当代中国的行政体制改革

第七章当代中国的

行政体制改革第一节行政体制与行政机构

第二节我国政府机构改革

第三节中国政府行政体制改革

的价值取向是实现民主政府9/1/20231第一节行政体制与行政机构一、行政体制1．行政体制的涵义行政体制，是指管理国家行政事务和社会事务的政府，围绕行政权力的设置、划分和运行为中心形成的制度模式。9/1/202322、行政体制的构成要素：行政体制是由假设干相互关联的行政要素构成的一个系统。①行政职能构成行政体制的根底。因为它，一是确定管理国家公共事务和社会经济事务的范围；二是形成行政系统内部科学化、合理化的职能结构，明确中央和地方行政部门的职能范围，为行政权力的执行提供条件。②行政权力的划分与设置构成了行政体制的核心。国家行政机关在完成政府职能的过程中，必须有强大而有力的行政权力作为后盾并加以执行。因此，在行政体制的设计、建立和完善过程中，优先考虑的是如何对行政权力进行划分和设置，包括行政权力的运作。9/1/20233③行政组织机构构成行政体制的载体。行政组织机构是行政体制的表现形式，如果没有行政组织机构，不但行政职能难以履行，而且行政权力无法运行，行政体制自身也不存在了。④行政权力的运行机制构成行政体制的纽带。行政体制是一个动态的体系，如何把政府职能、行政权力、行政组织机构有机地联系在一起，科学、高效、合理地行使行政决策权、领导权、指挥权，促进经济开展和社会全面进步，关键是建立有序的行政权力运行程序，这个程序就是行政体制的纽带。9/1/202343．行政体制的主要内容

行政体制的主要内容包括：行政权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、行政区划体制。⑴行政权力体制，是指国家行政机关与其他国家机关权力划分、运行关系的总和，是由宪法和法律作出规定。行政权力体制的类型有：①“三权分立〞制；②“议行合一〞制；③“军政合一〞制；④“政教合一〞制；⑤“党政合一制〞。我国实行“议行合一〞制。9/1/20235二、行政机构1．行政机构的涵义行政机构亦称政府机构，是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。广义上的政府机构，是泛指国家政权机构的总称。狭义上的政府机构，是指依法建立、享有行政权力、担负行政职能的那一局部国家机构。在我国，是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。政府机构这一概念，包括以下四层涵义：①政府机构是国家机构的组成局部；②政府享有的行政权力是国家权力的组成局部；③各级政府机构都是整个国家行政机关系统的组成局部；④政府机构以担负国家公共行政事务为主要职能。9/1/202382．行政机构的类型

行政机构的类型，可以从不同的角度，以不同的标准，做出多种多样的划分。①按政府机构的纵向不同层级来划分，由高到低依次可分为：中央人民政府(即国务院)及其所属行政机构(包括内设机构)；地方各级人民政府及其所属行政机构(包括内设机构和派出机构)。②按政府的行政权力运行结构来划分，政府机构可分为：决策机构、执行机构、监督机构、反响机构、咨询机构。③按政府机构的法律地位来划分，可分为：独立机构、内设机构。④按政府机构的设置稳定程度来划分，可分为：常设机构、议事协调机构。9/1/202393．行政机构设置的根本原那么

行政机构设置必须遵循的根本原那么有：①职能优先原那么，是指在进行行政机构设置时，首先要明确行政机构的职能，以职能为依据设置行政机构。②完整统一原那么，是指一定行政区域内的政府各机构要形成一个统一的整体，也就是政府的职能、行政权力、机构设置都是完整统一的。③管理幅度与管理层次相适应的原那么，是指在一定的组织机构中，使管理幅度与管理层次的数额到达相适宜，从而保证机构工作效率的提高。9/1/202310④职、权、责一致的原那么，是指在行政机构设置中，要使机构的职位体系与职位相对应的权力、对行使权力应承担的责任三者相称。⑤精简与效能的原那么，是指机构设置要精简、人员编制要精干、办事程序要简化、办公自动化程度要提高。⑥依法设置原那么，是指为保证行政机构设置的完整统一、具有科学性，它确实定必须依照法律来进行。9/1/2023114．我国政府机构的架构

⑴、中央人民政府的架构依照宪法，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。①国务院组成人员包括：总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计长、秘书长。②国务院任期，每届为5年；总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。③国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作并归口管理某一领域事务，各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长负责本部门的工作。9/1/202312④国务院实行全体会议、常务会议和总理办公会议制度，全体会议由国务院组成人员组成，常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，两会均由总理负责召集和主持。⑤国务院行政机构，分为国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构、国务院部委管理的国家局、国务院议事协调机构。9/1/202313⑵、地方各级人民政府的架构依照宪法和地方组织法，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。

①我国各级地方人民政府具有双重性质。它们既是同级人民代表大会的执行机关，对其负责、报告工作并受其监督；同时，它们也是地方各级国家行政机关，对上一级国家行政机关负责、报告工作并受其监督，服从国务院统一领导。9/1/202314地方各级人民政府的各工作部门受人民政府的统一领导，并依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。因此，地方各级人民政府既要执行整个国家的统一意志和统一政令，服从国务院和上级政府的统一领导，又要执行本级人大对本行政区域内重大事项的决定，从而把国家的整体利益和本地区的地方利益结合起来。9/1/202315②地方各级人民政府的组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成(上述政府设秘书长)。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成(上述政府一般不设秘书长)。乡、民族乡、镇的人民政府设乡长、副乡长，镇长、副镇长，原那么上不设工作部门。9/1/202316③地方各级人民政府的任期。省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府每届任期5年，其组成人员由本级人大或其常委会选举产生。乡、民族乡、镇的人民政府每届任期3年，其正副行政首长由本级人大选举产生。④地方各级人民政府领导体制。地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制，上述行政首长分别主持地方各级人民政府的工作，负责召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。9/1/202317

第二节、我国政府机构改革一．政府机构改革的根本理论1．政府机构改革的动因我国政府机构改革的动因来自政府内部和外部的各种因素：①经济体制改革的需要；②政治体制改革的需要；③精简机构和人员的需要；④减轻财政负担的需要；⑤提高行政效率的需要。9/1/2023182．政府机构改革的方式我国经济体制改革总体上采取了渐进的方式，与此相适应，政府机构改革也是采取渐进的方式，根据经济体制改革的开展阶段进行适应性调整和变革，带有明显过渡性，但也取得了阶段性的突破。3．政府机构改革的目标我国政府机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为标准的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。9/1/2023194．政府机构改革的原那么

我国政府机构改革的原那么是：①按照开展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共效劳方面来，把生产经营的权力真正交给企业；②按照精简、统一、效能的原那么，调整政府组织结构，实行精兵简政，加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监管部门，开展社会中介组织；9/1/202320③按照权责一致的原那么，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。9/1/202321二、中国政府机构改革的根本成果改革开放以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此根底上，中国政府体制也发生了巨大的变化。政府体制的变革趋势可以概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。9/1/202322这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规那么来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。9/1/202323〔一〕、中国政府机构的

五次体制改革在20多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。9/1/202324不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。9/1/202325对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是外表文章。这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：9/1/2023261、1982年政府机构改革1982年的政府机构改革，国务院把100个工作部门精简到61个，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为假设干个副部长，而改革前有些部门副部长有20来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治开展的意味。9/1/2023271982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了11个。1988年的改革，国务院部委机构减少到41个，工作机构数继续减少到68个，编制减少9700多个，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了方案经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成局部，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。9/1/2023282、1988年的政府机构改革早在1988年的这次机构改革之前，我国政府已经进行过屡次政府改革，但根本上都重复了“精简——膨胀——再精简——再膨胀〞的怪圈。这种恶性循环促使人们不断地思考什么才是政府机构改革中的核心问题。1988年的机构改革在某种意义上就是这种思考的结果。9/1/2023291984年10月，党的十二届三中全会通过了?中共中央关于经济体制改革的决定?，经济体制改革在我国全面展开，改革开放的重心也从农村转移到了城市。随着经济体制改革的不断深入，过去传统方案经济体制下所形成的政府职能已经越来越不能适应经济开展的需要，成为经济开展和改革开放的阻碍因素。因此，?决定?明确指出政府管理经济的机构、职能、方式以及人员的配置都需要按照社会主义商品经济的要求，重新调整、设计新的改革方案。

9/1/202330到了1987年的十三大，政府体制改革作为经济体制改革的逻辑结果成为大会的主题之一。大会在关于政府体制改革的论述中正式提出，政府职能转变是政府机构改革的关键，要适应经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门、转换政府管理方式以及提高政府的宏观调控能力。以上两次大会对中国政府职能转变形成了经济和政治上的两股推力，这直接促成了1988年的政府机构改革。9/1/2023311988年政府机构改革的根本要求是：减少政府机构直接干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能，初步改变机构设置不合理和行政效率低下的状况。这次改革转变政府职能的核心是政企分开、下放权力，以政府职能的转变为经济体制改革创造良好条件。具体来说，这次转变职能主要有以下五个方面的内容：〔1〕由微观管理转向宏观管理。要求政府退出企业的微观经营，转向对经济的宏观调控；9/1/202332〔2〕由直接管理转向间接管理。要求政府改变过去使用单一指令性方案或者行政手段管理经济的方式，转向运用经济、法律等间接方式；〔3〕由部门管理转向全行业管理。改变过去政府对经济的分部门专业管理，转向实行行业管理，制定行业性标准；〔4〕由“管〞字当头转向效劳监督。要求政府经济管理部门从管制企业转向为企业效劳并进行监督；〔5〕由机关办社会转向机关后勤效劳工作社会化。别离政府机构中的后勤工作，逐步实现后勤社会化、企业化。9/1/2023333、1993年的政府机构改革随着改革开放实践和认识的进步，1992年的中国共产党第十四次代表大会提出了把建立社会主义市场经济体制作为经济体制改革的目标。因应这个目标，大会认为“机构改革，精兵简政，是政治体制改革的紧迫任务，也是深化经济改革、建立市场经济体制和加快现代化建设的重要条件。〞，并从适应建立社会主义市场经济要求的角度对政府职能转变进行了全面阐述。1993年的政府机构改革就是在这样一个背景下启动的。9/1/2023341993年3月7日，中共十四届二中全会审议通过了?党政机构改革的方案?。3月间，八届全国人大一次会议在北京召开，指出这次机构改革的指导思想是：“着重搞好转变政府职能，精简内设机构和人员，加强宏观调控和监督职能，弱化微观管理职能，以适应建立社会主义市场经济的需要。〞改革的重点是转变政府职能，转变政府职能的根本途径是政企分开。要加强中央政府宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，分步撤并专业管理部门。减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。要坚决把属于企业的权力放给企业，把应该由企业解决的问题，交由企业自己去解决。政府的行政管理职能，主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供效劳和检查监督。9/1/202335这次机构改革在1988年改革的根底上，深化了对政府职能的转变。但由于当时历史条件的限制，改革虽然明确以转变职能为重点，力求在这方面取得明显进展和突破，但改革效果仍然不明显。其中，如何处理好转变职能与精简机构的关系是很重要的一个因素。这次国务院改革，部委仅减少1个，直属机构、办事机构减11个；9/1/202336同时还将合并起来的部委又拆开来分设，如撤销能源部，分设煤炭部、电力部，恢复了电子部等。政府机关人员精减了，但相当局部转入事业单位，吃财政饭人数不仅没有减少，反而增加了不少。此外，改革对转变职能后的行政权力与市场的关系也没有协调好，以致后来出现“翻牌公司〞等权力影响市场的不良现象。总之，1993年的政府机构改革在职能转变方面取得了一些成果，但仍然是一次阶段性的改革，并没有彻底解决中国政府职能转变中出现的问题。9/1/2023374、1998年的政府机构改革1997年9月，国家主席江泽民在党的十五大上所作的政治报告中指出：“机构庞大，人员臃肿，政企不分，官僚主义严重，直接阻碍改革的深入和经济的开展，影响党和群众的关系。这个问题亟待解决，必须通盘考虑，组织专门力量，抓紧制定方案，积极推进。〞十五大在政治体制改革方面的论述直接推动了1998年启动的新一轮政府机构改革。在1998年3月6日召开的九届全国人大一次会议上，国务院秘书长罗干作了?关于国务院机构改革方案的说明?，对这次机构改革的必要性和紧迫性，改革的目标、原那么、内容和实施步骤等做出了详细的说明。9/1/202338这次机构改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为标准的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革将按照以下几项原那么开展：〔1〕按照开展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到客观调控、社会管理和公共效劳方面来，把生产经营的权力真正交给企业；9/1/202339〔2〕按照精简、统一、效能的原那么，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会效劳部门，加强执法监督部门，开展社会中介组织；〔3〕按照权责一致的原那么，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交给同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；〔4〕按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。9/1/202340按照上述改革目标和原那么，国务院将其组成部门划分为宏观调控部门、专业经济管理部门、教育科技文化、社会保障和资源管理部门及国家政务部门四大类，并明确了各个部门的职责。具体来说，这些部门在改革后分别承担以下一些职能：〔1〕宏观调控部门。主要职责是：保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，优化经济结构，实现经济持续快速健康开展；健全宏观调控体系，完善经济、法律手段，改善宏观调控机制。9/1/202341〔2〕专业经济管理部门。主要职责是：制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。〔3〕教育科技文化、社会保障和资源管理部门。将国家科学技术委员会更名为科学技术部；国家教育委员会更名为教育部；在劳动部根底上组建劳动和社会保障部；由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建国土资源部。相应地，对这些部门的职能和内部管理体制进行了调整。〔4〕国家政务部门。对国务院组成部门、国务院直属机构和办事机构进行了重组和改革，调整了部门结构，理顺了相互之间的关系。9/1/2023421998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与方案经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局，而这9个局没有在改革之后恢复原来的身份，在2001年2月19日，终于找到了各自的归宿：7个局撤销，国家煤炭生产局改称国家平安生产局，只有国家烟草专卖局依然保存。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5％。不过，改革的动力虽然是有很大的财政压力，但是改革的本钱依然是很高的，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了20％。9/1/202343除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比方外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成立了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度，一些重点大学校长和书记升格为副部级。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了稳固。9/1/202344这次机构改革是新中国建立以来规模最大、力度最大、难度最大的一次改革。与以往的几次机构改革相比，它具有突出的特点：一是在社会主义市场经济已经建立并不断完善的背景下开展，市场经济的实践为政府职能转变提供了经验也创造了一个良好的制度背景；二是不但明确提出以转变职能作为政府机构改革的核心，更将其内容丰富化，这次改革中转变职能已不再仅仅是局限于转变政府的经济职能，而是全方位地转变和调整政府管理社会的职能和方式；9/1/202345三是实行了国家局的制度，弱化专业经济部门直接管理经济、社会的职能，强化行业管理，并把一些职能转给社会中介组织去担当；四是通过“三定〞的制度方式切实转变政府职能、调整政府规模、协调政府内部关系，为高效行政体系的建构和进一步深化政治体制改革创造了良好的条件。9/1/202346精兵简政1998年政府机构改革纪事翻开以下链接1998年政府机构改革AVSEQ05.DAT9/1/2023475、2003年政府机构改革2003年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的?关于深化行政管理体制和机构改革的意见?，⒈核心内容是：(一)深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；〔二〕完善宏观调控体系，将国家开展方案委员会改组为国家开展和改革委员会；〔三〕健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；〔四〕继续推进流通管理体制改革，组建商务部；9/1/202348〔五〕加强食品平安和平安生产监管体制建设，在国家药品监督管理局根底上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家平安生产监督管理局改为国务院直属机构；〔六〕将国家方案生育委员会更名为国家人口和方案生育委员会；〔七〕撤销5个机构。不再保存国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部、中央企业工委、中央金融工委、国家经济体制改革办公室。2003年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，但通过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织根底。9/1/202349⒉2003年国务院机构改革的重点⑴深化国有资产管理体制改革；⑵完善宏观调控体系；⑶健全金融监管体制；⑷继续推进流通管理体制改革；⑸加强食品平安和平安生产监管体制建设。9/1/202350⒊2003年国务院机构改革的特点⑴紧紧抓住政府职能转变的主题；⑵部门和人员数量没有太大的变化；⑶突出加强监督和监管力度；⑷有助于推进政治体制改革和依法行政。9/1/202351三、西方行政体制改革的主要内容西方行政改革可划分为两大方面：一是结构的变革。也就是行政机构的变革，主要是合并职能性质相同的部门，明确划清各部门的权力界限和责任界限，简化处理事务的手续与程序。二是政府行为的变革。也就是着眼于行政管理中的人的因素，选用有开展前途、有创造力、有敏锐革新意识、有对效劳对象的要求富于责任感的行政管理人员，造就可以发挥个人积极性和创造力的环境。具体有以下内容：9/1/2023521.非国有化和公私合作二战以前，资本主义经济危机导致了政府介入管理经济和主要产业，当时，西方各国大都采用了集体化和国有化的做法。然而，随着时间的推移，政府绩效下降，生产力降低，政府对经济的管理成效不大。于是，进入20世纪80年代以后，西方世界掀起了一场私有化浪潮。在这场浪潮中，表现得最坚决和最果断的是当时的英国首相撒切尔夫人。1979年她上台后，把英国最大的卡车运输公司、50万套以上的公有住房、化工企业、电子公司、系统和天然气公司交给私营公司经营；随后又在1984年-1986年三年间将长途通信公司、煤炭公司、航空公司私营化。之后，世界上包括美国、日本、法国等一百多个国家都不同程度地效仿英国式的私有化改革措施。实行民营化后，企业的经营效率、效劳质量和营业利润均有不同程度的提高。9/1/202353私有化和公私合作的价值取向是市场化，其好处是削减政府规模、国家控制和公共预算，减少政府管制及其补贴，利用市场机制帮助政府甩掉财政包袱；同时，私有化提高了企业效率、顾客的满意程度和投资的回收率；此外，还有利于建立政府与企业间的新型的伙伴关系，如美国一些政府部门在治安、消防、社会福利等方面都与私营企业签订合同，保持公与私的伙伴关系。但同时，私有化也有弊端：其一，在把公共资产转卖给私营企业时，容易低估财产，造成国有资产流失；其二，私有化后，国有企业的许多社会效益可能会在只强调经济效益的私有化中丧失。9/1/2023542.政府机构改革政府机构改革过去一直是西方行政改革的重要内容。通过机构改革，提高政府工作效率，加强其责任感，这是西方各国政府的共同目的，并且取得了一定成效。例如，日本政府一向号称为“小政府〞，从1984年-1988年，撤销了54个设在地方的中央分局，改组、整编了178个府县单位机关；2001年1月，日本政府内阁由原有的1府22省厅改为1府12省厅。英国行政改革的突出特点是实行“超级部〞，大幅度地合并相近部门，比方，把住宅、地方自治部、公共设施建设部和运输部合并为环境部，把通商委员会、技术部和动力部合并为通商产业部等。20世纪60年代-70年代初，英国共合并了21个部，组成5个超级大部。9/1/2023553.预算改革在西方的行政管理中，预算制度占有十分重要的地位，因此，财政预算改革就成为这次行政改革的重要内容。20世纪70年代后，沉重的财政负担迫使西方各国政府必须精简，寻找一些途径控制政府支出、通货膨胀和增长的债务。削弱预算，削减人员，冻结政府某些机构，削减效劳工程，推迟一些不必要马上做的事情，或把一些效劳工作交给非政府组织去做，减少维护本钱，是这个时期西方各国政府的共同选择。西方各国的预算改革加速了其他方面的行政改革，产生了一些积极的作用：9/1/202356其一，它使政府更重视减少支出，使公众更加关注公共效劳的本钱；其二，有利于制止浪费和腐败造成的公款流失；其三，有利于防止避税和逃税，提高公共资金的积累；其四，有利于推动审计制度的完善，因为资金配置之前要接受审计，对工程的社会公共价值的合法性和适应性加以论证。总之，预算改革改变了以往那种认为政府行为不能测量和评估的观点，提倡了行政管理中以货币价值为本的思想。

9/1/2023574.公务员制度改革战后，西方国家十分重视公务员制度改革，以便适应现代社会开展的要求。英国是建立文官制度最早的国家，也是屡次掀起文官制度改革浪潮的国家。1966年，英国成立了12人调查委员会，调查研究文官制度的改革，1968年，该委员会提出了一份改革报告即著名的?富尔顿报告?，对文官制度的弊病进行了揭露，并提出了改革建议：建立文官部、文官学院，提倡文官专业化，建立统一的职级结构等。当时的工党政府接受了报告的主要建议，并付诸实施。1970年，希思政府上台后，对文官制度再次进行改革，主张吸取私营企业总经理负责制的管理经验，把一大批工商实业界的高级管理人员派到中央各部，传授管理经验，实行企业化的管理方法，减少决策层次。9/1/202358撒切尔夫人上台后对文官制度那么采取了三大措施：取消文官部；彻底打破文官在人员和晋升上独立的传统；削减文官的规模和经费，其公务员人数从1979年的732000人下降为90年代的562000人。在美国，1978年，卡特政府向国会提交了改革文官制度的方案，同年通过?文官制度改革法?，这是继1883年彭德尔顿法之后，对近百年来美国文官制度进行的全面总结。1993年9月7日，克林顿总统宣布了一项“裁员、节支、高效〞的政府改革方案，要求5年内精简联邦政府人员25.2万人，相当于当时联邦政府雇员的12%。在不到5年的时间内，美国裁减公务员28万人，实现了预期目标。法国在1959年和1978年两度修改?公务员总章程?，并使其不断完善。此外，其他国家也以各自的方式进行公务员制度的改革，如新西兰彻底取消了公务员制度。9/1/2023595.中央与地方关系改革中央与地方关系改革的主要趋势是向集权与分权适度化、合理化方向开展，分权是主要的价值取向。在美国，如何划分中央与地方的关系，常常是围绕着“税收分享〞的问题进行的。1972年，尼克松政府将一般“税收分享〞建议变成了法律，国会拨出302亿美元作为特殊的信托基金，供州和地方政府在5年内分享，三分之一给州，三分之一给县市政府。里根进入白宫后，提出了一个庞大的10年方案，要求将联邦政府和州政府共同执行的职能分开，一局部完全由州和地方政府负责。1988年，就有40个联邦方案完全由州政府接管。9/1/202360日本政府为了强化地方的自主性和自律性，大大减少了中央政府对地方政府的干预和规制。?地方自治法?规定在782项事务中，有647项可由地方政府自行处理。法国议会在1982年3月2日，通过法律正式开始了以权力下放为内容的地方分权改革。它涉及到决策权、管理权的下放，地方议会作用的扩张，政府财政预算、税收功能的重新界定，实际上重新界定了中央与地方权力界限以及权力运行的框架。其他资本主义国家如德国、英国、意大利等也都进行了类似的改革。9/1/202361政府之间纵向分权的主要原因是：中央政府相对集权的必要性已相对降低。随着知识、信息传递速度的提高，地方政府人员的素质、技术装备和决策创新能力并不亚于中央政府，有些事情比中央政府干得更好。同时，分权有利于分散中央政府的财政与决策负担，有利于提高地方的积极性与责任心，有利于满足公众多样化的需求。

9/1/202362四、西方行政体制改革对

我国行政体制改革的启示行政改革必须立足国情，才能收到良好的效果。同时，行政改革又有着自身的规律，存在着许多共性的东西，对于不同的国家都有着积极的借鉴作用。我国要善于总结借鉴国外行政改革的有益内容，促进我国的行政改革。

9/1/2023631.借鉴西方政府调整政企关系的做法，积极探索公有制的实现形式。西方国家压缩政府职能，推行公共效劳市场化，设法改变政府与国有企业的关系，使双方都得到解脱，并走出经费紧张、效益低下的困境，这一经验值得借鉴。同时，西方国家在政府与企业之间建立良好的“伙伴关系〞、“掌舵〞与“划桨〞的关系的改革思路对我国也有重要的启示。9/1/2023642.借鉴西方政府改革繁文缛节的做法，积极探索我国灵活高效的政府管理方式。我国正处在新旧体制交替的转轨时期，需要建立新的规章制度及法律体系，来标准人们的行政行为，法制化、制度化是我国现阶段行政管理追求的目标。所以，西方行政改革提出的“规那么缓冲〞、“放松规制〞显然不适应我国国情。但在我国行政改革中，一些在方案经济体制下建立起来的阻碍提高行政效率的旧制度、旧规章必须破除；而在对外开放、引进外资、实施“走出去〞战略以及高新技术产业开发区管理等方面确实也要去除不必要的繁文缛节，但应采取特事特办，打破清规戒律，简化手续，实现办事高效、运转协调、行为标准的行政管理，提供优质、便捷、精干、高效的效劳。9/1/2023653.借鉴西方政府放权的做法，积极探索我国集权与分权相结合的政府管理模式。简政放权是当今西方行政改革的共同选择，但因经济、政治制度的本质差异，我国的行政体制改革不能完全照搬。由于我国过去实行的是方案经济体制，其主要弊病是高度集中、过度集权。因此，我国行政体制改革的一大任务就是要下放权力。但是，我国政府面对的情况是复杂的，在集权与分权问题上，既存在着权力过分集中、不利于调动地方政府以及企业等社会组织积极性的弊端；也存在着权力过于分散、不利于中央政府对地方政府或上级政府对下级政府的监控，致使调控乏力，形成地方保护主义或诸侯经济的情况。因而，必须根据不同的情况采取科学的集权——分权模式，防止和克服集权滥用和分权越轨两种倾向。9/1/2023664.借鉴西方政府重视财政预算改革的做法，积极探索我国财政预算科学化的有效方式。用经济手段来实施行政管理职能，也是当今各国政府的共同选择。由于我国以往实行的是高度集中的方案经济体制，行政手段较多，加上“左〞的指导思想，往往遇事只算政治账，不算经济账，因而，各级政府部门、官员和管理人员头脑中的预算管理意识、行政本钱意识、绩效意识、技术产出意识比较淡薄，运用财政预算这一杠杆来启动、平衡、推动行政管理的本领不强，对合理性、科学性、有效性的财政预算研究不够。因此，加强财政预算，深化我国财税体制、金融体制等体制的改革，不仅是实现资源、合理配置的需要，是提高行政效率的需要，而且也是推动政府勤政、廉政建设，建立一支精干、廉洁、高效的公务员队伍的需要。9/1/202367五、中国政府体制改革的根本走向在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原那么进行机构改革，精简具有方案经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点，也就是说，本届政府和下届政府，都不会大幅度精简政府机构数量。9/1/202368今后10年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域：⑴、转变政府职能，从投资型的经济开展型政府走向公共效劳性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来开展经济，而是通过提供公共效劳，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，来为市场经济开展提供效劳。⑵、转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。

9/1/202369⑶、改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政本钱，形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。⑷、依法标准中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。⑸、在企业改革的根底上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保存事业单位身份，但与政府分开；9/1/202370⑹、进一步改革财政制度，逐步提高人代会在财政预算方面的权力，以建立公共财政制度。⑺、进一步改革人事制度，在公布和实施?公务员法?的根底上，着眼于反腐败，并着眼于人才兴国、人才强国战略，进一步推进党政领导干部和一般公务员的制度变革。⑻、为了给组织效率的改革进一步拓展空间，并顺利实现政府职能转变和职能在不同层次和不同部门的合理配置，必须提高政治效率。政治体制改革，是中国政治文明开展的关键。但就目前的趋势来看，如果没有特别的变化，本届政府和下一届政府，将会认真思考政治文明的开展问题，但都不会实质性地启动政治体制改革。政治体制改革将是两届政府以后的事情了。9/1/202371但即便如此，新一届政府机构改革的任务依然是艰巨的。今后每一届政府的工作都不会轻松。在推进改革的进程中，政府应该关注如何在多个层次推进改革，在操作、集体和立宪三个层次推进行政管理体制改革，协调中央与地方关系，并继续推进政府实现从管理型政府向效劳型政府的转型。与前五届政府的政府体制改革相比，其所面临的挑战在很多方面是共同的，但可以预料，今后的几届政府，势必会遇到政治改革的挑战。如何使政府改革给政治改革创造条件，让政府改革适应政治改革，适应政治改革的需要进行政府改革，显然是新几届政府所面临的新的也是艰巨的挑战。9/1/202372当然，在未来10年里，政府体制改革的动力根本上来是来自市场经济的进一步完善和开展。政府体制改革的目标，除了自身组织效率目标和政治效率目标之外，更为重要的是，如何实现政府职能转变，建设公共效劳型政府，从而更好地为市场经济的完善和开展效劳。而在两届政府之后，政治体制改革，很可能成为主导政府体制改革的主旋律了。9/1/202373回忆20多年来五届政府的努力，我们可以发现中国政府体制改革已经取得了实质性的成果，实现了组织效率，提高了职能配置效率，也改善了政治效率，在多个方面实现了政府治道变革。当然，中国政府体制改革的挑战依然是严峻的，任务也依然是艰巨的。对于这些严峻的挑战，我们需要着眼于回忆过去、展望未来的根底上进行长期思考，理解开展的长期趋势，了解当前行动的空间，着眼于当前的行动，针对当前所面临的具体问题，提出短期的实质性的可行对策和长期改革的战略，从而确保政府治道稳定成功地变革，为中国的经济社会开展，提供政府体制的良好条件。9/1/202374第三节中国政府行政体制改革

的价值取向是实现民主政府中国政府是人民的政府。为人民效劳、对人民负责，支持和保证人民行使当家作主的权利，是中国政府全部工作的根本宗旨。改革开放以来，特别是近年来，中国各级政府按照民主执政的要求，围绕“形成行为标准、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制〞的目标，大力加强行政能力建设。2005年2月经修改后公布的?国务院工作规那么?，充分表达了科学民主决策、依法行政和加强行政监督的民主精神。9/1/202375一、推进依法行政1、确立依法行政的理念依法行政是现代法治社会对政府行政管理工作提出的根本要求。依法行政最初的含义，就是要求政府的行政行为必须接受由代表机关制定的法律的约束，实际上通过对政府的行政行为实行法律的控制，来表达人民主权原那么和人民当家作主的现代民主制度的要求。行政机关是国家机关中对经济和社会开展影响最大、与公民关系最密切的一个部门。我国现行的80％以上的法律，90％以上的地方性法规，100％的行政法规和规章都是由行政机关来实施的。9/1/202376法律赋予公民、法人的权利能否得到保障，公共利益和国家利益能否得到维护，很大程度上取决于行政机关的执法行为。如果行政机关带头守法、依法行政，就会为全社会形成表率，促进社会法治的形成；如果政府机关有法不依，执法不严，违法不纠，甚至“以情执法〞、“以权谋私〞，法的秩序就会荡然无存。依法行政的根本目标就是要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、老实守信、权责统一的要求，标准行政行为，提高行政效能，防止权力滥用，建设具有现代意识的法治政府。9/1/2023772、建设法治政府从上世纪80年代以来，我国即开始了建设法治政府的进程，1989年公布了?行政诉讼法?、1994年公布了?国家赔偿法?、1996年公布了?行政处分法?、1999年公布了?行政复议法?、2000年公布了?立法法?上述法律的制定和实施，乃是这一进程开始的序幕。2003年?行政许可法?的公布和即将启动的?行政程序法?起草，那么是这一进程向纵深开展的重要标志。9/1/2023782004年3月，国务院公布?全面推进依法行政实施纲要?，提出了建设法治政府的蓝图，明确提出了建设法治政府的目标。法治政府有两层含义，一层是静态的，指作为组织体的政府本身应依法设立，政府的职能要明确、有限并受法律的制约，行政职能、职权和组织实现法定化、科学化；一层是动态的，指行政权力运行机制要完善，政府要依法行使权力，公开、公平、公正、高效和诚信相结合，行政程序公正、公开，民主参与程度高，实现程序法定化，政府接受监督，权力与责任相匹配，实现责任行政。总之，法治政府的具体目标是：建立有限政府、诚信政府、阳光政府、效劳政府、责任政府。9/1/202379⑴、建立有限政府有限政府是建立在国家与社会、政府与市场明确区分根底上的政府，其权力有明确的界限，并受法律的限制。建设有限政府，必须明确政府的职能，设定政府权力的范围以及责任，并建立相应的约束机制，防止政府任意扩权，将政府职能之外定义为社会自主范畴，还社会以充分的自由，建立符合市场经济的“小政府、大社会’’模式。9/1/202380⑵、建立诚信政府老实信用是人类社会公认的行为准那么，不仅普通民众应该遵守，而且政府更应该在这方面作出表率。现代市场经济是一种信用经济，建立在市场经济根底上的现代法治政府必然是一个诚信政府。诚信政府要求行政政策的稳定性、行政活动的真实性、行政活动的善良性。政府应当完善行政程序，强化信息公开，保证权力行使的公开透明性、连续性、可预期性，对行政相对人而言就是要对信赖利益予以保护。9/1/202381具体要求：(1)非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；(2)因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以赔偿。(3)违法行政行为要赔偿合法权益。9/1/202382⑶、建立阳光政府阳光政府的核心就是政府掌握的公共信息应当向社会公开。行政活动的过程应当是开放的，结果应当向社会公开，行政相对人有权知悉并且获得行政机关实施行政许可所建立的档案资料和其他相关材料。阳光政府应当做三个层面的理解：政府组织的透明、政府决策的透明、政府管理的透明。透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易本钱，有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的时机和对政府的有效监督，从而提高了决策的民主性、合法性。9/1/202383⑷、建立效劳政府从政府职能的角度看，效劳政府的根本职能必须以效劳市场、效劳民众为核心，充当市场的效劳员和“裁判员〞，为社会提供市场无法提供的公共产品和公共效劳，建立健全社会公共效劳功能和效劳体系，维护正常的社会秩序等。方案经济体制下的政府是管制政府，它简单地把管理方和被管理方对立起来，认为双方之间是管制与服从的关系，在行政理念上往往是“管理就是审批〞、“执法就是管制〞、“管制就是罚款〞。建设法治政府，构建和谐社会，必须由管制型政府向效劳型政府转变。9/1/202384⑸、建立责任政府责任政府就是有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、损害要补偿。启动权力就应当预设责任，权力与责任相统一。责任不仅包括侵权所造成的积极责任也包括不作为造成的消极责任，任何影响利害关系人权益的政府行为必须接受司法审查。9/1/2023853、我国推进依法行政的具体实践1999年11月，中国国务院颁发?关于全面推进依法行政的决定?，明确了依法行政的任务和要求；2004年3月，印发了?全面推进依法行政实施纲要?，提出了用十年左右时间根本实现建设法治政府的目标。2004年7月1日，?中华人民共和国行政许可法?正式实施。这部法律按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原那么，确立了行政许可的一系列原那么和制度，在要求政府依法行政的同时，突出了政府行使权力的民主内涵。9/1/202386⑴、加强政府立法工作1978年以来，中国国务院依法向全国人大常委会提请审议数百部法律议案，制定了650多件现行有效的行政法规。近几年，中国政府坚持以人为本，执政为民，高度重视直接关系人民群众切身利益的立法，促进经济和社会事业全面协调开展。国务院先后提请全国人大常委会审议平安生产法〔草案〕、传染病防治法〔修订草案〕、公务员法〔草案〕等法律议案。9/1/202387公布或修改公布了失业保险条例、城市居民最低生活保障条例、劳动保障监察条例、宗教事务条例、工伤保险条例、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理方法、婚姻登记条例、法律援助条例、道路交通平安法实施条例等行政法规。在立法中充分表达对社会困难群体的照顾，使政府行政表达更多的人文关心。2005年，中国国务院重新修订?信访条例?并予以公布，依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利，强化了政府信访工作的责任，突出了权责统一、公开便民、保障公民权利的精神。9/1/202388⑵、改善行政执法中国政府强调严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格追究执法过错责任，不断强化执法人员依法行政意识，减少和杜绝执法随意性。在执法过程中，注意依法保障当事人和利害关系人的权益，坚决纠正行政执法中损害群众利