宪法的性质、内容与效力

宪法的性质、内容与效力

宪法作为基本法律，在国家政治生活中发挥着最重要的作用。这一点在学界恐怕不会有太大的异议。然而,宪法究竟是一种什么性质的法,什么样的内容才是它的本分,在国家的法律体系中,它是否就一定天然地具有最高的法律效力这样一些涉及宪法本质的问题,学界却探讨得并不深入。一、宪法作为母法的效力论证宪法究竟是一种什么样性质的法?几乎所有的人都断言:宪法是母法,是法律之法律。也就是说,其他法都是子法,都最终是根据宪法制定的。那么为什么要有子法呢?理由是宪法过于抽象,难以操作,需要制定子法使宪法原则具体化,以便于在执法和司法过程中为国家公务人员和法官所操作。这样,宪法的本性就是不具有实践中的可操作性和司法过程的可诉性,因而不能直接作为人们行为的准则。它的实施也就不是通过宪法本身来实现,而是通过其子法来实现。因此,在执法、特别是司法过程中不以宪法为依据就是必然的了,是宪法的性质或者说本质所决定的。然而,这种把宪法视为母法、把其他法视为子法的观点却不仅有着逻辑上难以克服的困难,而且在实践中也存在着难以实现的障碍。说它在逻辑上有着难以克服的困难,是因为宪法作为国家的根本大法,是关于国家政治生活准则的,而不是包罗万象、关于人们社会生活一切准则的。如果把宪法视作母法,那在实质上就是要把人们在社会生活中的所有问题都纳入到政治这架战车之上,进而把人们的一切社会关系,包括婚姻关系、身份关系、财产关系和其他的民事、经济关系都政治化了。特别是,一个国家的宪法往往标志着一个国家新的政治制度的确立,它在总体上常常是对原有政治制度的一种否定,因而它的规范是起草者们在草拟时所提出来的、在表决时所确定的、在宪法颁布之日起才获得效力的。与宪法的这种表达人们之间政治关系的特性不同,由民事法律、甚至刑事法律中的相当部分所表达的人们的民事、经济关系则是一个历史形成的过程,是深深扎根于一个民族的历史文化之中的,它的效力也是根植于人们的社会生活习惯之中的。如果把宪法看作是母法,其它法律看作是子法,那就意味着在宪法制定之后,其他所有的法律都必须推倒重来,人们在历史上长期形成的民事、经济关系也必须打破重建,进而基于这种民事、经济关系所形成的人们的生活习惯也必须进行改革、甚至需要强行予以革除。那么在这时,宪法成了什么呢?不就成了政治家们企图把自己的意志强加到普通老百姓头上的工具了吗?那和宪法作为现代民主社会产物、进而保护人民基本权利不受政治家们恣意践踏的基本精神和逻辑不是相冲突了吗?另外,我国1979年制定的刑法和刑事诉讼法、1980年制定的婚姻法、1981年制定的经济合同法,在1982年现行宪法颁布后很长一段时间内都是有法律效力的。那么在那段时间内,他们是现行宪法的子法呢,还是1978年宪法的子法呢?孩子的生日不能比母亲早。按照基本的法理,1982年宪法颁布以后,1978年宪法就在法律上被废止了。这时,处在两个宪法之间制定的法律,它的母法是哪个宪法呢?不就成了没有母法的法律了,因而不就不再是子法了吗?既不是母法、又不是子法,那在所谓母法、子法的概念体系中,它又是何种性质的法呢?这是其一。其二,之所以说把宪法作为母法、把其它法律作为子法在实践中存在着难以实现的障碍,是因为依照这种观念,其他所有法的所有规范都应当在宪法中找到依据。这样,不管宪法的规定如何抽象、其涵盖的面如何宽泛,如果它要多少有点规范性、并且可涵盖所有生活领域的话,它就必将是一个包罗万象、几乎无所不涉的大口袋。这样一个大口袋要靠立法者在一定的时间段内把它填满是不可能的,因为人间没有这样一个智者可以胜任这样一个也许只有神灵才能完成的工作。母子法的关系意味着,宪法没有相应规定,即使社会需要,其它法律也不能制定。不然就是于宪无凭,背离了母子法的原则和关系。这样,社会每发生一些对新法需求的变化时,最先反映的就应当是宪法,即通过宪法的修改为制定其它法律创造宪法依据。其结果,要么就是频频地修宪——但由于修宪启动和运作成本都很高,这难以及时进行;要么就是任凭社会出现的新问题处于一种无法可依的状态,以至导致大的社会纷争、影响社会的正常运行和发展。也许有人会争辩说,原则性、概括性和适应性是宪法规范的特点。当宪法规范概括抽象到一定程度,其涵盖面就可以达到非常广的范围,以至仅仅通过宪法解释、不需要修宪就可以制定新的法律,使新的法律通过这种解释与宪法保持一种母子关系,从而及时规范新的社会生活。但是,莫要忘记,当宪法规范抽象到既可以做出这样的解释,又可以做出那样、甚至完全相反的解释时,宪法也就成了一个可以任意伸缩的橡皮筋了。在那种情况下,宪法首先作为法,它还有什么规范人们行为的实际意义?因此,我的基本立论是,宪法是根本大法,但不是母法,而是属于一个部门法。所谓是根本大法,是因为宪法是关于政治关系的(此种立论与学界关于宪法是政治法的观点不尽相同,因为后者不是从宪法与其他部门法的区别着眼,而是从政治斗争的角度出发,把宪法仅仅看成是对政治斗争胜利成果的总结和确认),是关于人们在国家政治生活中的行为准则,本质上是一种政治契约。由于国家本身就是一个政治关系的集合体,是一部政治运作的机器,这部机器要正常运行,就必须有一定的规则,而这些规则就是通过宪法来确定的。所以,如果没有宪法,就会出现两种可能的结果:要么这个国家出现集权式的暴政,使国家机器在牺牲绝大多数人基本权利和利益的基础上运行;要么就会导致社会动乱、国家分裂或者无秩序的更为残酷的暴民政治。那么在这时,国家即使有其他的法律,这些法律也不可能得到应有的贯彻落实。因此,宪法作为根本大法,是因为它直接是关于国家机器正常运行规则的法律。但是,根本大法不等于母法。一个国家的政治关系虽然是一个国家赖以存在的基础或者说支柱,但政治关系不等于就是一切社会关系。同时,人身、财产和经济等其他民事关系的稳定虽然依赖于政治关系的稳定、因而依赖于宪法的保障,但这些民事关系不等于就是政治关系本身,其内容也不见得一定要到宪法中去寻找根据。就是像社会保障、环境保护这样的法律所涉及的社会关系虽然不见得都是民事关系,但也不见得有必要一定要在宪法中找到根据。宪法就是宪法,它是关于政治关系的,不是关于民事或其他社会关系的,因而其它法律不能与作为根本大法的宪法相冲突,但不一定其内容都要在宪法中找到根据。不然,就意味着要把一切社会关系都政治化了,把一切社会事务都绑到政治这驾车上了,进而使之成为政治的奴隶。因此,宪法虽作为根本大法,但本质上仍然属于部门法,一种与民法等许多法律平行的部门法。不过,宪法虽然属于部门法,但本文所讨论的问题只限于包括宪法修正案在内的作为宪法典的宪法,不是指包括宪法典和其他实质上具有宪法性质的法律,如立法法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等在内的宪法部门——尽管该部门的所有法律在基本的法律性质上都是一样的。二、国家的权力关系与宪法的关系如果宪法诚如前面所试图证明的那样,在本质上是一种政治契约,那么宪法就应当守住自己的本分、以确定国家的政治关系及其活动规则为基本内容,而不是包罗万象地“涉及社会生活、国家生活的全面”,成为调整一切社会关系的总章程。这样,问题就归结为究竟什么是国家的政治关系。所谓政治关系,简言之就是权力关系。这样,宪法的内容从形式上看也就是关于国家权力关系的法。在这里,有两个问题需要弄清:一是权力关系的渊源和基础是什么?二是权力关系在操作上的表现有哪些方面?首先,权力关系的渊源,在一个国家的内部,其实就是该国各种利益集团之间在利益和价值观念上的差别、矛盾和冲突,而权力的基础相应地就是由此所形成的各种利益集团在政治力量上的对比。需要说明的是,所谓的利益集团,不见得一定表现为边界非常明确的组织,更可能是一种有形或无形、甚至在价值取向和利益关系上相互交错的社会群体。所以,利益集团既包括由于自然地理或政治管辖相对隔离、因之人文历史不同所形成的不同民族和种族,也包括由于所处经济关系中的地位不同而形成的所谓阶级集团,还包括由于职业不同所形成的职业群体,同时也包括由于政治信仰不同所形成的党派集团和因宗教信仰不同所形成的宗教集团等。这些不同利益集团的成员为了捍卫自己作为人的基本权利、自己在社会上的经济或其他利益、以及自己的价值和信仰需求,就必然通过一定的方式和途径,形成政治上的群体力量,争取自己在国家政治生活中的权力,以实现自己的意志。因此,没有利益集团的分化或者说不同政治力量的形成,也就没有国家的权力关系。换句话说,国家的权力关系就是该国不同利益集团之间、基于其利益和价值观念所形成的力量对比关系,进而该国宪法的内容就是这种力量对比关系的反映。其次,权力关系,就一个国家的内部而言,在其操作意义上的表现主要有这样一些方面:一是国家权力的来源;二是国家权力的配置和运作;三是对国家权力运作的制约与监督。下面分之述之。国家权力的来源这个问题直接涉及到国家权力与公民权利的关系,决定着一个国家权力的基本性质。所以,宪法中一个带有根本性质的内容就是规定权力的性质。比如,是君主制、君主立宪制、自由民主制、人民民主制,还是各种形式的个人或集团的集权制。在君主制的国家里,宪法就有必要规定,国王个人不仅是国家权力的最高象征,而且是国家权力的渊源本身。国王权力的基础或者是基于传统习惯、或者基于君权神授的观念、或者基于武装力量的保护而通过世袭、指定或其他包括宗教仪式在内的方式,从其前人那里继承而来。因此,在君主制的国家里,人民只是国家的仆人,是没有所谓基于自然法则而享有的原始权利的。如果说在君主制国家,人民还有一定权利的话,那也只是国王授予或认可的,而不是相反。在此需要注意,也许有人会说,宪法是近代民主政治的产物,君主制是没有宪法可言的;或者说既然宪法是一种政治契约,那君主制国家哪来的宪法,是与谁的政治契约?这其实是一种误解。在君主制国家,虽然没有民主意义上的宪法或者成文宪法,但有关王位继承、国王权力以及国家权力运行的基本规则(成文或不成文)、惯例在实质上就是他们的宪法。而这种宪法也是基于其国内各种政治力量的对比,是一种没有进行谈判而为社会所被迫接受或默认的政治契约。又比如,在所谓自由民主的国家,宪法就有必要至少在形式上确认人人生而平等、自由的观念,规定国家权力来源于人民的授权,国会议员和政府首脑来源于公民平等自由的竞选;而在人民民主的国家,由于基于阶级分析和社会主义的价值选择,宪法就规定国家的权力来源和属于作为政治学概念上的人民,而不属于政治上的敌人。因而,在选举中剥夺他们的选举权和被选举权。国家权力的配置和运作则直接决定着国家权力关系的平衡,决定着各种利益集团的利益关系,因而是一个国家宪法中的核心内容。国家权力的配置是指国家权力由哪些机关来行使,而国家权力运作的实质则是国家权力的不同机关之间有怎样的关系。就国家权力的配置而言,它有纵向和横向两个方面。所谓纵向,就是指国家权力在纵向上的配置,比如,是邦联制国家、联邦制国家,还是单一制国家;是中央单一绝对权力的国家,还是像我们国家所实行的包含特别行政区制度和地方自治制度在内的虽然是单一制、但又是多级和多种形式的权力配置结构。国家权力在纵向上的配置决定于一个国家的地域幅度、地域差别和由于历史文化所形成的多民族、或多亚文化圈的基本国情,决定于由这些基本国情所形成的区域之间、地区与国家整体之间的利益矛盾。所谓横向,是指同一级国家权力在不同部门的配置。它的实质是把国家的权力按其性质划分为不同的类别,再设立不同的部门去分别行使。它的意义在于防止由于所有权力高度集中到一个部门而容易导致的权力滥用和权力腐败。但由于不同国家的具体情况,横向权力配置也因国家具体情况不同而具有不同的模式。如议会至上的权力结构,三权分立的权力结构,还有所谓最高委员会式的集权结构,或者形式上分权、实质上集权的结构。但无论是何种形式的权力配置结构,一个国家要保持权力结构的稳定和运作的和谐,就必须通过宪法对各种权力之间的关系给予明确的界定和规范。对国家权力运作的制约与监督,决定着国家权力在其运作过程中不致因为异化而导致对其授权者初衷的背离,因而是一个国家宪法的关键内容。在所谓的自由民主和人民民主这两种国家类型中,从理论上讲,国家的权力都来源于人民的授权。不过,虽然国家权力属于人民,但当被授权者在掌握权力之后,怎样保证他们能按照法律的授权范围和程序忠实地履行职责,做到既不懈怠失职、又不超越权力和滥用权力,特别是不能利用手中的权力去欺压百姓、侵犯公民的基本权利,则是一个至关重要的问题,是需要通过宪法加以严格规范的。在这方面,虽然行政法发挥着一定的作用,但它只涉及行政权运作的一个方面,即与行政相对人的关系方面,而没有解决行政权与国家其它权力的划分问题,更不能从总体上解决不同国家权力机关之间相互制约与监督、以及社会权利对国家权力的制约与监督问题。因此,从法律上建立国家权力运作的制约与监督机制,保护公民的基本权利,应是宪法的本分。这样一来,国家权力的来源与性质、国家权力的配置与运行、国家权力的制约与监督就构成宪法的主要内容。这些主要内容的起点和终点,在现代社会集中地体现为国家权力与公民权利的关系,而其重点则是国家权力结构的配置与制约问题。我认为,依此界定宪法的基本内容,避免了宪法成为无所不及的大口袋,有利于宪法规范的可操作性。当然,一个国家的宪法除了上述三个方面的内容外,也可能规定其他一些事项,如国旗、国徽、国歌和国民的国籍等。特别是国家的政治理念在绝大多数国家的宪法中都有直接明确的表述。比如,建立特定国家的目的是什么?以什么样的政治理念作为国家的灵魂?是政教分离、还是政教合一?如此等等。但应注意,无论何种内容,作为宪法,他们都应当是政治性的,而不是其他性质的。就我国宪法来说,从其文本的结构来看,基本上是宪法在法理上所应具有的内容:序言、总纲、公民的基本权利和义务、国家机构,以及国旗、国徽和首都。但是,在总纲中,我国宪法除了规定国家权力的性质、政治制度、民族区域自治制度和行政区划这些宪法性内容之外,还比较详细地规定了包括国有企业、集体经济、个体经济、甚至家庭承包经营和自留地、自留山、家庭副业以及饲养自留畜在内的经济制度,特别是规定了许多发展经济、教育、科学技术、医疗卫生和文化艺术、培养人才、进行思想道德教育、推行计划生育和保护生活与生态环境等许多本来完全可以由其他部门法规定的事项,使得宪法成为几乎无所不包的真正的所谓“母法”。其结果,尽管该宪法从制定到现在仅仅20年的时间,就进行了3次17条修改,还是不能适用改革的需要,以至使许多改革不得不在事实上违宪的情况下进行。因而,也就出现了学界所谓“良性违宪”的说法和争论。因此,如果说本文在操作层面上有什么结论的话,那就是建议把那些与政治关系无多大直接意义的条文从我国宪法中剔除出去,让位给其它部门法去制定,以便使宪法成为真正的法、成为确定国家政治生活基本准则的根本大法。三、体现了对社会其他主体的约束力在前面,本文对于宪法是“根本大法”这一公认的结论表示认同。但是,这种认同是建立在把宪法视作一种政治上的契约,是关于国家政治生活准则的,是以确定国家权力的来源与性质、配置与运作、制约与监督为基本内容这一认识的基础上的,不是从它的效力阶位出发的。一般来讲,法的效力阶位决定于制定它的国家权力机关在该国权力体系中的阶位。这一观点从论证的角度看值得推敲。因为国家权力机关在权力体系中的阶位本身就是由法来加以规定的。笔者在此提出一个确定法的效力阶位的基本原则:对外的承诺对内有约束力。比如,一个国家对外所作的承诺对该国国内有约束力,因而我国参加的国际条约和国际公约,除了所保留的条款之外,其效力大于我国所有的国内法包括宪法。在国内,全国人大制定的法律,其效力之所以大于一个省、自治区、直辖市的人大所制定的地方性法规,是因为全国人大的代表是从各省、自治区和直辖市(当然也包括军队)选派来的,他们在法律上代表着所在地区所有人民的意愿。因此,他们在全国人大会议期间,通过小组讨论、大会发言,对某项法律草案进行审议,提出修改意见,最后在各种意见和建议的相互磋商、辩论和妥协中投票通过该项法律。那么这时,这项法律就是所有参加会议的人大代表,代表选派地区的所有选民在相互争论与协商中所达成的一种协议,是人大代表代表他们的选民所做出的一种承诺。根据对外的承诺对内有约束力的原则,全国人大制定的法律由于是各省、自治区和直辖市(包括军队)的代表代表他们的选民做出的承诺,因而其效力大于各省、自治区和直辖市人大所制定的地方性法规,进而对他们的人民都具有约束力。至于全国人大常委会制定的法律和国务院制定的行政法规,其效力为何大于地方人大及其常委会制定的地方性法规,那是因为在全国人大会议上所制定的宪法和法律、尤其是立法法中已经规定了法律和行政法规的效力阶位。如前所述,全国人大会议是全国各地的代表参加的,他们通过宪法和法律授权全国人大常委会制定效力高于地方性法规的法律和国务院制定效力高于地方性法规的行政法规,也是他们各自代表所在省、自治区和直辖市全体选民所做的承诺,因而对各地都是有约束力的。当然,这种直接通过宪法和法律笼统授权全国人大常委会制定法律和授权国务院制定行政法规、但又没有规定具体边界的做法是否合适,那是另外一回事。在确定法律效力阶位时,除了对外的承诺对内具有约束力这一基本原则之外,还有两个不可忽视的基本规则:一是代议机关制定的法律或法规的效力,仅低于相应的权力机关所制定的法律或法规;二是依授权制定的法律或法规,在授权的范围之内和被授权机关所管辖的地区或行业范围之内,除授权时的特别规定之外,对于所有其它国家机关制定的法律或法规来说,具有仅次于与授权的国家机关及其代议机关所制定的法律或法规同等的效力。按照前一个规则,全国人大常委会所制定的法律,其效力就仅低于全国人大制定的法律。同样的道理,地方各级人大常委会所制定的地方性法规,其效力也就仅低于同级人大制定的地方性法规。而按照第二个规则,国务院所制定的行政法规,其效力就低于全国人大及其常委会制定的法律;而地方政府所制定的规章,其效力就低于同级人大及其常委会制定的地方性法规。需要弄清楚的是,尽管在确定法律效力阶位时有多条规则,但就确定在一个法律体系内究竟哪一个法具有最高的法律效力时,对外承诺对内具有约束力的原则就足够了。这个原则,在一个国家的法律体系中,其操作意义可简单地表现为具有相应立法权的国家机关在国家权力结构中的位置。现在的问题就变得显明了,即,按照对外承诺对内具有约束力的原则,我国宪法的效力阶位不见得像学界所一致认为的那样,具有最高的法律效力。当然,它的效力确实高于全国人大常委会制定的法律、国务院制定的行政法规和各省、自治区和直辖市制定的地方性法规,以及国务院的部委规章和立法法规定的各地的地方政府规章。但是,对于宪法和全国人大制定的基本法律来讲,哪个处在更高的效力阶位上,则是难以判定的。因为宪法和全国人大制定的基本法律都是同一机关制定的,都是代表同样选民的各省、自治区和直辖市(包括军队)的代表通过磋商、讨论所通过的,我们找不出任何可以表明宪法的效力高于全国