《中韩自由贸易协定》中的中方服务贸易减让表评估

《中韩自由贸易协定》中的中方服务贸易减让表评估

一、简单量化服务贸易限制性指数stri2015年12月20日，《中韩自由贸易协定》（以下简称《协定》）正式成立，增加了服务贸易。中韩两国还承诺,在协定签署后两年内将以负面清单模式继续开展服务贸易谈判,并基于准入前国民待遇和负面清单模式开展投资谈判,这凸显了服务贸易协定在区域贸易安排中的重要地位。而全面认识中韩服务贸易的开放程度对于推进未来谈判进程具有重要意义,对促进中国达成其他高标准的自贸协定也具有示范作用。为更准确地评估《协定》的开放程度,本文首先在第二部分根据“GATS平行”、“GATS+”和“GATS-”基于频度(Hoekman,1995)方法的五级分类法(黄建忠和蒙英华,2010),包括两个方面:第一、通过对减让表中某部门作出承诺的数量和“没有限制”承诺的数量进行简单加权计算,粗略地量化具体承诺各部门的承诺规模,即某部门承诺的平均数(A.C.)和某部门“没有限制”承诺占总活动数之比(N.R.)。数值越大,表明开放规模越大。第二、对各条承诺进行0-1的五级分类赋值“加权平均”计算,比较准确地量化各部门的承诺深度并进行部门间和提供方式世界银行STRI数据库的依据是各国服务领域贸易和投资的执行政策,根据政策的性质和贸易限制程度,归入不同类别并赋予0-100的分值。分值越低,代表服务贸易限制程度越低。在此基础上,再根据调研和专家提供的权重,加权计算不同部门、不同提供模式以及综合性的服务贸易限制性指数。STRI目前只包含5个服务部门和3种提供方式(Borchertetal,2012),但是其根据政策限制的严重程度和经济影响提供的权重,可以更准确可靠地反映服务贸易政策的实际限制程度,而利用此权重评估《协定》附件8-A-2(中方服务贸易减让表)可以预判政策落地所带来的实际服务贸易开放度。本文通过以上两种方法对《协定》附件8-A-2进行评估,可以同时涉及到减让表中所有部门、所有提供方式之间的开放水平比较,与现有中国服务贸易开放水平的比较,以及两种评估结果之间的相互比较,因此可以相对全面地反映《协定》下中方服务贸易的开放程度。二、服务贸易的相关内容解读《协定》第8章服务贸易、第9章金融服务、第10章电信、第11章自然人移动、第12章投资都涉及到了服务贸易的相关内容,针对这些内容可以从以下三方面进行解读,具体条款对比见表1。(一)“gats平行”特征为主导《协定》中有关服务贸易的条款,充分沿用了GATS架构,体现出遵守和尊重WTO多边框架协议的主导思想。1.服务部门出现肯定列表是GATS框架下所采取的减让表方式。由于服务部门众多且还会有新的服务部门出现,因此学界普遍认为肯定列表的限制程度还是较高的。《协定》中对未作出承诺的服务部门或提供方式上可能出现的例外措施的处理方法也基本采纳了现有GATS的条款,即不要求一一列出可能运用的例外措施,因此规则透明度欠佳。2.明确了一般商业存服务贸易协定中的原产地规则主要是指包括自然人和法人服务提供者的享受优惠待遇的资格认定。中方对于合格自然人提出了居住地要求和归属身份两项标准。同其他一些只规定了归属权的区域服务贸易协定相比是比较严格的。《协定》对于“商业存在”中的合格法人,强调了所有权或控制权的归属。这种情况下,《协定》中的服务贸易优惠安排不能给予非成员所有或控制的服务提供者,即使这些服务提供者已经在成员国中展开了实质性的商业活动,由此限制了区外投资者的市场竞争机会。3.垄断和反垄断法上的商业法规和要求,应将以下几种《协定》还存在大量和GATS中条款高度相符的内容,例如国内规章、垄断和专营服务提供者、商业措施、支付和转移、补贴、服务贸易委员会、认证等。只是在结构设立上做出了一些局部调整。(二)“gats+”的特点是亮点《协定》表现出一定程度的“GATS+”特征,但和国际高标准服务贸易规则相比依然是比较谨慎的。1.中服务贸易与投资立结构GATS将服务投资规则整合到了服务贸易总体规则之中。然而,《协定》将第12章单独列为“投资”,用于规范投资活动,但在第12.18条明确了服务中的投资行为对于服务贸易规则和投资规则的适用性。《协定》中服务贸易与投资分立结构的优点在于:第一、比GATS对于投资内涵的理解更为宽泛,即基于资产的投资定义;第二、《协定》所设定投资保护规则是比GATS更为全面和完善的。但是《协定》在投资部分依然存在一定的提高空间。首先,第12.3条虽然设定了国民待遇义务,但没有设定市场准入义务。如果有限制程度较高的市场准入条件,宽松的国民待遇并不能发挥实际作用。在第8.3条服务贸易中指出一缔约方不得“限制服务提供者的数量”,但是在投资章节中没有此规则。在这个方面,GATS对商业存在的“市场准入”义务制定得更为严格。其次,《协定》目前还未引入“准入前国民待遇义务”,对于促进投资自由化和便利化的效果有限。2.《公约》的有关内容和存在的问题《协定》设立了自然人移动专章,体现了双方在互惠基础上,尝试建立更加透明的入境标准和更加便利的入境程序,以促进自然人临时入境的愿望。具体提升有如下几个方面:第一、明确界定自然人移动相关术语,进一步降低了由于法规含混造成实施困难的可能性;第二、提高相关程序和规则的透明度;第三、做出签证便利化承诺。然而,限制性的自然人移动内容在《协定》中也有多处体现:第一、规则适用范围具有局限性。原则上这一章的内容不得适用于影响寻求进入另一缔约方就业市场的自然人措施,也不得适用于在永久基础上有关国籍、公民身份、居住或就业的措施。第二、自然人类别的局限性。自然人主要指商务访问者、服务销售人员、公司内部流动人员。对于中国合同服务提供者仅限于8个具体服务部门3.分野:对开放金融服务部门的风险防范机制《协定》中将金融服务和电信设立为专门独立的两章———第9、10章,其地位是和第8章平等的,不再是其补充说明,也不是在第8章之外的额外承诺或不符措施。第9.5条审慎例外和第9.8条审慎措施的承认,反映了对于开放金融服务部门的风险防范机制。第10.2条表现出该专章的独立性。和GATS电信附件相比,结合中韩两国的地理特征与需要,新加入了第10.5条海底光缆系统。4.中国的文化服务部门第8章的两个附件分别是影视剧、纪录片及动画片共同制作和合作拍摄电影。这是中国在GATS中没有做出具体承诺的服务部门,在减让表中也没有涉及文化服务部门。两个附件包括有国民待遇的给予、为相关人员提供入境便利、尽力免除器材进口关税、出现争端不得援引第20章相关条款而是有针对性地协商解决等内容。(三)少量“gats-”特征1.具体审查部门的差异减让表大部分都是和GATS框架下的具体承诺部门相符的。只有在公路运输服务下未涉及机动车的保养和修理服务(CPC61120)。2.一些未知的规定可能与部分条款混淆和GATS相比,《协定》没有设定服务贸易紧急保障措施的相关章节,在贸易救济方面还不算明确。三、基于5级分类方法的中国服务贸易承诺表的评估(一)部门承诺和平承诺减让表是作为第8章的附件形式出现的,分为“水平承诺”和“部门承诺”。“水平承诺”中的限制措施适用于所有部门,是优先于“部门承诺”的约束。部门承诺内容分为市场准入、国民待遇和附加承诺(二)方法、评价结果和分析1.平均承诺数、平均覆盖率和其他部门的让与下、单位承诺的比较根据黄建忠和蒙英华(2010)的基于频度分析(Hoekman,1995)的五级分类“加权平均”方法,计算某部门承诺的平均数(A.C.)、某部门“没有限制”承诺占总活动数之比(N.R.)和某部门承诺的平均覆盖率(A.Cov.)来分别反映某一服务部门做出积极性承诺的比例、某一服务部门做出完全开放性承诺的比例和某一服务部门的平均限制程度。表2是根据以上方法的计算结果,数字越大,表明承诺所代表的开放程度就越高。图1是市场准入下各部门三个指标的比较,从中可以得出:第一、由于平均承诺数指标统计的是除了“不做承诺”之外的所有承诺,是最宽松的指标,因此平均承诺数普遍较高。尤其是通信服务、环境服务、金融服务和旅游及与旅行相关服务,该指标达到了100%,充分反映了中国各个服务部门对外开放的积极性以及整体高水平开放的强烈意愿。平均承诺数水平最低的是娱乐文化和体育服务。需要指出的是,娱乐服务不是中国传统服务贸易开放部门,中国在入世议定书的减让表中甚至没有列出这个部门。第二、“没有限制承诺占比”统计的是没有设置任何限制的承诺,是最严格的指标,因此在三个指标中的水平是最低的。这意味着虽然承诺表中的服务部门普遍做出了大量的积极承诺,但是还没有达到对外国服务和服务提供者完全不设限制的水平,双边服务贸易全面开放还有相当长的一段路要走。商业服务、分销服务和旅游及与旅行相关的服务的指标水平相对较高,通信服务、建筑及相关工程服务、教育服务、环境服务、金融服务、娱乐文化和体育服务的指标水平较低。第三、平均覆盖率指标是三个指标中最能准确反映一国承诺开放水平的。这一指标各服务部门从高到低依次为旅游及与旅行相关服务、商业服务、分销服务、金融服务、运输服务、环境服务、教育服务、建筑及相关工程服务、娱乐文化和体育服务、通信服务。在框架协议中单独成章的金融和电信服务部门该指标均低于平均水平。这意味着,这两个部门目前在具体承诺中还没有高水平的开放,后续基于负面清单的服务贸易谈判或会有所突破。从市场准入的总体情况看,旅游及与旅行相关服务、分销服务和商业服务的开放水平最高,而这正是中国出口规模较大的几个部门。例如,商务部服贸司2015年1月至9月的数据显示,旅游及与旅行相关服务出口占比高达24.4%。金融服务以及计算机和信息服务增长非常迅速。通讯服务、特许权使用和许可以及文化和娱乐服务受金融危机冲击影响较大,2009年之后无论是在出口额还是在所占比重上都有所下降。同时,中国服务贸易减让表中承诺水平较高的几个部门含有较多的劳动和自然资源密集型的传统服务分部门,具有一定的国际竞争力。而那些知识技术密集型服务部门,由于国际竞争力较弱,需要一定程度的保护,采取了避免冒进开放的策略。国民待遇下的情况(图2)基本和图1的情况一致。总体上各部门在国民待遇里,做出“没有限制”的承诺比例和平均覆盖率都要要显著高于市场准入下的情况,从而说明对国民待遇的限制不及市场准入严格。但是有限制程度较高的市场准入条件,宽松的国民待遇并不能发挥实际作用。变化较大的是教育部门,平均承诺数远远低于市场准入下的水平。这主要是由于在模式3下(也即商业存在或外商投资的服务贸易提供方式)“不做承诺”造成的,即韩国教育机构在中国境内合作办学时,暂时不能享有同中国企业同等的权利地位。这和中国对于教育产业的保护有很大的关系,但是下一轮服贸谈判也很有可能在这方面有所变化。2.商业存在的开放特征由于以上三个指标中,平均覆盖率是对于限制程度刻画的比较细致的一个,因此表3对各服务部门各提供方式的平均覆盖率指标进行了计算。如图3,在市场准入下的四种提供方式的平均覆盖率表现为:第一、由于境外消费所涉及到的技术性和敏感性问题较少,模式2的指标数值普遍较高,除娱乐文化和体育服务以外均达到了80%以上;模式4可能涉及入境、移民等敏感问题,目前国际范围对于自然人移动的开放普遍采取比较审慎的态度,开放水平不高。虽然框架协议中以专章形式突出自然人移动问题,减让表中的模式4在部门层面依然是开放度最低的,且各部门水平基本相同。模式1的平均覆盖率呈两极分化特征,既有达到100%平均覆盖率的部门,也有为0的部门。这主要是由于各服务部门的具体服务活动差异较大,而模式1又主要涉及到跨境信息流动和支付方式等问题,因此在该模式下服务活动的实现范围和管理存在较大的差异。模式3的平均覆盖率指标反映了对服务业外商投资的开放度。虽然在框架协议中采取了服务贸易与投资规则的分立架构,但是中方减让表中各部门的商业存在开放水平不尽相同。这和中国国内市场结构、企业所有制构成等市场环境有一定关系。第二、商业服务和旅游及与旅行相关的服务在其他三种提供方式下的开放水平都较高,和表2中所反映的情况一致。第三、通信服务、建筑及相关工程服务、教育服务、金融服务和运输服务都是在模式2境外消费下开放度很高,甚至达到100%,但是对于发生在中国境内的服务活动开放度较低,反映出中国在相关行业的垄断性和保护性依然较高。例如,金融服务的开放承诺水平较高,但在商业存在方面还存在一些不合理的限制,这一领域的政策体制改革还应加大力度。除了建筑服务的模式1“因缺乏技术可行性,不作承诺”外,这一差异最突出的是教育服务。中国在教育服务模式1“不作承诺”,也就是在远程教育、函授教育、虚拟教育机构、教育软件等方面暂时不对韩国服务消费者开放。由于中国教育产业的主体大多为公立机构,关系到国家主权和民族文化,模式1又主要涉及信息流动,中国对于虚拟信息管理制度尚有欠缺,因此做出了收紧的承诺。第四、娱乐服务、旅游服务、分销服务和环境服务在模式3下开放度较高。其中娱乐服务的模式3在其四种模式中开放度最高,其模式1的开放水平甚至为0。这主要是出于网络信息安全的考量,例如2016年2月14日国家新闻出版广电总局和中国工业和信息化部联合发布第5号令,从2016年3月10日起施行《网络出版服务管理规定》。其中明确规定,中外合资经营、合作经营和外资经营的单位不得从事网络出版服务。3月10日起,禁止外国媒体未经事前报备和审批从事网络出版服务。另外,中国知识产权保护制度的不完善也直接反映在该部门模式1的开放特征上。国民待遇下的情况(图4)基本和图3的情况一致。商业服务、视听服务、环境服务、旅游服务4个部门的模式1、2、3的平均覆盖率都很高,说明国民待遇下的限制较为宽松,特别是商业存在的开放水平有了非常显著的提高,这体现出中国消除内外资企业差别待遇的意愿。值得注意的是教育服务在模式1、3的平均覆盖率均为0,但在模式2(例如出国留学、参加培训等)中为100%,在模式4(外籍教师来华授课)中该指标水平也高于其他部门。这反映了两国在教育服务方面的需求较大,因此对于服务消费者或提供者的跨境活动尽量给予高水平的国民待遇。而在模式1、3下的国民待遇完全收紧,主要还是出于保护国内相关机构企业的目的,与中国教育产业性质和发展水平有一定的关系。四、基于stri数据库方法的中国服务贸易合理性评估(一)国民待遇模式2012年,世界银行发布了服务贸易限制STRI数据库。数据库涵盖了103个国家、5个服务部门和3种提供方式(跨境支付、商业存在和自然人流动)的服务贸易限制性指数和政策信息。减让表中的内容无论是市场准入下还是国民待遇下,都可以按照各种提供方式下承诺的具体影响来归类。例如模式1主要涉及服务和消费者的条件等,模式3分为影响准入的政策(外国所有权、准入的法律形式、许可证)和影响经营的政策(经营和规章环境),模式4主要关于人员资质等。如果某部门某提供方式的具体承诺是完全没有限制的,则赋值为0;如果是完全禁止对方进入本国市场,那么限制值为100;如果基本上是禁止的,但是还保留有限的进入与经营的可能性,那么赋值为75;如果除了比较轻微的限制,基本上是开放的,则值为25;当在较严格的限制条件之下允许外国服务和服务提供者进入并经营,则值为50。然后根据数据库提供的权重,计算分部门分提供方式的服务贸易限制性指数。以S(二)从中上等开放水平角度检验减让表中可以和世界银行STRI数据库匹配的有10个分部门(CPC分类法下部门代码一致),即法律服务(国外法律咨询)、会计和审计、移动电话和数据服务、零售(不包括烟草)、所有保险及其相关服务、银行及其他金融服务(不包括保险和证券)、海运服务、铁路运输货运、公路客车运输、(海运)辅助服务。表5主要计算了数据库能够提供权重的分部门以及部分提供方式的STRI指数。分部门的STRI指数,客运服务最高,铁路运输货运和公路运输卡车最低,限制程度居中的是法律服务(国外法律咨询)、移动电话和数据服务、所有保险及其相关服务和辅助服务。在平均覆盖率指标的评估中,这5个服务部门分别位列14个部门中的第5、6、8、9、10位,反映出总体处于中上等开放水平。而在这里,STRI指数所反映贸易限制程度的部门顺序由低到高为分销服务、运输服务、专业服务、通信服务和金融服务。从排列顺序上看,分销服务和运输服务的开放程度相对上升,其他三个部门均相对下降。部分部门权重缺失和缺少模式2的数据可能是这种不一致的主要原因。图5将《协定》附件8-A-2的服务贸易限制程度同世界银行STRI数据库中针对中国的指标进行了比较。两个来源的分部门指数相符的有移动电信、零售、国内铁路运输货运和国内公路运输卡车。这4个分部门的限制程度基本没有变化,说明减让表体现的服务贸易限制程度和中国目前执行的政策限制水平基本相符,中国是按照现实情况在《协定》中做出承诺的。然而,减让表中有5个分部门(国外法律咨询、所有保险及其相关服务、银行及其他金融服务、国际海运和海运辅助服务)的指数都要高于世界银行STRI,表现出更严格的限制性。对比本文第三部分的评估结果,中国对其所属的服务部门所作出的承诺规模较高,覆盖了所有提供方式并没有“不做承诺”的情况,平均覆盖率指标达到60%以上。这种差异可能是因为世界银行STRI数据库的权重数值只覆盖了部分提供方式,因此在做相应的计算时损失了部分信息。同时也说明,中国虽然在减让表中表现出了较高的开放水平,但是和当前服务部门的执行政策相比还有差距。可以据此预测,未来两国基于负面清单模式的服务贸易谈判会在这些部门有所建树。只有会计和审计方面的指数是比世界银行STRI明显降低的,反映了中国服务贸易进一步开放的趋势。图6所进行的比较仅限于10个分部门数据最为全面的模式3的情况,即服务业FDI。整体情况和图5基本一致,在《协定》框架内容中分立出的投资问题并没有在中方服务贸易减让表中有突出的反映,和本文第三部分的评估结果比较一致。另外,世界银行STRI数据库中中国的政策信息来自于2008-2010年面向具体服务提供者的问卷调查并得到中国政府及相关机构的确认,问卷调查的问题比较详细具体,所反映的政策信息比较丰富。对比2015年签订的《协定》,减让表主要是从市场准入和国民待遇两大方面做出的部门承诺。政策信息来源的不同方法和角度,也可能是造成对比结果存在