该县检田官常准进行了处罚,但并没有下令要求地方官吏将富家之田按一定的标准平均分给少地或无地的农民,主要是“五代以来,常检视见垦田,以定岁租,吏缘为奸,税不均适;由是百姓失业,田多荒莱。”况且富田之家隐瞒田亩,就意味着宋统治者的赋税收入的减少;即使没有减少,富户少缴的赋税很可能会转嫁到少田或无田的农民头上,若他们的负担太重,就可能会弃田而去,从而会使其税收每况愈下。所以,在大中祥符六年(公元1013年),侍御史张廓向真宗皇帝报告说:“天下旷土甚多,请遣使括责。”真宗否决了他的建议,认为:“此事未可遽行。今天下豪富之家田多租少,贫弱之家地薄赋重,须渐次改定。”明令抑兼并的,只有仁宗。“方仁宗之在御,始诏三司定夺臣僚庄田顷亩之数以抑兼并。”这里他也仅仅是限制有关官吏不要过于利用政治优势和权力不正当地攫取土地,规避赋税,并没有禁止土地市场的自由交易,而不禁止土地自由的交易,自然也就难以禁止土地的兼并。这些我们可以从其他史籍中得到验证,如太平兴国八年(983年)知开封府司录参军事赵孚上书奏言:“庄宅多有争诉,皆由衷私妄写文契,说界至则全无丈尺,昧邻里则不使闻知,欺罔肆行,狱讼增益。”由土地交易纠纷之众多,我们可以推知当时土地交易的自由与频繁。南宋叶适也指出:“盖至于今,授田之制亡矣。民自以私相贸易,而官反为之司契券而取其直。而民又有于法不得占田者,谓之户绝而没官,其出以与民者谓之官自卖田,其价与私买卖等,或反而贵之。”徐守信有诗曰:“遥望南庄景色幽,前人田土后人收”,“南庄北宅眼前花,好儿好女莫谩夸。我若一朝身死后,又属张三李四家。”这也可以作为宋代“不抑兼并”、“田制不立”之佐证。另外,宋代历朝统治者都重视诱导农民垦荒,宋太祖要求地方官吏亲自检视本辖区的农业生产情况,鼓励农民“广植桑枣、垦辟荒田”,并“第其课为殿最”,“致户口增羡、野无旷土者,议赏”,以此作为激励手段来激发地方官吏的积极性。太宗规定“所垦田即为永业,官不取其租”,或“凡州县旷土,许民请佃为永业,蠲三岁租,三岁外,输三分之一”致“官吏劝民垦田,悉书于印纸,以俟旌赏。”4158-4159南宋建炎以来,兵火连绵,百姓大多扶老携幼南渡以避难,“所在多逃绝之田”,宋高宗颁布命令,要求地方官吏诱民垦田,并奖励奉诏诱民垦田业绩优良者。宋政府实行“不抑兼并”政策,一方面是适应历史的潮流,不愿抑制,另一方面也无力抑制:“口分世业之田坏,而为兼并,限田之令不可复行矣。”土地私有化是历史的进步,也必然造成土地兼并。在“不能井天下之田以授民,民自买田为生”和“今天下无在官之田,而卖易之柄归之于民”的历史背景下,国家手中既没有足够调节的国有土地,又无法逆转土地私有化的加剧,也只有默认土地兼并了。二、土地政策的影响1.土地兼并的历史趋势宋太祖曾对石守信等说:“人生如白驹之过隙,所以好富贵者,不过多积金银,厚自娱乐,使子孙无贫乏耳。汝曹何不释去兵权,择便好田宅市之,为子孙立永久之业。”在这种政策鼓励下,宋初文武大臣无不广占良田。宋初宰相王浦之父“频领牧守”,“能殖货”,故“所至有田宅,家累万金。”仁宗明道二年(1038年)已经是“势官富姓,占田无限,兼并冒伪,习以为俗,重禁莫能止焉。”4164到了南宋时期,土地兼并更成为不可抑制之势,“豪强兼并之患,至今而极……权势之家日盛,兼并之习日滋,百姓日贫,经制日坏,上下煎迫,若不可为之势。”4197两宋期间出现了3次大规模的土地兼并的浪潮。第一次,在宋真宗、宋仁宗时期。北宋对辽、夏战争一再失利,土地兼并在章献刘太后亲族的推动下日益加剧,如王蒙正“恃章献刘太后亲,多占田嘉州。”“侵民田几至百家”,“更数狱,无敢直其事。”土地兼并的第二次浪潮在宋徽宗时期,是在权贵蔡京集团的推动下进行的。第三次在南宋初年,权臣秦桧仅在永丰墟的赐田就达960顷。其下属王历“寓居抚州,恃秦桧之势,凌夺百姓田宅,甚于盗寇,江西人苦之。”因为南宋时期南方市场化程度要高于北方,所以南方的土地兼并形势比北方要严峻。辛弃疾曾经指出:“北方之人,养生之具不求于人,是以无甚贫甚富之家;南方多末作以病农,而兼并之患兴。”2.土地买卖盛行虽然宋政府对土地买卖也并不是完全无限制和无条件的,但从总的趋势来说,国家的干预逐渐减弱,土地交易的自由度逐渐加大。宋初关于土地转让的规定“典卖、倚当物业,先问房亲,房亲不要,次问四邻,四邻不要,他人并得交易。房亲着价不尽,亦任就得价高处交易。”而南宋宁宗庆元(1195-1200年)“重修田令”与嘉定十三年(1220年)“刑部颁降条册”规定,“有亲而无邻,与有邻而无亲,皆不在问限。”货币以外的限制逐渐减小。随着货币流通的发展,土地买卖愈益盛行。“贫富无定势,田宅无定主,有钱则买,无钱则卖。”民间土地私有化之势愈演愈烈,土地交易频繁,“古田千年八百主,如今一年换一家。”为了维护社会治安,同时也为了确定承担田税的土地所有者,国家也相应制订了严密的法律条文,来保证土地交易的进行。“官中条令,惟(田产)交易一事最为详备。”原纯粹作为生产要素的土地已逐渐转化为一种主要商品全面进入市场,宋代统治者有了新的经济来源,正像前文所述叶适的言论“民自以私相贸易,而官反为之司契券而取其直。”即以契税为中心的税收收入,成为一种新的税收内容正式纳入宋代的赋税体系,虽然它不是主要的税收来源。私有土地买卖盛行,即便是国有土地,租种这块土地的使用权或佃种权,也能够通过买卖而转移。宋代的这些土地政策在实质上都为官僚豪绅、富商巨贾兼并土地打开了方便之门。在宋代,一改对大土地所有者的“豪民”、“兼并之徒”的名称,而普遍称为“田主”了。3.主户和下户的分布马端临针对土地兼并的情况,曾说:“田既为庶人所擅,然亦为富者贵者可得之。富者有赀可以占田,贵者有力可以占田,而耕者之夫率属役富贵者矣。”私有土地出现集中化的趋势,形成土地财富的积累。而自唐以来人口的增长,使得人与地的矛盾日渐突显,土地的集中必然造成更多的农民无地可耕,而且国家已不能像唐朝前期以前那样实行均田(实际上,在土地私有化程度较高的情况下,国家也无田可均),农民被迫去租佃私有者的土地,出现贫困的积累。像前文所述国家鼓励开垦荒地,北宋初年,统治区内仍有不少地方“田庐荒废”,故“诏有能占田而倍入租者与之。”但实际上,有能力大规模开垦荒地的,大多为中上等户,主要是上层地主阶层,“于是腴田悉为豪右所占,流民至无所归。”宋代政府将乡村户按有无土地等生产资料分为主户与客户。乡村主户又按家业财产等标准划分为5个等级。第一、二等户为上户,“有田三五顷者多系上户”,他们是社会的上层;第三等户为中户,主要是占田不多的自耕农;第四、五等户为下户,只拥有在丰年能维持温饱的小块土地的小自耕农,其中第5等户还有些是半自耕农,为了生存常要佃种部分土地,有的还要充当上户的佣工。一般认为,第一、二、三等户组成富人阶层,他们在户口总数中占的比例不超过10%,却占有全国耕地的67%。而占总户数百分之八九十的以农民阶层为代表的下层,占有的总耕地数不过是30%至40%,其中占户口几乎半数的客户和主户中的第5等户几乎完全没有土地。宋代一般标准是把占田百亩作为中户的标准,根据当时的亩产标准“大率中田亩收一石”,中户的收入是百石。按大概10口人的消费标准,应该余四十石1。但是当时占田百亩以下的户占大多数,而且下户大多数占田在10亩以下。仁宗时四川农民的情况是“蜀民岁增,旷土尽缺,下户才有田三五十亩或五七亩,而赡一家十数口,一不熟即转死沟壑,诚可矜恻。”并且这种主户中的下户所占比例是很大的,“逐县五等户版簿……而第四、第五等常及十分之九。”除养家糊口外,他们还要负担沉重的赋税和差役。享有特权的上户、官户以及形势户,又可以减免、逃漏各种赋税,这种负担转而又转移到中下户头上。“富豪之家贿赂公行,以计规免,中下之户频年被扰,不得休息。”在这样的历史条件下,贫富分化的矛盾显得十分尖锐。4.地方官吏之间的地位不平等由上述观之,宋代自耕农的经济生活正在下降甚至破产,“中下之家,逃租弃产,漂寓他乡者,往往而是。”北宋后期的吕陶说:“天下自耕而食,为天子之逐者十无二三。”南宋叶适也说:“大抵得以税与役自通于官者不能三之一。”政府依靠税收控制的自耕农的数量越来越少。况且在中国古代专制政治体制中,由于统治集团享有较多的特权,他们可以运用各种手段来掠夺土地,夺到土地之后又依靠自己的政治经济特权,“诡名挟佃”,或“坐家申逃”,或“匿里舍而称逃亡”。宋统治者也深知,“今州县城廓之内,则兼并之家侵削贫民,田亩之间则豪滑之吏隐漏租赋,虚上逃账,此甚弊事。”所以,会出现“富民买田而不受税额,谓之有产无税;贫民卖田而不推税额,谓之产去税存”的奇怪现象。这主要是统治集团与其臣民在瓜分土地收益时存在着共谋,统治集团与社会的强势集团相勾结,多方为富室之家隐瞒田产,在户籍资料上造假。地方官吏可以从富家获得一些政治上的或经济上的好处,或由于某些富家有较强的政治背景,地方官吏不敢轻易得罪他们,因为那样做可能会影响他们的政治前途。这样,就造成了西方经济学者所说的“白搭车”的问题。“产去税存”、“有产无税”情况的存在,一方面加重了农民的负担,农民就可能弃田而逃,情愿隐匿于大富之家做佃农,虽然田租高于官方,但在豪强地主的庇护下可以免于其他名目繁杂的科敛,总的情况要比做国家的佃农要好;另一方面,则使得宋政府的赋税收入越来越少,面临日益增长的官费及军费开支,宋政府的财政可谓捉襟见肘、入不敷出。5.土地开垦重视程度前文说宋代鼓励开垦荒地,太宗时规定“所垦田即为永业”,促进了宋代荒地的开垦。大规模开垦荒地的是富家大族,同时由于土地兼并严重,大批农民日益贫困化,许多农民被迫背井离乡,也促进了边远地区和畸零地块的土地开发。宋代许多地区的土地开垦达到极其充分的地步。如,“闽浙之邦,土狭人稠,田无不耕。”;“闽地瘠狭,层山之巅,苟可置人力,未有寻丈之地不丘而为田。”;“久之,天下生齿益蕃,辟田益广。独京西唐、邓间尚多旷土,入草莽者十八九,或请徙户实之,或议置屯田,或欲遂废唐州为县。嘉祐中,唐守赵尚宽言土旷可辟,民希可招,而州不可废。得汉邵信臣故陂渠遗迹而修复之,假牛犁、种食以诱耕者,劝课劳来。岁余,流民自归及淮南、湖北之民至者二千余户;引水溉田几数万顷,变硗瘠为膏腴”。由以上材料观之,宋代破产农民的地区流动对土地开垦、增加耕地面积确实起到了不可忽视的作用。6.销售公田的行为宋代不仅民间土地私有化之势愈演愈烈,土地交易频繁,而且宋朝政府甚至直接参与土地交易,公田买卖也开始盛行起来,这在中国古代史上是比较少见的。宋代以前,公田为政府所有,一般是不能、也不会买卖的,只是在某些特殊情况下偶尔有过买卖的记录。而由政府出面主持、长时间、大面积地买卖公田,宋代则是始作俑者。史书中相关的记载最早开始于宋真宗景德(1004-1007年)、天禧(1017-1021年)年间,自后仁宗天圣(1023-1032年)年间,宋神宗熙宁(1068-1077年)年间,徽宗政和(1111-1118年)年间,期间先后多次出售作为公产的公田,不过除政和年间出卖数量稍多之外,其他各朝之数量均不大。南渡以来,高宗建炎(1127-1130年)、绍兴(1131-1162年)年间至孝宗淳熙(1174-1189年)年间则盛于前朝,多次买卖公田,交易数量也颇为惊人,据漆侠先生统计,此两朝出售公田数量高达二三百万亩之多。而“盖买产之家,无非大姓。”更有甚者,至宋理宗景定(1260-1264年)年间,这种出售公田的行为已得到社会的认可,贾似道为宰相,制定《公田法》,将公田买卖合法化、制度化,在浙江西路之平江、江阴、安吉、嘉兴、常州、镇江六府县,强买民田为官田,以出租获利。原计划买