环境污染事件受害者权益救济

环境污染事件受害者权益救济

近年来，一些地方环境事件频繁发生，给人们的生活和健康带来了伤害。然而，对于污染事件的受害者，只有迅速释放才能获得的权益。原因何在?如何解决?本文拟就这两个问题作一探讨。一、企业两组死后运转的现状环境污染事件目前呈现的是一种“受害者有苦说不出、而企业照常运转”的现状。究其原因,是由于受害者在遭受环境污染侵害后的利益表达机制不畅造成的,笔者将其归结为“四难”:和解难、调解难、诉讼难、监督难。(一)寻求与企业的和解是最无效的活动环境污染事件中大多数受害者相对于实力强大的企业,经济实力弱小很多,使企业主动承认错误、作出赔偿的举动对企业可以说是“天方夜谭”。寻求与企业的和解对受害者来说是最无奈的举动了。和解不成的话,如受害者采取极端的方式逼迫企业就范,则不利于社会的和谐稳定。(二)环境监督管理权的行使,可以根据当事人的请求实现环境监督管理权的部门和政府的管理从环境监督管理权的部门调解处理,并依据当事人或其他部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,根据当事人或其他环境监督管理权的部门,可以根据当事人或其他环境监督管理权的部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,并依法行政环境监督管理权的部门行使环境监督管理权的部门可以依法行为,可以根据当事人或其他环境监督管理权的部门进行调解处理,或者根据当事人或其他环境监督管理权的部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,从环境监督主管部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,或者其他环境监督管理权的部门行使环境监督管理权的部门可以依法行为,可以根据当事人或其他环境监督管理权的部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,或者其他环境监督管理权的部门可以依法行为,可以根据当事人或其他环境监督管理权的部门行使环境监督管理权的部门,可以根据当事人或其他环境监督管理权的部门对环境监督管理权的部门进行调解处理,或者有根据《中华人民共和国环境保护法》第41条第2款规定,因环境污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门调解处理。法律规定受害者可以依法申请行政调解,但是在实际操作中,由于地方保护主义和政府环境责任制度的缺失,使得环境主管部门的调解受到限制,表现为不调解、调解不公和久调不决。1.地方环保主管部门也无自己的受害者一些地方政府单纯追求GDP增长,对于公民的上访、投诉往往不够重视,对不符合环境标准的企业处理不力。少数地方政府官员成为企业股东、挂牌重点保护企业,牺牲了当地的资源,更是牺牲当地人民的生活健康,而被地方财政“绑架”了的地方环境保护主管部门也无可奈何。以水污染事件为例,目前我国大多数的水污染事件为跨行政区域的水污染,《水污染防治法》第28条规定,对于跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协调解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决。但是当地政府大都出于对地方经济的保护,玩起“踢皮球”游戏,相互扯皮,推卸责任,没有积极地推动解决受害者权益保护问题,让受害者不知道找哪个部门解决问题才好,使得他们陷入更深的困境中,从而破坏了法律应当保护的合法利益和正常的秩序。2.政府环境责任制度缺失,对污染受害者的救助能力不足环境污染事件不但涉及到行政责任,也涉及到民事责任。通过行政处罚可以追究环境违法者的行政责任,而通过调解则可以明晰纠纷双方的民事责任,及时有效化解纠纷双方的矛盾。然而,一些地方政府在处理环境纠纷时,对调解往往没有给予充分重视,而且尽量为企业规避调解风险,因为他们认为要调解就需要企业解决民事赔偿问题,这对企业的经营会造成影响,进而会影响当地的经济发展,在企业无力承担赔偿责任时,政府甚至会主动出面救助污染受害者。政府埋单可暂时避免发生群体性事件,解决应急问题,但用纳税人的钱为违法排污企业埋单是否公平合理呢?政府这种“重行政处罚,轻民事调解”的解决方式主要归结为政府环境责任制度的缺失。按照法理学原理,权利与义务对等是法的本质要义。但是,我国的立法对于行政机关在环境保护方面的权利与义务的规定存在明显的不对等。主要表现在以下两个方面:(1)我国立法重视政府的经济责任,轻政府环境责任。我国的立法规定了“三同时”和环境影响评价制度,但是并不能得到真正的执行。这是由于政府把履行经济责任和完成GDP增长情况作为政绩考核、官职升迁的重要指标,因此在经济发展与环境产生矛盾的时候,政府部门坚持“以经济发展为中心”,即使造成了环境污染,但是经济得到了发展,也会减轻甚至是免除他们的环境责任。(2)重政府环境权力,轻政府环境义务。我国法律主要是赋予政府环境权力,而不是规定政府环境义务,对于政府违法行使职权的行为,也没有规定相应的责任承担方式、程序和制度。“大多数环境法律没有对照有关政府环境权力,明确规定相应的政府环境义务;有关发挥运用政府权力的法律制度比较健全,有关政府服务的法律制度相对欠缺。有关政府权力的法律规定比较详细具体,有关政府义务、服务的法律规定比较原则。”(三)经济实力决定的不平等。环境法环境污染事件中受害者大多数为法律意识淡薄、文化水平较低、经济能力弱的农民或渔民。我国宪法规定法律面前人人平等,但却偏偏出现了经济实力决定了其不平等的地位的现象。环境污染事件处理结果却是倾向于经济实力雄厚的企业。为什么司法力量被边缘化,不能成为受害者利益表达的有效渠道?究其原因,笔者认为这主要是由于我国司法外部不独立、公益诉讼制度可操作性低等因素造成的。1.环境法益的保护我国宪法赋予了法院独立审判权,但是地方司法力量有时会受到行政干预。个别地方政府为了维护地方经济利益,不顾环境污染受害者的合法权益,干预司法,维护企业的不法行为。在有些地方,司法力量时常受制于地方政府,不能真正地做到司法公正、公平、公开,这主要归结为法院的财政不独立。政府对司法的干预已经严重影响了环境民事诉讼的公正审理,也给社会带来了广泛的负面影响2.公益诉讼主体受限制我国环境保护相关法律制度虽然没有明文规定环境公益诉讼制度,但《水污染防治法》第88条第2款规定环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。尽管“环境保护主管部门和有关社会团体”只是“支持”受害者提起诉讼,但是在司法实践中也出现了以环境保护主管部门和社会团体作为当事人向法院起诉而胜诉的环境公益诉讼官司,在一定程度上扩大了诉讼主体范围。但是我国社会团体大多具有较浓厚的行政色彩,因此,在诉讼提起方面会受到一定制约。而地方环境保护行政主管部门因人事权和财权受制于当地政府,也不主张通过诉讼手段来保护环境公益。故而在现实生活中,环境公益诉讼制度的可操作性比较低。(四)公众参与制度的规定过于原则,难以操作我国《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是,在实践中,我国公众参与制度中对于公众范围、公众参与范围、参与方式和时机等规定过于笼统,这在一定程度上影响了公众表达自身环境利益诉求、有效监督污染行为。另外,环境信息的透明度不够高,这也导致了公众难以行使环境监督权。如果环境信息透明度再高一点,那么,公众的监督就会更有效,这不仅能有效遏制企业的污染行为,防止污染势态进一步扩大,而且也能在一定程度上缓和因污染事故所激发的社会矛盾。二、济不产生权利通畅的利益表达机制是受害者利益能够得到救济的前提,无救济则无权利。因此首先应当保障受害者为争取自身合法权益的话语权,即要完善受害者的利益表达机制。笔者对于“和解难、调解难、诉讼难、监督难”这四个难题分别提出了相应的对策。(一)为促进污水公司与受害者之间的和解创造条件和解难,难在企业与受害者之间的不平等,法律对于企业的惩罚力度太小。因此,要使和解成为可能,应当从以下几个方面着手:1.政府应强化对企业的管理职能。环境法认为,政府为此,应该深化政府体制改革,明确政府的经济职责和环境职责,政府不能随便干预企业的运作,尤其是政府官员应当遵守《公务员法》,不能成为企业的股东,从而确保政府能够公正地履行公共管理职能。2.企业与社会的关系企业作为影响社会进步的重要力量,应当遵守诚实信用的原则,提高对社会的责任感,因为企业与社会的关系是一种生态平衡关系,社会是企业利益的来源,企业从周围环境汲取营养,反过来回报社会,企业与社会形成诚信和谐的关系才能更好地发展。社会责任感是企业长远发展的文化基础,也是与环境污染受害者达成和解的内在要素。3.违法罚款的预防我国立法对于企业的排污、侵害受害者利益的行为的行政处罚额度过低,使得企业完全不顾处罚,任意妄为。虽然《水污染防治法》规定,有的罚款数额可达几十万甚至上百万,但由于没有规定“按日计罚”,在上一次处罚和下一次处罚之间有一个相当长的时间,这就使得排污企业从停止使用治污设备或偷排中节省大量治理费用,足以支付违法罚款。作为“经济理性人”的企业,当然会宁愿选择罚款,有的企业甚至在做预算时准备出专门用于罚款的资金(二)明确政府环境的责任，完善行政调解机制1.建立环境责任体系当前一旦发生重大污染事件,只要抓几个重要人员就被政府机关平息了事。不完善的政府环境责任只能导致政府不调解或行政调解不公。因此,应当加快转变“重政府经济责任,轻政府环境责任,重政府环境权力,轻政府环境责任”的状况,加重环境监管者的环境责任。笔者认为可以从几个方面着手:首先,要建立环境目标考核制,应该经济与环境并重,平衡地方政府的经济考核目标和环境考核目标,建立更有利于保护环境的考核指标体系。其次,明确环境行政问责的对象、范围,加大对地方政府和环境主管部门的监督力度,明确行政问责条件、后果,提高对地方政府和环境主管部门的要求和标准。再次,应当完善违反环境影响评价制度的行政管理机关工作人员和负责监测、监督、治理等政府部门的责任制度,增加包括刑事、行政、民事法律责任在内的相关规定,以提高污染源监测、监督、治理的水平。最后,应当增加行政机关的整体责任并丰富责任承担的种类。在立法中明确规定行政机关的整体责任,不仅可以有效避免行政机关仅仅处理几个责任人员就了事的做法,同时还可以解决官员之间相互推卸责任和政府部门之间相互扯皮的问题,从而加大对政府部门的惩罚力度。2.加强行政调解(1)建立专门的环境纠纷解决机构。环境污染事件大多涉及的受害者众多,环境保护行政主管部门在面对力量强弱悬殊的排污企业和众多受害者时,如何保证调解的公正性就显得尤为重要。当前,环境保护行政主管部门倾向于保护GDP大户而显失调解的公正性已广招诟病。因此当务之急是应当建立具有公正性和专业性的环境纠纷解决机构。在这方面,云南省沾益县的做法值得我们借鉴。沾益县环保局与县司法局等共同设立环境污染纠纷调解委员会,该调解委员会选调县环保、农业、林业、渔业、卫生、司法等部门的有关专家担任委员,负责对各种环境污染纠纷进行权威的责任认定和损失核算。采取这种措施调处环境污染纠纷,污染企业和被污染造成损失的群众对责任认定和损失赔偿金额及具体办法都很满意,协商解决问题的公正性和效率大大提高。(2)增强行政调解的强制力。从《环境保护法》第41条第2款规定的“当事人对行政调解结果不服的,还可以向人民法院起诉”可以看出,我国的环境行政调解是不具有强制力的。行政调解缺乏强制力,往往会导致企业不执行调解结果,等于是浪费了调解所花费的时间、精力、财力各方面的资源。因此只有增强行政调解的强制力,才能更有效地保护受害者的利益。为此,笔者建议,环境争端当事人通过行政调解方式所达成的合意,经该行政机关备案后即具有公信力,不能因一方当事人反悔而使调解合意归于无效。在调解协议作出以后,如果一方当事人反悔,只能先向法院提起民事诉讼,法院首先应当审查调解协议有没有违法或显失公平等情形。若存在上述情况,法院可以宣布调解协议无效,然后当事人可以选择通过司法途径或通过其他环境非讼方式解决纠纷;反之,法院应当驳回当事人诉讼请求(三)加强司法救援能力1.加强对于地方政府的执法干预如前文所述,司法外部不独立是由于地方法院的财政受制于地方政府所致。因此,笔者认为要解决司法外部不独立问题,要从几方面着手。首先,应当加强对政府部门的管理。应当坚决杜绝某些地方政府为地方经济利益而偏袒企业的行为,同时着重政府的社会经济管理职能和环境保护监督职能,对于政府对执法部门的执法干预给予严厉的惩罚。其次,应当改革司法部门体制,建立独立的司法经费保障制度。除了最高人民法院外,各级地方法院的办案经费和工资、补贴以及培训费用都交由同级地方人大管理,以排除因财政问题而受制于政府的可能。最后,应当提高司法人员的职业道德,根除司法队伍的腐败现象和对环境法的无知现象,提高审判能力,使法官能在诉讼过程中本着合法、公正的原则审理案件2.环境公益诉讼的原告资格我国对原告诉讼资格的限制使得我国的司法救济力量十分有限。同时,由于受害者与企业的力量过于悬殊,在举证负担等方面存在许多困难,不能保证胜诉。因此我国应当扩大原告的主体资格范围,建立能与企业抗衡的环境民事公益诉讼制度。笔者认为,可以借鉴美国的告发人制度,建立由政府主导、公众参与的公益诉讼模式。告发人诉讼制度是由告发人根据法律规定对侵害公共利益的行为以政府的名义提起的诉讼。只要环境公益受到事实上的损害,掌握环境违法行为秘密信息的告发人即获得原告资格,告发人自身的利益是否受到侵害并不影响其获得原告资格。告发人既可以是普通公民,也可以是民间环保团体。胜诉后排污企业的一部分罚金归告发人,其余部分归属于政府。告发人诉讼具有公益性质,通过经济激励使得更多的人参与其中,弥补国家执行的不足,达到保护广大受害者和国家利益的目的。除了告发人之外,环境保护行政主管部门也应成为环境民事公益诉讼的适格原告。为了克服地方保护主义,有权代表受害者提起公益诉讼的应当为专业性强、能够消除地方保护主义的环境保护部或者将来设置由环境保护部直属的跨行政区域的环境保护部门(四)全面履行公共环境的责任1.避免信息公开的随意性信息的公开与流动性关系到事前的有效监督与事后的及时反应,也是实现公众参与环境保护、表达自身环境利益诉求的前提。我国国务院与环保部先后发布《政府信息公开条例》与《环境信息公开办法》,但是,法规本身具有的局限性,使得我国的信息公开存在着信息公开范围不明确、公众申请公开信息存在阻碍等问题。因此笔者认为,应从立法和技术两个层面健全环境信息公开制度。(1)从立法层面1)应当由全国人大制定《环境信息公开法》,以改变因国务院和环保部既是法规的制定者又是法规的执行者而导致信息公开的随意性的局面。2)在立法中确定一个具体的标准,明确政府应当公开的信息和可以不公开的信息,避免环境执法信息与地方政府的环境信息混杂在一起。3)保证民众监督查询的方便性。美国《信息自由法》规定“每个政府机构务必将自身信息通过联邦公报公布于众”。我们可以借鉴这种做法,由政府相关部门定期向公众发布环境信息公报,以方便民众查询。4)简化公民申请环境信息公开的程序。按规定,申请公开的环境信息涉及到诸多文件,要分别单独填写申请单,同时必须提供具体文件名称,程序比较繁琐。因此,笔者认为,申请环境信息公开时无需提供具体文件名称,只要在申请单上填写拟申请公开信息的关键词即可,与关键词相关的所有信息政府都有义务提供给申请者。5)规定企业应当依法在合理的期限内公开环境信息,以及公开信息不符合法定要求的法律后果,不能放任企业公开信息的随意性。6)建立环境污染事件报告制度。该报告由监测部门、检测部门等定期编写,然后交由国务院环境行政部门审批。(2)从技术层面首先,应当完善电子政务平台,比如如今最火的微博公开,通过微博平台向公众公开相关的环境信息。其次,