第2章财政支出的基本理论

第二章财政支出的基本理论本章内容第一节公共物品的提供、生产和定价第二节财政支出效益的分析和评价第三节财政的法制化、民主化和财政监督第一节公共物品的提供、生产和定价一、公共物品的提供方式（一）公共物品的市场均衡问题如何实现公共物品的市场均衡？一种观点：利用需求曲线和供给曲线来解决。其难点是：公共物品的需求曲线和一般商品的需求曲线是不一样的。（参见课本P42图2-1）另一种观点：认为公共物品的市场均衡问题是一个特殊问题，利用供求曲线研究不符合事实。因为,公共物品的消费者说不出自己对公共物品的需求价格，而且普遍存在“搭便车”享用公共物品的心理。（二）纯公共物品的提供方式公共物品的的提供方式是确定政府提供公共物品规模和财政支出规模的基本依据。提供公共物品来满足公共需要主要有两个系统：一是市场；二是政府。其中，市场提供私人物品满足私人需要；政府提供公共物品满足公共需要。一般来说，纯公共物品只能由政府来提供而不能由市场来提供，这是由市场运行机制和政府运行机制的不同决定的。市场是通过买卖提供商品和服务的，在市场上有钱就可以购买商品和服务，钱多多买，钱少少买，没有钱就不能买。政府主要是通过无偿征税来提供公共物品。但每个人的纳税额与其对公共物品享用的量是不对称的，不能说多纳税就多享用，少纳税就少享用，不纳税就不享用。由上述分析可知：市场适于提供私人物品，对提供纯公共物品是失效的，而提供纯公共物品恰恰是政府配置资源的领域，是政府的首要职责。财政学关心的问题是：政府提供公共物品与市场提供私人物品之间的恰当组合，政府提供公共物品所花费的成本和代价，合理地确定政府提供公共物品的范围和财政支出规模。这里的关键问题是如何规范政府和市场的关系，以及如何确定提供公共物品的政治决策程序？（三）准公共物品的提供方式准公共物品的类型：一类是具有非竞争性但同时具有排他性，另一类是由外部效应引起的。对于第一类准公共物品，可以有两种方式提供：一是提供政府征税，免费提供；二是按照市场原则，谁使用谁交费。政府要根据成本-收益原则，对这两种提供方式进行选择。对于第二类准公共物品，其提供方式要根据其外部效应的大小进行判断。当外部效应很大时（如基础性科研项目），可视为纯公共物品，可采用共给提供方式；当外部效应较大时（如医疗保健等），可采取混合方式提供，即一部分由政府提供，另一部分由市场提供。这样既可减轻政府负担，又可以提高公共物品的使用效率。从各国的实践来看，准公共物品的有效提供方式主要有以下几种方式：（1）政府授权经营（2）政府参股（3）政府补助二、公共生产（一）公共生产的地位和类型所谓公共生产是指由政府出资兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位。既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的机关团体，如学校、医院、文艺团体、政府机关和半政府机关的事业单位等。在我国，主要是国有工商企业，包括垄断性国有企业等。但公共提供不等于公共生产。其产品的生产可以由公共部门来承担，也可以由私人部门来承担。同样，私人提供也不等于私人生产，私人在市场上提供的产品也可以由公共部门来生产。因此，公共物品的生产方式和提供方式并不完全一致，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，有些公共物品是公共提供、私人生产。（二）提供纯公共物品和某些提供准公共物品的国有部门和单位，应采取国有国营模式。（三）垄断性国有企业应采取国有国控模式。（四）竞争性的大中型国有企业应采取公司制改造模式。（五）小型国有企业的改革方向是放开搞活。三、公共定价（一）什么是公共定价所谓公共定价是指政府相关管理部门通过一定的程序和规则，制定公共物品的价格和收费标准，即公共物品价格和收费标准的确定。公共定价是政府保证公共物品供给和实施公共物品管理的一项重要职责。其定价对象不仅包括国家机关和公共部门提供的公共物品，而且包括私人部门提供的公共物品。从定价政策来看，公共定价实际上包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业的价格，如能源、通信和交通等公用事业和煤、石油、原子能等基础行业等。二是管制定价和价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性的行业，如金融、高等教育和医药等行业的价格。（二）公共定价的一般方法定价包括两个方面：即定价水平和定价体系。定价水平是依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。定价体系是指把费用结构和需求结构考虑进来的各种定价组合。公共定价的方法一般包括成本定价法、二部定价法和负荷定价法。（详见P51）（三）自然垄断行业的公共定价（详见P52）第二节财政支出效益的分析和评价一、财政支出的效率财政支出效率包括两个方面：财政资源配置效率和公共物品的生产效率（一）财政支出的配置效率财政支出所取得的各种收益，包括经济效益和社会效益的总和。资源配置的组合是在民间部门和财政部门之间进行。财政支出的配置效率首先是财政支出占GDP比重的适度问题，也就是政府的资源配置与市场的资源配置的恰当结合问题。（参见P53图2-3所示）政府是通过提供公共物品进行资源配置的，就是把居民的消费需求集合为“社会的（或政府的）”需求。也就是说，政府按照居民的意愿进行资源配置才是有效率的，这种有效率的政治制度就是“公共选择”制度。然而，现实的困难是：公众是一个集体的概念，公众的愿望并不总是一致的，每个人的选择在实际生活中存在差异，因此体现民主化和法制化的决策机制，就成为问题的关键。一般来说，为了提高公共支出的配置效率，财政部门应该达到以下几点基本要求：（1）财政支出的来源受严格立法的约束；（2）财政支出的规模和结构都有制度的严格规定；（3）公共部门是非营利性的部门，应以追求社会效益的最大化为目标；（4）财政资金的安排是高度透明的；（5）公民拥有对财政支出状况的知情权。（二）财政支出的生产效率财政支出的生产效率是指如果把政府机关和公共部门看做一个通过公共物品的“生产部门”，这样在资源既定的前提下，所产生的效率。但财政支出的效率是很难确定的，因而又称为“X效率”。（三）社会经济的稳定和发展是财政支出效率的集中体现。二、财政支出效益的分析（一）财政支出效益财政支出效率具体表现为财政支出效益，所以衡量财政支出效率也就是分析和评价财政支出效益。提高财政支出的使用效益是财政支出管理的核心问题。（二）财政支出效益的内涵和范围1.财政支出内源性效益它是指财政支出本身所产生的效益，具体包括直接效益和间接效益。内源性效益又可分为以下三个方面：（1）财政支出的总量效益（2）财政支出的结构效益（3）财政支出的项目效益2.财政支出的部门绩效评价3.财政支出的单位绩效评价三、财政支出效益评价方法和评价体系（一）财政支出效益的评价方法通常有两种方法：1.成本-效益法又称成本-收入分析法。基本思路是：求未来净收益的现值（NPV）。当NPV大于或等于零时，项目是可行的；小于零时项目是不可行的。2.最低成本法又称最低费用选择法。其具体做法只计算项目的有形成本，并以最低作为择优的标准。最低成本法多用于教育、卫生、文化以及政治、军事等支出项目。（二）财政支出效益的评价体系1.评价指标体系设置的基本原则2.评价指标体系的设计一般而言，可设置以下指标体系：（1）规模效益指标体系（2）结构效益指标体系（3）支出效益指标体系（4）公共部门（单位）效益指标体系第三节财政的法制化、民主化和财政监督一、公共选择理论简介（一）什么是公共选择理论（二）“公共选择”的基本内容（三）政府决策程序与选举制度直接民主决策：全票通过和多数票通过间接民主决策：选民、政治家和管理者（四）公共选择理论对我国财政法制化和民主化的借鉴意义首先，对合理解决政府与市场关系具有指导意义其次，对政治体制及行政体制的改革具有借鉴意义再次，对实现公共决策（政府决策）的法制化和民主化具有重要的实践意义最后，对在政府决策过程中，正视政府行为的“经济人”特征具有借鉴意义二、我国财政决策的民主化和法制化（一）我国财政民主化和法制化程序货币投票：政治投票：（二）我国财政的法制化包括：1.财政立法2.财政执法3.财政行政复议三、财政监督（一）财政监督及其作用（二）财政监督的构成要素（三）财政监督流程和财政监督方式1.监督流程：包括检查、调查、建议与反映。2.监