我国水资源创新体制研究-以“河长制”为例

我国水资源创新体制研究——以“河长制”为例摘要：近几十年来，我国经济快速增长的同时，却以牺牲我们的生存环境作为代价。为了建设和谐社会，实现可持续发展，我国在近几年采取了一系列措施加强环境保护，“河长制”就是其中一项年轻且具有“中国特色”的制度。本文介绍了“河长制”的起源及具体制度内涵，并通过杭州市的实践成果表明，实行“河长制”是促进水质全面改善的有效之举，是我国环境管理体制的进步与创新。但是，目前“河长制”仍然处于探索阶段，存在着不可忽视的问题。因此本文还提出了不断完善“河长制”的必要性，并且结合多中心治理理论，就如何构建一个更加合理、有效和均衡的环境治理模式提出了相应的对策和建议。关键词：河长制水环境治理水污染环境治理网络Abstract:Inrecentdecades,China'seconomicgrowingwiththeexpenseofourlivingenvironment.Inordertobuildaharmonioussocietyandachievesustainabledevelopment,inrecentyears,ourcountryhasadoptedaseriesofmeasurestostrengthenenvironmentalprotection."Thesystemofrivergovernor"isoneofthemeasures.Thispaperintroducestheoriginofthe"thesystemofrivergovernor"andtheconcretesystemconnotation.ThepracticeofHangzhoushowsthatthe"thesystemofrivergovernor"isaneffective,promotewaytoimprovewaterquality,andtherehavebigprogressoftheenvironmentalmanagementsysteminourcountry.Atthesametime,"thesystemofrivergovernor"stillhavedrawbacksandproblemswhichcannotbeignored.Therefore,thispaperalsoputsforwardthenecessityofperfectingthissystem.Andcombiningwiththepolycentricgovernancetheory,thispapergivessomemeasuresandsuggestionsonhowtobuildamorereasonable,effectiveandbalancedenvironmentalgovernancemode.Keywords:thesystemofrivergovernorwatergovernancewaterpollutionthenetworkofenvironmentalgovernance一、绪论（一）提出问题改革开放以来，我国经济始终保持着高速发展的势头，工业化和城市化的进程不断加快，与此同时，环境退化却进一步加速，发达国家在工业化中后期分阶段出现的各类环境问题，近年来集中在我国出现，并且具有结构型、压缩型、复合型的特征。随着对于可持续发展的理解逐渐深入与全面，环境问题引起了全社会的高度重视。在今年全国两会召开之际，环保问题受到了社会各界的瞩目，人大代表、政协委员和社会公众都表现出了对于环境治理问题极大的关心。根据中国网两会在线调查显示，在选项众多的“您最关心的热点问题”的投票中，“环境治理”居于第七位，高于“就业问题”（第十位），“住房保障”（第九位等热点话题。无论现在还是将来，环境是生产力，也是竞争力。李克强总理在2015年政府工作报告中，也着重部署环保，强调铁腕治污，内容主要涉及了大气和水环境污染防治的问题。其中，足有108字有关于水污染防治。李克强总理提到，制定完善的水污染防治计划同时需付诸实践，实行从水源地到水龙头全程监管。同时做好立法工作，严格执法，加大整治力度，水陆统筹，河海兼顾。水环境治理问题之所以引起政府部门和社会各界的高度关心，是因为近年来，来源于工业、农业、生活等多方面的污染让我国总体水环境受到了威胁，水污染事件频发，每年因为水污染而造成的经济损失高达2400亿，形势极其严峻。例如上世纪九十年代，淮河爆发了震惊中外的水污染事件，淮河上游水质恶化，极其浑浊，水中鱼虾绝迹，虽然经过了规定的处理程序，但下游的居民饮用了淮河水后，仍出现了腹痛、呕吐等症状，居民生活受到了极大的影响。除此之外，2004年，因高浓度工业废水排入沱江，四川近百万群众陷入了无水可用的境地，还有松花江因石化公司车间爆炸而被严重污染的事件以及2007年太湖、滇湖的蓝藻爆发事件等等。频频发生的水污染事件不仅仅破坏了我们的生存环境，也严重波及到居民们的日常生活，各地频繁发生的群体性突发事件对社会和谐发展起到了反作用。水环境的好坏，是综合环境优劣最基本的“风向标”。因此，近年来中央和各地政府不断出台水污染治理的方案与制度，力求通过铁腕治污加强行政力度，提高治理效率。例如国务院正式印发的《水污染防治行动计划》被称为最严格环保制度，构建起了一个完整的制度体系。同时，各地方政府也在不断探索适合自身区域发展的治水之道。在多地的治水新招中值得一提的是2007年由无锡市创立的“河长制”。这项具有中国特色的水环境治理制度在近几年来被广泛实践，并且在多个地区均获得了较好的治理成果，成为我国目前治水大背景下出彩和值得研究的一项制度。（二）研究意义1、“河长制”是一项“中国特色”鲜明的水环境治理制度长期以来，我国一直在尝试建立科学有效的环境治理制度，“河长制”也是我国流域治理的一项新尝试。“河长制”起源于2007年无锡市整治太湖的行动，其实质是由我国的环境保护目标责任制演变而来，融合了我国当前的环境治理的特点。多个地区的实践经验表明，“河长制”是一项行之有效的机制，是结合了当前我国流域治理现状、适应城乡行政管理体制的有效之举，能够催生河清水碧。这项制度的创新来源于地方经验，简单易行，并且有效地落实了地方政府对环境质量负责这一基本法律制度，“中国特色”鲜明，具有研究意义。2、关于“河长制”的研究较为零散，不够贴近实际目前对于“河长制”的相关研究比较零散、不够系统，留于表面。大多数或只是对河长制的制度本身进行了介绍和评价，或只是寥寥几笔带过，没有结合地方案例。“河长制”能在短时间内在多个区域被实践，实际上映射着我国环境管理体制的现状与发展之路，本文与以往研究不同，结合当地具体的实施制度和实际成果，对该制度进行较为全面的研究，具有一定的创新性。不仅能够不断发展完善“河长制”，还能够为其他环境治理制度提供借鉴。3、“河长制”能为建立成熟的环境治理制度提供参考与建议长期以来，我国政府一直在探索合理有效的环境管理方式，以达到建设环境友好型社会的目标。社会各界也逐渐意识到参与治理的重要性，开始强调节能减排，公众参与。“河长制”就是在这种背景下应势而生的制度。因此，对“河长制”进行深入地研究，结合当地实践案例，能够总结目前我国政府在环境治理之路上的优势与不足，并且为我国未来环境治理方向提供借鉴意义，从而有助于我国环境治理实践的持续推进和效能的不断提升。本文除引言和结语外,分为三部分。第一部分介绍了我国“河长制”的起源、背景以及含义。第二部分通过对杭州“五水共治”行动中实行的“河长制”进行分析，包括具体的行动机制及实施一年多来取得的成果，指出“河长制”虽然在一定程度上破解了当下的水污染治理难题，但从长期来看存在不可忽视的缺陷。第三部分是通过对“河长制”的研究，针对我国目前环境治理中实际存在的问题，提出完善“河长制”的建议，探求我国未来环境治理的方向。二、我国河长制设立的背景（一）“河长制”由环境保护目标责任制衍生而来“河长制”的实质是由我国的环境保护目标责任制演变而来的。环境保护目标责任制是以法律为依据和保障，通过签订责任书的形式，督促各地方政府落实环境治理的相关制度，并且要对环境质量负责的一项制度。该制度明晰了政府所应承担起的责任，能够在一定程度上有效防止治理工作中相互扯皮推诿的现象。该制度实行二十余年来，起了积极的作用，有效推进了我国环境保护和治理事业的发展。随着我国环境污染现状不断恶化，环境治理需要通过更为强而有效的制度来落实，“河长制”就是在这种背景下，以环境保护目标责任制为基础，形成和发展而来。（二）“河长制”在无锡市的“压力治污”中诞生2007年，太湖无锡段蓝藻大面积爆发，导致了南靠太湖的无锡水源水质急剧恶化，无锡市民无法正常饮用自来水，大批市民上街抢购矿泉水，造成了社会秩序混乱。此次“太湖水危机事件”影响深而远，因而聚集了全国民众的视线，也引发了一场环保风暴。人们在震惊之余反思到，此次事件绝非是偶然，而是长期潜伏的危机，既有自然原因，更有人为因素。太湖流域周边地区城市化进程加速，经济过度开发，长期以来只重视GDP增长的发展模式导致了对自然资源的无情掠夺，同时，水污染防治的技术和政策没有跟上发展的步伐，造成了“水乡居民无水喝”窘境。为了应对来自大自然的抗议，在巨大的压力之下，无锡市委市政府自2007年8月开始试行“河长制”管理，针对的是无锡市河道的清淤整治、企业的非法排污、居民的生活垃圾等问题。“河长制”中的“河长”概念有区别于之前我们所理解的，例如官方的、有级别的各种河流保护部门的官员；也区别于那些密切关注国家环境保护和水资源安全的环保NGO的负责人或是民间环保人士。无锡市创立的“河长制”是指由各级党政机关的主要负责人以及相关职能部门负责人担任“河长”，要担起治理所管辖区域内河道（包括湖泊和水库等）的责任，河长即是第一责任人。“河长”的主要职责有：联系、包干河道的污染综合治理工作；全程关注和参与整治方案的制定、实施、监督、反馈的过程；强化横向协调，引导不同部门之间进行有序合作，落实长效管理工作。经过一年多的摸索实践，无锡在全市815条河流推行了“河长制”，并且在相关考核中，七十余个断面的达标率从一年前的53.2%上升至71.1%，取得了可喜的成效。因此，为规范“河长制”，落实长效管理，无锡市于次年九月出台了《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，从宏观和系统的层面上对“河长制”提出了要求，包括组织机构、目标责任、手段措施、责任追究等方面。该决定标志着这个中国特色鲜明的制度真正由“试水”迈向了成熟。虽然“河长制”施行的时间较短，也并非是一项发展成熟完善的制度，但正是因为其简单易行，且成效快，引起了淮河、松花江、辽河、巢湖流域等地方政府的纷纷效仿。多个流域以“河长制”为蓝本，建立了相应的水污染防治责任制。例如江苏省在“河长制”的基础之上推行“双河长制”，探索流域治理新方式；浙江省杭州市建立了省级、市级、区县（市）级和乡镇（街道）级四级河道“河长”体系，并且实现农村“河长制”全覆盖。三、杭州“五水共治”行动中实行的“河长制”“河长制”在全国形成扩散效应表明在水环境形势如此严峻的当下，我国的各个区域都在探索适合自身可持续发展的治理之道。和江苏省无锡市一样，浙江省杭州市也被誉为江南水乡。杭州市区水资源丰富，市内纵横交错的河道共3223条，包括远近闻名的京杭大运河杭州段、西湖、西溪等，总长14750公里，水域面积565.6平方公里，杭州人民的生活与水息息相关。但近年来，杭州多个大小河道的水质问题却饱受诟病：钱塘江水质急剧下降，“门面”西湖富营养化严重，有备用水源之称的贴沙河蓝藻爆发……杭州政府也及时意识到了环境整治与保护的重要性，秉持“绿水青山就是金山银山”的信念，近几年来，杭州大力拓展西湖、保护西溪、建设“三江两岸”、推进“五水共治”、实践“清水治污”行动，力求改善杭州的整体环境，走出一条科学发展之路。（一）具体实施制度在实践浙江“五水共治”行动的同时，杭州借鉴了其他多个省份和地区“河长制”的成功之道，根据杭州河道的等级性质和“一河一长、一河一策”的原则，建立了四级河道“河长”体系，从省级、市级、区县（市）级到乡镇（街道）级。杭州“河长制”中各级河长的主要职责有：负责带头组织和开展河道水质及污染源的调查，梳理清楚河道各方面的状况；通过现状制定治理方案并有效落实，尤其关注重点工程项目，解决重难点问题，做好督促检查和反馈工作；主导和协调各部门之间的沟通合作，确保完成水环境治理任务。1、组织机构在组织机构层面，市环保局、市城管委、市林水局联合组成了杭州市“河长制“工作办公室。“河长制”办公室根据各条河道的基本情况、污染现状和原因，制定出治理短期和长期目标，并细化出河道水环境治理方案。同时，办公室下设绕城内、外河道“河长制”两个工作组，绕城内的工作组由市城管委负责，绕城外的工作组则是由市林水局负责，有针对性地进行工作。市其他各有关部门根据杭州市河道水环境治理方案（图1）以及河道河长分工表，在河长的带领下，分工有序，通力合作，协助河长履行对口河道整治的各项职能，开展日常巡查，发现问题后及时反馈，协同推进“河长制”的实施。2、具体制度除了不断完善组织机构，在具体制度的层面上，杭州也做了进一步的创新和提升，主要通过四个制度来保障和督促“河长制”的实施。（1）例会制建立“河长制”办公室主任单位联席会议制度，从初期的每周一次，后逐步过渡到制度成熟后的每月一次。“河长制”办公室每季度召开一次重要河道“河长制”联系单位参加的联席（扩大）会议，了解各部门在治理工作中出现的情况，研究解决治水工作中存在的问题，推进水环境治理工作的进展。（2）指导、督查、巡查制全市范围内的3233条（段）河道，由“河长制”办公室分别制定指导、督查、巡查计划和方案。指导水环境治理方案及实施计划编制，督促重点工程推进，巡查工作进展及存在的问题。确保其中22条省级、市级、重要区级河道每月不少于一次的指导、督查、巡查。其它城区河道每年不少于2次。（3）工作进展报送和信息通报制每月由杭州市城管委、市林水局分头收集城市、农村工作组信息。收集的信息包括河长制实施情况、河道巡查情况、重点工程进展，以及各地特色亮点工作等。由市环保局汇总后，每月及时以杭州市“河长制”办公室的名义进行情况通报。同时，市城管委、市林水局、市环保局共同接受媒体、公众监督质询和来信来访，并按职责予以回复、落实。（4）联络员制各区、县（市）政府和市级有关单位明确了具体联络员，“河长制”城市工作组和农村工作组每月分头召开联络员工作会议，交流情况，保证上下联动、部门配合，共同推进“河长制”工作。（二）激励惩治制度有效地落实“河长制”需要成熟的奖惩制度为基础。杭州市也设立了相关考核机制，通过明查暗访等形式对工作进展、整治措施落实情况及主要问题进行督查落实。考核采用日常抽查、社会监督、年终考核相结合的方式，由市“河长制”办公室负责组织对各区、县（市）“河长制”工作开展年度考核。例如2014年，开展了河道管理明察暗访20余次，检查河道464条，发现36处问题河道，并下发整改抄告单。考核结果不论好坏都将纳入综合考评和“河长制”、“五水共治”工作年度考核内容，并作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。同时，考核有问题或是不合格的“河长”会被“上级河长”或是“总河长”约谈，并且尽快上交和实施整治方案。严格的考核制度无疑给”河长“们增加了压力，让他们对河道的治理工作更为上心和负责。（三）“河长制”在杭州河道治理中取得的成果通过以上制度可以看出，杭州市的“河长制”工作组织有序，各部门在通力合作的前提之下，分工明晰，具有针对性地开展工作，高效的组织机构与可实行性强的相关制度相辅相成，大力推进了杭州水污染治理的进度。杭州实行“河长制”一年有余，有效抓住了治污的“牛鼻子”，达到甚至超越了预期的目标。杭州各区、县（市）2014年计划综合整治河道240公里，截至2014年8月就已完成355.17公里，占年度任务数的148%，各区都在“河长”的带领下提前完成了整治任务，尤其是萧山区，完成率高达除城市之外，杭州实现了农村河道河长制的全面覆盖，部分区县的农村生活污水治理、农业面源污染治理都超额完成任务。2014年度计划当年完成整治300公里，实际开工510公里，完成（四）杭州“河长制”取得良好成效的原因1、“河长制”制度灵活，实行“一河一策”“河长制”是2007年由无锡市委市政府首创的制度，近几年扩散到全国各地。多地进行了实践并均在短时间内取得较好的治理结果，这是因为该制度能够根据不同的地域特色和状况进行一定地调整，该制度灵活易变通，并且能够整合人力、物力、财力等有效资源，为水环境治理开辟了一条新路。不同的河道有不同的治理之道。杭州实行“河长制”过程中，非常重要的一点是编制了“一河一策”，已完成编制的项目由各区域“河长”办公室汇总上报至杭州市“河长”办公室，并在主要媒体，例如报纸上公示重点工程项目。同时，为了更有效地进行管理，杭州市统一规范了河长公示牌的设置。每块公示牌正面的内容包括该河道名称、河道起讫点、总长度、各级河长名称、河长职责以及该河道的具体整治目标，同时也完善了联系部门、联系人手机等公示信息；反面则是该河道的水系示意图，清晰明了，标注有水系分布和流向、出入境断面的位置和名称、重要交通干线和环保基础设施等内容。2、一定程度上破解了多头治水的混局长期以来，我国水资源管理主要由水利部门负责，但其中的各项具体内容却又分散到其余的对应部门，这种情况下易导致部门之间权限不清，责任不明。在实际运作过程中，以杭州的西湖为例，西湖是重要的自然文化旅游景点，旅游开发方面往往会和环境保护方面有一定的冲突，因为涉及水资源与水环境管理的包括有水利、环保、交通、旅游等多个部门，这些部门出于自身利益考虑，有时往往根据其管理的那部分工作，出台一些符合自己部门利益，但却不利于整体水环境管理的政策和措施，缺乏全局意识。除此之外，各职能部门都对水资源有一定的管理权限，一条河道的治理要涉及八九个部门，例如工业污染、生活污水、河道保洁等都由不同的部门负责，理论上而言件件事都有人管，个个问题都有人负责解决，但真遇到问题时，部门之间又容易相互推卸责任。部门之间缺乏协调和衔接的机制，有利则争、有责推诿的现象常有发生。这些缺陷导致了现有水资源管理体制中“多龙管水”的现状，形成了流域上的“条块分割”、职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”的局面。“河长制”则在一定程度上消除了“多头治水”的弊端。地方党政领导作为第一责任人，能够最大限度地整合各级党委政府的资源和执行力，由党政领导出面协调，可以较好地解决部门之间的合作问题。相比较各部门之前比较平行化的工作方式，“河长制”在工作中形成了密而不漏的治水网络和强有力的工作合力。治水的每个环节上都有部门、有专人负责，提高了水环境治理的行政效能。3、直接与官员的绩效挂钩，提升行政效率和执行力长期以来，我国实行任命制来选拔各级党政领导。通过任命制选拔官员时，由上级来选任下级的官员，自然有一定的指标和条件。过去，我国一直把地方的GDP增长情况作为考核干部政绩的主要指标，但却不重视环境污染物排放的多少、环境质量的问题等方面。这就促使各级党政领导在任期内不得不把主要的政绩目标定为经济发展和GDP增长，而在一定程度上，就会有意或无意地忽视对污染物排放的控制以及建设项目同时的环境保护等，甚至有一些地方领导将环保视为经济发展的障碍。在重GDP轻环境保护这样官员考核背景下，对“绿色官员”缺乏激励机制，愿意一心一意搞环保的官员自然越来越少。现今推行的“河长制”，将划分好区域的河道治污权力赋予给相应的政府部门负责人，明确其权利和义务，让各级党政主要负责人亲自抓环保，动用法律、经济、技术等多方面的手段，有利于统筹协调各部门力量，方便各级地方领导直接参与环保决策和管理。同时杭州的“河长制”实行了严格的奖惩制度。将治理的工作绩效纳入年底考核，体现了对河道治理以及环境保护工作的重视。对截污清水不到位的责任人实行“一票否决”制。考核不合格的“河长”，会被“总河长”约谈，并要在规定时间内上报整改措施。该项制度成为了悬在各部门官员头上的达摩克利斯之剑。4、提升民众参与度，加强监督力度，设立“民间河长”除了政府一味地追求经济增长、过度的城市开发等因素，居民的环保意识薄弱等也是造成水污染严重的原因之一。杭州市为了推进治水工作，更好落实“河长制”，加强监督力度与市民的参与度，2014年3月，杭州市城管委河道监管中心面向全社会招募了47条黑臭河道的“民间河长”，共56名。这些“民间河长”来自社会的各行各业，年龄阶层的跨度也比较大，从青年到退休职工，有律师，有记者，有企业员工，有民间环保组织人士……他们协助“河长”开展治水工作的监督检查，并将相关情况反馈给“河长”和相关职能部门。“民间河长”们来源于群众，可以深入民众并做好宣传工作，更接地气。他们发动沿河居民都来参与治水工作，治水不再仅仅是政府职能部门的工作任务，而是形成了全社会参与治水的良好氛围。同时，“民间河长”之间也建立了电话网、微信群等，定期组织会议，相互交流问题与经验。杭州市还争取做到每条整治河道都立有一块河长公示牌，通过设置公示牌加强民众监督的力度。每块河长公示牌上均公示了河长的姓名和监督电话，市民随时可以通过监督电话提意见，保障了人民群众的参与权和监督权，也给各河道的河长施加了无形的压力，督促各河长以及相应的行政分工和行政层级的负责人员正确、及时地行使权力。政府还重视相关信息发布得公开、透明、及时，尽力做到与市民生活密切相联。政府在“中国杭州”政府门户网站、杭州网等地方门户网站中设立专栏，及时发布动态信息并组织了线上和线下的活动。市民也可以直接通过网络论坛或是微博、微信等媒介参与网络互动，发表自己有关于“河长制”以及治水的意见及建议。除网络之外，以电视节目跟踪报道的形式，在对违法企业以及环境问题进行曝光并跟进整改情况予以报道。（五）“河长制”存在的问题和其自身的局限1、本身并非是完全科学和长效的制度虽然“河长制”目前在多个地区取得了一定成效，但是河长制的推行最初是由太湖的水污染事件引导出的应急之举，是一种水环境管理的自下而上的探索。因此，该制度并没有广泛的理论基础，更没有在国家层面上取得共识，各地也没有一个统一的实施标准，具体做法迥异。例如江苏无锡以立法形式予以明确“河长制”，洱海源则采取责任书的形式推进该制度，杭州市则暂时是出台了相关的政府文件。同时，“河长制”本身存在制度逻辑问题，这是一种“因事设岗”的制度。如果在治理其它问题上，也都借鉴引用这种制度，那地方党政机关的领导在成为“河长”之余还可能成为治理土地问题的“土长”、治理沙尘暴等空气污染问题的“沙长”等等。这实质上也是一种制度上的缺陷，2、本质是“人治”，存在不稳定性目前的“河长制”本质上还是“人治”，担任河长的基本是政府部门干部，他们可能会出现因为抓河道治理而无心或无力于其他本职工作的情况，同时，他们个人的能力和好恶，都会影响“河长制”的实施，部分“河长”对河道整治等相关业务不熟悉，缺乏水污染防治规划执行的专业知识，能力不足的“河长”反而会使当地陷入更为尴尬的境地。而且目前我国领导干部的更迭速度较快，该制度也容易陷入“人走政息”的困境。“河长”各自所承担的职能的实现效果与他们个人所能支配的公共资源密切相关，不同职位、层级的官员所持有的资源不同，并且他们之间也存在着一定的利益纠葛。杭州市的“河长”包括市长与部分行政机关的负责人，他们分别担任着不同河流的“河长”。他们之间必然存在着所掌握资源多少的差异、协调与调动职能部门的能力差异，因此在实践中，这会影响到河流污染治理的不同效果。同时，河长之间可能会出现“看眼色行事”的情况，例如某市市长和副市长分别为两条不同河流的“河长”，副市长就曾说自己负责治理的河流的绩效要排在市长负责的之后，官僚之风依旧明显。3、自然水文方面：一定程度上忽视了流域统一性在自然环境中，流域实际上是不应被分割的，是一个完整的生态系统，流域并不会因为行政区划而改变其发展规律。在追求长效的水资源治理过程中，应注重流域统一性特点。“河长制”在实际实施过程中，将流域根据行政区块划分，不同的管辖范围内由不同的“河长”分别行使管理权。“河长”主要注重的是对自己管辖区域内水污染的治理和水资源的保护，这会导致对水资源流域统一性的忽视。杭州市在出台相关治理方案、分配治理任务时，某些河道设立了多位流经区域分段“河长”。例如钱塘江就被分为了六段，设立了六位“河长”。虽然治理钱塘江的重担压在一位“河长”上的确不合理，但是这种方式也的确在一定程度上忽视了流域的统一性，给流域治理增加了难点。因此目前的“河长制”尽管可以在短期内消除河流的黑臭现象，却难以换来可持续发展的健康未来。4、问责的透明程度和民众监督力度仍不高在多地“河长制”的实践过程中，“河长”上马之后，“河清水碧”的报道频现于各个媒体，但却很少有“河长”们被问责或是下马的报道，因为目前考核机制的构架过于抽象与简单，“河长制”中强调的“一票否决”制形同虚设。这主要是对“河长”进行问责的一般是责任“河长”的上级或者环保部门，上下级之间存在千丝万缕的“关系”，有时上级还需要承担连带责任。其次，政府往往通过媒体对河长制进行正面报道，但对于治理效率低下、治理反复的状况却讳莫如深，问责的透明程度不高。落实好的政治制度要依靠公众参与，让民众充分行使他们的权利，这就也意味着必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。但是根据杭州市主城区“河长制”落实抽检情况，作为公民参与监督的重要媒介，许多河道的河长公示牌并没有按规定设立。例如拱墅区有5条河道的公示牌未公布河长、联系部门信息和联系人信息；少数河长公示牌上的联系方式存在工作期间多次拨打电话无人接听的情况，如滨江区北塘河。以上这些原因都导致了目前“河长制”的问责制度具有缺陷，易造成权力自我决策、自我执行、自我监督，存在“报喜不报忧”的状况。四、由“河长制”引发的我国未来环境治理方向的思考根据“河长制”在杭州市的实践成果与经验，由此可以看出，“河长制”作为近几年来被广泛实践的新制度，是我国环境治理制度结合实践的