政治制度史3讲

第三讲古代国家组织

国家组织是行使国家权力的主体，体现着国家政体的性质和基本原则。中国古代国家组织的设立，鲜明地体现了君主制的原则和性质。一、夏商时期的国家组织（一）夏朝国家组织1、夏王夏王掌握国家的最高权力，夏望是国家政权组织的核心。2、政务官系统六卿（司空、后稷、司徒、大理、共工、虞人、）政务官与军官是统一的，六卿在战争时承担统帅与指挥军队的职责。夏代官吏一般称“正”，如车正、牧正、庖正。3、神祗官系统神祗官是国家组织中的神职人员。秩宗，太史。（二）商代国家组织1、商王商王的王位在王室家族内部世袭传承，父死子继，兄终弟及。2、官吏的任用：宗法制与亲贵合一原则宗法制度既是社会制度，也是政治制度，包含家族血缘关系的传续、经济与政治地位的承继规则以及祭祀制度等。国家的重要官吏大都由商王的家族成员担任，官员职位也大都在官员家族内部传承。3、政务官系统相、三公、卿士。相：伊尹，傅说等。三公：司空、司徒、司寇。司空主官府工业，司徒主民政，司寇主刑狱。尹，臣等官员。4、神祗官系统卜、巫、史、作册等。神祗活动渗透于国家的政治活动之中。二、西周国家组织1、周王周天子在政治上是天下的共主，宗法上是天下的大宗。2、宗法制度家族内部确立了嫡长制继承制。从天子到诸侯，其政治、经济地位的传承、祭祀权力的享有都为嫡长子所有。没有继承父辈地位的别子，可以建立新的祖庙，建立新的宗统。3、保傅天子的高级顾问，是其参谋系统的主要成员，由贵族的保育、教养和监护人员演化而来。太保、太傅、太师周公，召公。4、卿僚官司徒掌农业、民政、户籍，司马掌军政、军赋、兵器，司空掌工业、土木建筑，司土掌爵禄荣赏，司寇掌刑狱。5、太史僚天官大宰，地位类似后世的丞相；大宗，掌宗庙祭祀；大史，职掌相当于天子的秘书长；等。世卿世官制度，如周公旦家族世代相袭周公。三、春秋战国时期的国家组织国家组织变化的特点：国家组织的设立进一步趋向以君主为中心，以增强君主的控制力和国家组织为君主服务的能力；开始推行君主委任制；神祗官的地位逐渐下降，国家的神秘色彩逐渐褪去。1、晋、秦主要职官：相邦或丞相，内史，少府，中尉，司寇，廷尉等。2、齐、燕主要职官：相，大田，大行，大谏，大理，大司马等。3、楚主要职官：令尹，莫敖，司马，左尹，右尹，左司马，右司马等。四、秦汉三公九卿制度三公分职，九卿任事。（一）皇帝制度的建立秦创立皇帝制度皇有伟大之义，帝有神之义。与皇帝名号相配合的，是一整套维护皇帝尊严的礼仪制度、以皇帝为中心的决策制度、执行皇帝意志的行政程序等。（二）三公秦汉时期的最高行政长官。丞相、太尉、御史大夫——丞相、大司空、大司马——司马、司徒、司空秦及西汉前期：丞相——“掌丞天子，助理万机”；御史大夫——“掌副丞相”；太尉——“掌武事”。丞相府，御史大夫府，太尉府。西汉晚期：大司空（成帝），大司马（哀帝），大司徒（哀帝）东汉时期：三公改为司马、司徒、司空，又改为太尉、司徒、司空。西汉时期丞相和御史大夫的权力受到了极大的削弱。（三）九卿奉常（太常）：掌祭祀、文化、教育等职能；西汉时属官有太乐、太祝、太宰、太史、太卜、太医等；东汉时属官有太常卿、太史令、博士祭酒、太祝令、太宰令、高庙令等。郎中令（光禄勋）：掌宫廷宿卫、颁勋授爵、顾问应对、人才储备等。主要属官有大夫、郎官、谒者、期门、羽林等。卫尉：掌宫门守护，保卫皇宫。主要属官有公车司马令丞，卫士令丞，旅贲令丞，诸屯卫候等。太仆：掌皇帝车马及畜牧业。主要属官有大厩、未央、家马三令，车府、路铃、骑马、骏马四令丞等。廷尉：掌刑狱及司法。主要属官有廷尉正、廷尉监、廷尉平、廷尉史等。典客（大鸿胪）：掌民族及外交事务。属官有行人、译官、别火三令丞及郡邸长丞等。治粟内史（大司农）：掌国家财政及农业。主要属官有太仓、均输、平准、都内、籍田五令丞，斡官、铁市两长丞等。宗正：掌皇族事务、宗人簿籍。主要属官有都司空，内官，公主家令等。少府：掌内侍、皇室手工业、山川林泽、皇室财政等。其属官主要有尚书、符节、太医、太官、汤官、导官、乐府、若庐、考工室、左弋、居室、东织、西织、东园匠、左右司空、甘泉居室等。执金吾（掌徼循京师），将作少府（大型工程与建筑）等。五、魏晋南北朝时期国家政权组织的演化三公九卿制向三省六部制转化（一）由三公到八公并置东汉：以太傅录尚书曹魏时期：录尚书事西晋八公：太宰、太傅、太保、太尉、大司马、大将军、司徒、司空。八公不是国家行政的负责人，成为皇帝的高级参谋。（晋武帝）变化趋势：皇帝扩大谋议群体，削弱行政系统，不断改善对行政的控制，加强一谋议群体对行政系统的制约，巩固和加强皇权。（二）三省制的形成1、尚书省的形成与演变战国——西汉时：尚书起源于战国，尚书即主书，是主管君主文书档案的内侍机构。西汉武帝时，武帝用其收纳章奏，出示诏命。成帝时开始设曹，参与政事。东汉时：尚书成为皇帝的办公机构，拥有出令权，办公机关称台，形式上隶属于少府。魏晋南北朝时期：尚书成为国家最高行政机关。尚书建省，省下设部曹，部曹辖郎曹。部曹褫夺九卿职能，郎曹分理部内庶务。西汉晚期，尚书分为五曹，常侍曹、二千石曹、民曹、主客曹、三公曹。东汉尚书扩大为六曹：吏部曹、二千石曹、民曹、客曹、三公曹、中都官曹。曹魏部曹设有：吏部、度支、左民、五兵、客曹等。曹魏设二十五郎曹，西晋扩展为三十五曹，东锦为十五个郎曹。尚书褫夺九卿的行政权，迫使其弱化并逐渐消亡。2、中书的形成与演变中尚书，是设在后宫的尚书，汉武帝时设立。成帝撤消中书。曹魏时恢复中书，又士人组成并设在朝廷。魏文帝曹丕改秘书为中书，接过尚书的职能，并把尚书挤向外朝。中书成为皇帝与国家行政机关之间联系的中枢。中书的长官是中书监、中书令，属官主要有中书侍郎、中书舍人。南朝梁陈时期，中书的局直接指挥尚书的曹，中书开始侵夺尚书的职权。3、门下省的形成与演变门下即宫属之下。门下的主官是侍中。作为皇帝顾问的门下省，是由皇帝的文武侍从们中衍生出来的。侍中的职能，一是为皇帝做一些生活服务工作，二是“切问近对，拾遗补缺”。汉武帝时形成侍中议政的习惯。东汉时设侍中寺曹魏时侍中作为加官，授予重要官员，给予出入宫中议事的方便。西晋改侍中为门下省，辖有黄门侍郎，散骑侍郎，散骑常侍等门下省，性质大体上是皇帝的顾问、谏议者。（三）九卿的退化尚书褫夺九卿的职权，与九卿机构在行政关系上发生重叠。九卿成为闲职，造成九卿职能的萎缩与退化。东晋时对九卿进行调整：1、撤消（宗正、卫尉）；2、撤消又重建，原有职能剥夺（光禄勋、大司农、少府）；3、撤消后重建，变成临时性机构（大鸿胪、太仆）。南朝梁代，设十二卿，仅仅是形式上的变动，没有恢复九卿分掌中国家行政的权力格局。六、隋唐时期的国家组织（一）隋朝国家组织的改革国家组织设置主要有：三师（太师、太保、太傅）三公（太尉、司徒、司空）五省（尚书、内史、门下、秘书、内侍）二台（御史、都水）十一寺（太常、光禄、司农、卫尉、宗正、太仆、大理、鸿胪、太府、国子、将作）门下省辖城门、尚食、尚药、符玺、御府、殿内六局尚书辖吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部等六部隋炀帝时再次改革国家组织。（二）唐代国家组织1、三省（中书、门下、尚书），中书出令，门下封驳，尚书执行中书省（名称变化：西台，凤阁，紫微省，北省，右省）尚书省（名称变化：中台，文昌台，都台）门下省（名称变化：东台，鸾台，黄门省）（1）中书省长官称内史令，后改中书令，右相，内史，紫微令等。中书令二人，中书侍郎二人，属官主要有中书舍人、右散骑常侍、右谏议大夫、右补缺、右拾遗等。（2）门下省长官称纳言，后改称侍中，左相，监。次官门下侍郎，名称先后叫黄门侍郎，东台侍郎，鸾台侍郎等。侍中二人，门下侍郎二人，属官有左散骑常侍，左谏议大夫，给事中，左补缺，左拾遗等。武则天时推行告密制度，设知匭使。（3）尚书省长官尚书令，次官尚书左、右仆射尚书左、右仆射，名称先后叫左、右匡政，文昌左、右相，中台左、右相，左、右丞相等。2、政事堂三省议事的地方组织人员主要有三省长官中书令、侍中、尚书令及尚书左右仆射，及钦命人员（“同中书门下三品”，“同中书门下平章事”衔）参加。集体宰相制度，政事堂会议属宰相办公会议。与会人员都可以视为宰相。玄宗时，政事堂改称“中书门下”，设五房（吏房、枢机房、兵房、户房、刑礼房）3、六部吏、户、礼、兵、刑、工六部，共辖二十四司，分掌国家行政。隋朝时六部名称为吏部、礼部、兵部、都官、度支、工部。唐朝武则天时定为吏、户、礼、兵、刑、工六部吏部名称：司列，天官，文部；户部名称：度支，司元，地官；礼部名称：司礼，春官；兵部名称：司戎，夏官，武部；刑部名称：司刑，秋官，宪部；工部名称：司事，冬官。吏部四司：吏部，司封，司勋，考功；户部四司：户部，度支，金部，仓部；礼部四司：礼部，祠部，膳部，主客；兵部四司：兵部，职方，驾部，库部；刑部四司：刑部，都官，比部，司门；工部四司：工部，屯田，虞部，水部。4、九寺五监九寺由九卿演变而来太常光禄卫尉宗正太仆大理鸿胪司农太府五监由魏晋南北朝诸监演变而来国子监军器监少府监将作监都水监九寺五监受尚书六部指挥七、宋元时期的国家组织（一）宋代国家组织宋代国家组织演变有三个阶段：宋朝建立至元丰改制；元丰改制至北宋末年；南宋。差遣制度，即本司的长官没有差遣不管本司的事情。只有差遣，才是行使职能的名分。不断设置新机构，委派差遣官，使国家组织的设置复杂化。1、三师、三公名义上的国家最高官员，大多作为宰相、亲王、使相的加官。2、权力中枢组织和宰辅中书门下政事堂主政，枢秘院主军事，称二府；三司使掌财政。三权总执于皇帝。（1）中书门下与同平章事、参知政事中书令空缺，侍中不参与朝政，真正的宰相是同中书门下平章政事的“同平章事”。同平章事依例兼殿、阁学士之职哲宗时出现“同平章军国事”，用来安置功勋卓著的老臣南宋出现“平章军国事”，位在诸相之上。副宰相是参知政事，太宗时地位提高，神宗时废置，南宋建炎时复置中书门下办事机构有七房：孔目房、吏房、户房、兵礼房、刑房、主事房、勾销房。（2）枢秘院与枢秘使掌兵籍、军令、管理军队枢秘使、知枢秘院事为长官，枢秘副使、同知枢秘院事、签书枢秘院事、同签书枢秘院事为副长官。宋初四房：兵房、吏房、户房、礼房元丰改制为十房，后增加为十二房（北面房、河西房、支差房、在京房、教阅房、广西房、兵籍房、民兵房、吏房、知杂房、支马房、小吏房）（3）三司与三司使盐铁、度支、户部司，掌国家赋税、岁支，“计省”。三司的长官是三司使，太平年间分置盐铁使、度支使、户部使，淳化年间置三司使。地位与参知政事、枢秘使相等。副手有三司副使，或三部副使。盐铁司掌天下山泽之货、关市、河渠、军器，度支司掌天下财赋之数，编制国家财政收支计划，户部掌天下户口、税赋之籍，及酒税、衣储之事。（4）三省与宰辅元丰改制恢复三省制定制，中书省设官十一员，下设机构八房；每下省设官十一人，下设机构十房；尚书省分两部分，尚书都省，六部。元丰改制形式上恢复三省的设置及编制，但没有任命三省长官。因尚书左仆射兼门下侍郎，尚书右仆射兼中书侍郎，形成了一省制度。尚书左、右仆射成了真正的宰相，门下侍郎、中书侍郎、尚书左、右丞成为副宰相。高宗时三省合一。孝宗时改尚书左右仆射、同中书门下平章事为左、右丞相，废除虚置已久的中书令、侍中、尚书令。3、六部、二十四司吏部掌官吏的选拔、任用、考核，首长尚书，属吏有尚书左、右选，侍郎左、右选。户部掌户口、钱谷、土地之政令，及贡赋、征役之事。礼部，元丰改制后掌礼乐、祭祀、朝会、宴享、学校、贡举之政令。兵部，掌兵卫、仪仗、厩牧、武选等。刑部，掌司法复核权。工部，掌大型土木工程，及钱币、山泽、苑囿、河渠之政。4、九寺、六监九寺：太常（掌礼乐、郊庙、社稷、陵寝等）、宗正（掌宗室属籍及管理）、光禄（掌祭祀、朝会、宴享的膳羞之事）、卫尉（掌兵器、仪仗）、太仆（掌皇帝用车和厩牧之政）、大理（掌司法）、鸿胪（掌外事接待及边疆少数民族事务）、司农（掌仓储委积之政令，总苑囿库务之事）、太府（掌廪藏贸易、四方贡献、百官俸给）。六监：国子（掌教育及教育行政管理）、少府（掌宫廷手工业生产及宫廷所用物品供应）、将作（掌宫室城郭等土木工程）、军器（掌兵器制造）、都水（掌水利工程）、司天（掌天象观测、编造历法）。（二）元朝国家组织1、中书省与宰辅立国之初，最高行政长官“也可札鲁忽赤”，即大断事官。设“必者赤”，起草政令，设宣差，传达政令。忽必烈时设中书省行政体制一省制中书令是中书省名义上的长官，真正的长官是丞相或左、右丞相，丞相数额没有固定。官员有平章政事，是副丞相。中书省设左、右丞，号曰左、右辖。设参政二员，协助宰辅处理政务。中书省分两部：都省，六部。左司，辖礼吏房、知除房、户杂房、科粮房、银炒房、应办房。右司，辖兵房、刑房、工房。左、右司充当中书省办公厅的角色，担当与六部联络的任务，传达和督办宰辅交六部处理的事务。2、六部元初仅设左右两部，至元二年，分左右两部，设吏礼、户、兵刑、工四部。七年设尚书省，四部该归尚书省，设六部。次年，六部归中书，改为中书四部，十三年分为六部。吏部掌官吏的选用、调配、考核、勋爵的封授。户部掌天下户口、钱粮、田土之政令。下属组织主要有都提举万亿宝源库、都提举万亿绮源库、都提举万亿赋源库、提举富宁库、诸路宝钞都提举司、大都宣课提举司、大都酒课提举司、抄纸坊。京畿都漕运使司、都漕运使司。礼部掌天下礼乐、祭祀、朝会、宴享、贡举之政令。其属有：伺仪司、仪凤司、教坊司、会同馆、铸印司。兵部其属有：大都陆运提举司、管领随路打捕鹰房民匠总管府。刑部掌天下刑名法律之政令，其属主要有：司狱司、司籍所。工部掌天下营造、百工之政令，其属下机构主要有：诸色人匠总管府、诸司局人匠总管府、提举右八作司、提举左八作司、诸路杂造总管府、茶迭儿局总管府、大都人匠总管府、随路诸色民匠都总管府等。3、诸院、寺、监蒙古翰林院、通政院、将作院、中政院、宣政院、集贤院、宣徽院、大宗正府、大司农司、太常礼院。八、明清国家组织（一）明代国家组织明代废除了皇帝与国家行政之间的中介——宰相制度，废除了中书省。明代国家组织突出的是内阁制度与宦官制度。1、内阁与宰相明初设中书省，由中书省统帅六部，处理国家政务。洪武十三年，以谋反罪杀丞相胡惟庸。废除中书省、废除宰相制度，六部升格，由朱元璋亲自指挥。洪武十五年，建立华盖、武英、文华三殿与文渊、东阁二阁。明仁宗时设谨身殿。四殿二阁，即内阁组织。仁宗至宣宗、英宗时期是明代内阁制度形成的重要时期。宣德时，阁臣票拟，送皇帝裁决。置诰敕、制敕两房。正统时确定文渊阁为内阁办公之所。英宗时，内阁形成了首辅制度。嘉靖至万历朝，内阁成为国家中枢组织，首辅成为无冕之相。2、宦官组织与司礼监明代绝对君主制形成后，宦官制度与皇权制度紧密结合，宦官深入到国家行政组织与行政活动之中。宦官组织共有十二监、八局、四司，号称二十四衙门。司礼监的地位和权势最为显赫，秉笔太监权势最大。司礼监设于明初，属于内廷的礼仪服务及利益纠察机构。明成祖时宦官地位与作用上升。明宣宗时，司礼监成为宦官组织中权利最大的机构。秉笔太监掌握章奏与谕旨的收发权、批朱大权。宣宗后，票拟交秉笔太监代为批答，司礼监承担了批答章奏与传达诏令的双重责任。3、六部明初沿元制，以中书省主政。洪武置六部，各部设尚书、侍郎，属官有郎中、员外郎、主事等。六部职掌及组织结构：吏部，掌天下官吏选授、封勋、考课之政令。其下属组织有：司务厅，文选司，验封司，稽勋司，考功司。户部，掌天下户口、田赋之政令。洪武置户部，设尚书、侍郎，分五科，每科置郎中、员外郎；后改为每科设尚书、侍郎、郎中、员外郎，置在京行用库，十三年升部秩，分四属部，寻罢该部；二十二年改为民部；二十三年分四部为十二部，仍分四科管理。宣宗时分立云南，十三清吏司，每司辖四科。以省设司，是明代户部管辖体制的一大改革。礼部，掌天下礼仪、祭祀、宴飨、贡举之政令。下属组织有司务厅，设仪制司、祠祭司、主客司、精膳司。兵部，掌天下武卫官军选授、简练之政令。其属有司务厅，武选、职方、车驾、武库司。刑部，掌天下刑名及徒隶、勾覆、关禁之政令。下属组织有司务厅；十三清吏司，成化时增设四川、广西二司；照磨所；司狱司；每司下设四科，宪政、比部、都官、司门科。工部，掌天下百工、山泽之政令。下属组织有：司务厅，营膳、虞衡、都水、屯田四清吏司，辖有营膳所，文思院，皮作局，鞍辔局，宝源局，颜料局，军器局，节慎局，大通关提举司，柴炭司等。4、其他都察院（行使监察职能）通政司（明代首创），设通政使，左、右通政，下属组织有经历司。大理寺（最高司法机关）