对我国内地银行法制的思考

对我国内地银行法制的思考

设立国有银行,健全国家宏观调控手段中国大陆银行的改革可以追溯到1979年。今年2月，银行恢复了，3月13日，银行从中国人民银行独立。中国人民银行集团由财政部独立，并于1996年更名为银行行长途银行业务。1984年1月1日，国务院决定在1983年9月17日行使中央银行有权使用权。同时,商业银行业务从中国人民银行分离,成立中国工商银行。四家银行分别担任重要的国家金融任务,对国有企业进行政策性纾困。我国内地金融体系为四家国有银行垄断,系有其历史成因及政策性的考虑,早期国有银行与国有企业间,徒有借贷关系之名,实际上仍然是国家资金的无偿供给关系,这种银行供给制被经济学家们描述为“银行资金财政化”。此外,由于外国银行无法进入我国内地市场,在缺乏公平竞争的情况下,我国内地国有银行的经营能力自然无法提升。我国内地根据《服务贸易协议》GATS的承诺,于2006年12月11日金融市场对外资银行全面开放,外资银行享受国民待遇。政府会透过对外国银行的准入限制加以审批,并且透过新出台的《反垄断法》第31条建立对外资并购过程中的国家安全审查制度。众所周知,从股权结构与经营模式来看,在这些申请进入我国内地市场的外资银行中,有许多并非属于国有企业型态,而属于由民间资金投资与经营的私有银行。然而相对于外资,中国政府对国内市场的市场进入,却未同步开放,《中资商业银行行政许可事项实施办法》规定,设立须经筹建和开业两个阶段。先由发起人各方共同向银监会提交筹建申请,由银监会受理并审查决定。银监会自受理之日起一定期限内作出批准或不批准的书面决定。这种批准完全是在银监部门裁量权之内的。如果不批准,发起人事实上是无从上诉的;且通过《反垄断法》第7条之规定,使中国金融业也包括在受保护的,关系到国民经济命脉和国家安全的行业之内,免于滥用行政权利、限制竞争章节之检视。本文认为,“抓大放小”为中国健全宏观调控手段,深化国有企业改革的策略之一。在国有企业中,关系国计民生的、非国家控制不可的少数关键企业应由国家掌控;放开其余一般性生产竞争领域中的国有企业,让它们在市场经济规律的作用下,随着市场结构的波动变化而不断重新组合,以合理流动资源要素,缩短结构失衡,实现优胜劣汰。本文拟从我国内地银行体系现状与问题,开放外资对我国内地金融体系的影响,金融监管的稳定性及重要性,开放中小金融机构并鼓励中资民间资本的准入,我国台湾地区金融体制改革的一些经验等方面进行讨论。一、对民营银行的认识不一我国内地银行业金融机构包括政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社、邮政储蓄银行、外资银行和非银行金融机构。我国内地银行业市场的集中度很高,国有银行2006年各项存款、贷款及资产三方面的CR4指数而长期以来,受政策的影响,民营企业在相当长的时间内几乎都得不到银行的信贷。因而,民营企业融资结构中银行贷款额很低。有关数据显示,1999年上海金融机构对民营企业的贷款只占其贷款总额的0.15%;即使是以扶持民营企业闻名的中国民生银行,其1998年对民营企业的贷款也只占其累计发放贷款的60%。1991～1997年,所有金融机构对非国有企业的贷款占贷款总额的比重在8.76%～14.24%,国有银行对非国有企业的贷款占贷款总额的比重在7.16%～8.85%。虽然改革开放后30年,政府对中小企业日渐重视,至于开放民营银行,相较于一般国有企业,有其更复杂的问题,对于设立一家民营银行,其进入障碍与退出障碍往往导致民营银行的进入者望而却步。中国为发展中国家,如果采纳其他许多发展中国家的发展情况贸然开放民营银行,在没有配套法律情况下实施民营化或自由化就会造成严重的金融混乱。2004年,浙江商业银行成功重组后,被称为“第一家货真价实的民营银行”,其更名为浙商银行股份有限公司,浙商银行之注册资本金为15.0073亿元,由15家股东共同出资,其中13家是浙江知名的民营企业,如万象集团、轻纺城、广厦集团、吉利集团等,目前的民营资本占股本比例为85%。本文认为应有限度地开放并有完整的配套措施。除在原有的金融体制中改制外,对于开放完全民营的银行毋须过分排斥。我国内地学者王自力认为:“民营银行不等于现代企业制度,不管改造现有银行还是新建民营银行,都必须努力实现产权明晰、多元化和治理架构完善。并且,改造现有银行包括国有银行、农村信用社等,肯定是现阶段我国银行业改革发展的重点。就民营经济的融资渠道而言,中国所短缺的不是银行类机构数量,而是金融制度设施建设和社会信用基础,包括公平竞争环境、监控体系、法制结构,以及信用文化等。”二、开放外国投资机构进入银行的改革(一)外资进入本土品牌中国于2001年12月11日正式成为世界贸易组织成员国,此前,在1994年的《服务贸易协议》及1997年的《金融服务协议》中承诺了对外资银行的开放,提供其国民待遇,在5年过渡期后逐步取消外资银行经营人民币业务的地域和客户限制。2006年12月颁布《外资银行管理条例》使我国内地银行业正式向外资全面开放。截至2007年底,在华外资银行资产总额达到1714.63亿美元;有外商独资银行24家(下设分行119家)、合资银行2家(下设分行5家,附属机构1家)和外商独资财务公司3家,另有23个国家和地区的71家外国银行在华设立了117家分行。策略投资者在我国内地国有商业银行股份制改造的过程中是重要推手之一。2005年6月和7月,建设银行先后引入美国银行和新加坡淡马锡公司25亿美元和14亿美元的注资,分别占9.1%和5.1%的股权。2005年底前后,中国银行先后引入苏格兰皇家银行、新加坡淡马锡公司、瑞士银行和亚洲开发银行等境外战略投资者51.95亿美元投资,外资共获得16.85%股份。中国工商银行在2006年初引入高盛集团、安联集团和美国运通公司三家战略投资者37.8亿美元资本,外资获得股份为8.89%。此外股份制商业银行和城市商业银行也是近年来外资进入的关注点。新桥投资(NewbridgeCapital)是最早进入我国内地的私人股权投资公司,其投资性质接近于并购基金,重视被收购企业的控制权。虽然外资参股中资银行早有先例,但美国新桥投资以12.35亿元的代价受让深圳市政府间接持有的获得国内首家上市的银行深发展17.89%相对控股权时,仍被外界称为创造了历史。让一家外资机构并且还是一家外资私人股权投资公司控股一家中资上市银行,被认为是我国内地金融业对外开放的一个重要标志。(二)中方设立民营或中小金融机构开放、严格审批、未放弃管制诚然,国有资产的流失是当前改革进程中的忧虑。但是分析我国内地近年来傲人的经济成长,除了中国政府大力推动的国有企业改革外,生气蓬勃的民营中小企业,更是功不可没。举例言之,最近著名“经济学人”(TheEconomist)杂志在以“大池中的小鱼”文中指出:目前我国内地约有6千万家中小企业,尽管它们的规模不大(少则数名员工,多则2000人),尽管它们面对融资困难,但是它们却贡献出60%以上的GDP“国内生产毛额”,以及缴纳整个税收的一半。此外,它们的产品也占有整个我国内地外销比例的68%。当前,我国内地对于战略投资者参股中资银行依据“境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法”(2003年12月8日颁布)审核,而针对外国银行在华设立分行、子银行或合资银行也有相关的进入限制,但相较于中资设立民营或中小金融机构开放。对于中资的准入,直到2006年2月颁布《中资商业银行行政许可事项实施办法》才作出具体规定,仍采严格的审批(见附表),未放弃管制。对于外资准入的管制缓和待遇何不同时也给以中资呢?三、允许创建小型私人银行(一)中小企业的融资现状长期以来我国内地的地下金融发达,学者于2004年针对我国内地15省份的农户作问卷调查,得出通过非正规金融途径取得的借贷规模指数为56.78,也就是说,农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构,非正规金融途径获得的借贷占农户借贷规模的比例超过了55%。从三大地区的平均情况看,西部最高为62.43,东部居中为56.45,中部最低为55.47。而中小企业通过非正规融资途径的规模观察,全国17个省份平均为35.86,表明中小企业约1/3的融资来自非正规金融途径。从三个地区的比较看,西部6省指数最高为43.18,中部居中为39.8,东部最低为33.99。但是,中小企业的融资需求仍远未满足。面对全球性经济成长趋缓、外需转弱的情况,中小企业正面临瓶颈,亟须国家提供帮助;然而去年11月推出的四万亿元人民币的振兴经济方案,却未对中小企业带来实质帮助。根据人民银行的统计,在2009年1月份新增的1.5万亿元非金融性公司贷款中,票据融资和中长期贷款分别占41.6%和34.9%。当前的信贷需求主要来自短期资金周转和政府主导的大工程、大项目。中小企业融资困难的原因,不外乎是基于中小企业提供之担保不足及营运风险较高的考虑,还有长期以来银行体系对国有企业关照较多;而企业的财务状况不明及经营管理层素质的欠缺,也是主因之一。金融风暴后,出口减缓,中小企业缺乏融资通道之情形如雪上加霜,2008年上半年以来,长江、珠江三角洲地区出现了一波波中小企业倒闭,亟待政府建立多层次的融资通道,以疏通故有的融资障碍。另外,中国为发展中国家,农业作为立国基础,农村金融机构的普遍设立,在舒缓农村的融资需求,促进农村长远发展上有重要意义。截至2008年末,全国共组建农村商业银行22家、农村合作银行163家,组建以县(市)为单位的统一法人机构1966家。除对原有的农村金融机构进行重组改制外,中国银行业监督管理委员会还在2006年底放宽了农村地区银行业金融机构准入政策,首批选择在四川、内蒙古等6省(区)进行村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等3类新型农村金融机构试点。至2008年底,全国已有105家新型农村金融机构获准开业。其中,村镇银行89家,贷款公司6家,农村资金互助社10家。(二)民营金融机构的设立近几年,地下金融提供资金在缓解非国有企业资金需求压力上发挥了作用,但部分的地下金融与暴力及黑社会结合,影响社会秩序及金融体系的安定,是否应打击不法,扶持正派经营的地下金融值得深思。如前述,外资因为对外开放的政策得以在华设立分行、子银行或合资银行,入股国有商业银行及股份制商业银行和城市商业银行,近年来外资也参与新型农村金融机构的设立。2007年12月,香港上海汇丰银行出资1000万元,在湖北省随州建立了独资的曾都汇丰村镇银行,这是外资银行试水农村金融的第一步。之后,汇丰银行已先后建立了4家村镇银行。此外,星展银行、渣打银行也先后投资建立起了各自的村镇银行,尤努斯的格莱珉信托基金也在寻求机会建立村镇银行。我国内地的民间资金充沛,若能对正派经营的地下金融业者辅导并提供协助,稍微放松进(准)入的限制,不但对于中小企业的融资需求有舒缓的效果,而且对于农村经济的发展也能提供重要的资金来源。新建民营银行或是现行流行的民资参股模式,均能为银行业注入新活力。然而本文认为,纯民有、民办及民营的银行,更能体现盈亏自负,在人事的安排及管理人的选择方面有更大的自主空间,更能落实企业自治的精神。与此同时,更有利于适当竞争,提升和改善银行的整体竞争环境,加速经济稳定成长。(三)开放民营银行对金融稳定产生影响无可否认,维持金融稳定是所有国家实施金融监管时必须追求的目标。金融体系的良窳影响国内金融体系的安定,因此对于金融业的监管不可不慎,尤其2008年爆发全球性金融风暴后,前20大经济体的领袖齐聚伦敦,举办首度正式高峰会,更凸显金融稳定的重要性。该会最具体的议题,就是加强全球金融监管、清除所谓的有毒资产。他们提出的治本之道,就是建立一个史无前例、横跨20国的国际金融监理制度,他们更锁定监督全球前25大银行的运作。显然,小规模开放设立私有民营银行,未必会对金融稳定产生负面影响。举例言之,与我国内地改革道路相仿的印度,自1990年起逐步开放市场,逐步将公营机构开放部分行业予私营和外资参与。据OECD的报告显示,经济自由化和私营化导致民营与国有银行相互竞争。我国内地允许非公有资本进入金融服务业,最早可见于国务院于2005年2月发布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。根据该规定,在加强立法、规范准入、严格监管、有效防范金融风险的前提下,允许非公有资本进入区域性股份制银行和合作性金融机构。符合条件的非公有制企业可以发起设立金融中介服务机构。允许符合条件的非公有制企业参与银行、证券、保险等金融机构的改组改制。显示中央有意消除民营银行准入的限制,然而仅限于区域性的股份制银行及合作性金融机构,而不包括大型金融机构,这无非是因为金融业的特殊性,必须借由国家的介入保持金融市场的稳定。开放中小金融机构的设立,对于政策性银行及国有控股商业银行并未产生威胁,盖因双方市场不同、客户不同外,国有控股商业银行有政策性负担,中小企业并无此负担;中小型银行资金有限,而国有银行有国家控股,因此,此种竞争非全面性,不致产生你死我活的结果,只要有竞争,即使不在同一起跑点上,也仍然会因为进行某程度的竞争而带来所有银行经营效率的提升。本文认为,对于银行体系的改革不宜躁进,但现阶段应开放中小金融机构,致力于使我国内地的民资立于与外资平等的地位。四、我国台湾地区银行体制改革的一些经验目前两岸的政经体制差异颇大,欲进行完整的比较银行法制研究,实有相当的困难与限制。但是我国台湾地区银行体制的改革,历经管制到开放、两次金融改革等阶段,的确累积了不少的经验。这些经验中,有成功的也有失败的,有正面的也有负面的,这些,也许能提供给我国内地一些启发。(一)国民政府时期社会信用体系的构成早期国民党政府有感我国台湾地区幅员不大,不宜有太多金融机构存在,不允许新银行之设立,自1949年后,已不再接受新设金融机构之申请案。然而为发展基层金融与战后重建之需要,于1943年到1953年间,国民党政府曾开放基层金融机构之成立,该金融机构成长快速。据1960年统计数据显示,当时连同信用合作社、农会信用部与合会公司,我国台湾地区之总金融机构共有385家,分支机构357家。其中,信用合作社总机构80家,分支、农会信用部总机构289家。早期除了对于金融机构之家数为严格管控外,国民党政府亦对于利率、汇率及银行之业务加以管控。1947年开始施行“利率管理条例”,明定由中央银行统一订定存放款利率的标准,维持了相当一段期间;(二)外部环境与日本劝业银行生长1959年已有外商银行进驻我国台湾地区。当时政府为引进日资协助拓展对外贸易,在互惠原则下,核准日本劝业银行台北分行之成立。由于当时我国台湾地区经济与对外贸易均稳定地成长,外国银行对于进入我国台湾地区市场兴趣甚高,财政部于1964年颁布“外国银行设行原则及业务范围”作为审核之标准,嗣后并历经多次修正。早期外商银行之设立与其得办理之业务受有严格限制,(三)国民政府对家庭控管金融业于台湾为特许行业,非经政府允许者,不得经营。国民党政府对于银行家数严格控管,已如前所述。1990年之前,仅有3家民营银行:上海商业储蓄银行、华侨银行与世华银行,其余均系公营银行。(四)公营银行民营化长久以来,公营银行的效率常为人所诟病,加之全球自由化与我国台湾地区政治经济环境转变之三重夹击,政府决定着手进行“公营银行民营化”。原有13家公营银行有8家于1998年及1999年间陆续完成民营化的动作。依“国营事业管理法”第三条之国营事业标准,(五)金融体制以“兴利”为目标的第二次金融改革亚洲金融危机曾给我国台湾地区的经济发展蒙上阴影,货币贬值,股价震荡。虽然与他国相较,我国台湾地区所受影响较小,但本土性金融风暴又于1998年袭来,2001年经济出现负增长,通货紧缩问题严重冲击银行之资产质量。逾放金额与比率节节高升,资产报酬率又不断下滑,金融体质趋向恶化,财政部为改善此一问题,实施“二五八”金融改革政策,即“第一次金融改革”,要求各金融机构在两年之内抵销坏帐,将逾放比率降低至5%之内,将资本充足率维持在8%以上。为此,搭配激励与处罚等机制。到2005年1月止,共转销呆帐金额达1.3828兆元,逾放金额与比率亦持续下降,的确达到成效。此外,政府当局着眼于金融跨业经营趋势和大型金融集团为日后全球金融业之主流,采取美国模式,推动“金融控股公司法“之立法,使金融机构通过转换、分割等具弹性的创新机制,加速金控公司之设立及其子公司之合并,达到同一金控集团内之子公司间资源整合之综效目标。立法通过之后,旋即有14家金融控股公司相继成立。在资产规模方面,不乏兆元以上之金融控股公司。2004年金融机构普遍市场占有率偏低,个别市场占有率大于5%者,仅有6家银行,与其他国家相较,我国台湾地区银行体系代表性银行之市场占有率明显偏低。为使金融机构经营规模扩大、节省经营成本及增进营运效率,进行了以“兴利”为目标的第二次金融改革,目标为:2005年底前促成3家金融机构市占率逾10%,官股金融机构数目减半;2006年底前,国内14家金控数目减半,并且至少有一家金控由外资经营或在国外上市。政府当局主要透过鼓励金融机构合并、强化金融法制工作及建立金融市场退场机制,期能增加我国台湾地区金融机构竞争力。但第二次金融改革除引发“财团化”及“金融机构家族化”等批评外,尚涉及金融业者之兴败存亡,所涉利益十分巨大,人为操弄与弊案存在之声时有耳闻,在“中信金插旗兆丰金”、“开发金经营权争夺战”等金控争夺战中,政府高层收受企业界贿款而介入其中。甚至在2009年被法院课以刑事责任,震惊了台湾社会,甚至受到国际媒体的瞩目。(六)“外资私募股权基金”背景之整并后对我国台湾地区金融布局的影响检视我国台湾地区目前金融版图,仍可发现银行家数过多之现象仍旧存在,各金融机构竞争力与国外相较仍嫌不足。市场上金融业整并活动持续进行,如万泰银、安泰银与大众银等三家具有外资私募股权基金(PrivateEquityFund)