中国乡村治理变迁与发展

第三章中国乡村治理变迁与发展家庭联产承包责任制履行，使农民取得了生产经营自主权，也使农村生产方式发生了主线性变化。与此同步，人民公社制度瓦解，国家政治力量从农村社会许多领域退出，农村基层组织体系出现涣散状态。农民出于社会管理需要自发组建了一种全新组织——村民委员会，以取代日益衰落生产大队组织和弥补生产大队解体后造成治理真空。在国家力量推进下，村民委员会组织演变为村民自治组织，村民自治逐渐展开。由此，中国基层社会形成了“乡政村治”治理格局。第1页治理？统治？我国学者俞可平给出这样解释：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治权威则肯定是政府。统治主体一定是社会公共机构，而治理主体既能够是公共机构，也能够是私人机构，还能够是公共机构和私人机构合作。治理是政治国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作。第2页一、乡村治理含义乡村治理是乡村公共权威利用乡村治理权力，处理乡村社会事务，借以调控和影响乡村社会。在乡村治理逻辑构造中，乡村治理权力是最为关键概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力和乡村社会自治权力共同作用产物。

第3页二、乡村组织制度历史沿革

1、我国古代乡里制度2、近代乡里制度变迁3、新中国成立早期乡村组织制度4、20世纪80年代以来乡村治理5、税费改革以来乡村治理第4页1、我国古代乡里制度“乡”作为地方行政区划名称始于周。中国从周朝开始，以乡作为农村地方最高行政组织。比：五家为比,使之相保;闾：五比为闾,使之相受;族：四闾为族,使之相葬;党：五族为党,使之相救;州：五党为州,使之相赒;乡：五州为乡,使之相宾。但秦汉后来，乡时废时立。至隋唐时，乡管地位大不如前。第5页宋后来，乡不再作为基层行政组织，不复设乡官。县下列基层组织中“长”、“首”，均以“役”形式由乡民充任。我国古代乡，作为基层组织，职能主要是劝导乡里，掌民教化，以促民风，维护统治秩序。第6页从长官任命及职能能够看出，古代乡不是国家官僚体制中一部分，而是国家管理社会一种类似于行政组织社会组织，即所谓“皇权止于县政”，县为最基层政权组织，县下列实行自治。传统社会中存在着两种互不干扰秩序中心：一种是官制领域，以国家为权威中心，对于详细社会而言，它整合意义多是文化象征性；而另一种则是更具实质性，由于它承当着实际管辖权力，这就是地方体中权威。第7页传统乡村社会自治，是以家族制为基础士绅自治。以皇权为中心国家权力对于乡村社会而言更多是实行一种间接统治方式。

在乡村社会内部，乡村政治中心是非正式地方权威如乡绅、族长和地方名流，他们也不具有官员身份，这些权力者并不是国家直接任命，而是在乡村社会内部生长出来，这些族长乡绅把行政权、自治权、家族权融为一体，带有很强家族自治性质，不需要依靠王朝行政机构命令就能自行整合乡村小区。

第8页2、近代乡里制度变迁

近代后来，国家权力逐渐向乡村社会渗入，乡村治理中行政化倾向逐渐压倒了自治化倾向，国家曾试图通过一系列机构设置和委托，变地方权威为国家基层政权分支机构，使地方权威服务于国家目标组织机构，并进入国家官制控制范围。第9页从19世纪中叶开始，延续了两千数年官僚帝国遭遇了前所未有危机。科举制度衰弱及最后废除，使得国家与乡村社会之间丧失了主要制度化联系方式。20世纪初清王朝进行了一场乡村改革，试图将国家行政权力向下延伸，以重新整合日益涣散乡村社会。1923年清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，地方自治法是西方政治制度和封建制度直接综合体，其目标是强化皇权，启动了以官方名义接收和引入了当代政治制度和理念，影响和制约着人们后来选择。第10页北洋政府和民国政府受其影响继承了这一理念，于1923年12月颁布了《地方自治试行条例》，1923年9月颁布了《地方自治条例》，1923年7月，公布了《乡自治制》等规则。伴伴随乡村政权建设过程，曾经是有效联系国家与乡村社会纽带乡村精英，其起源和品质发生了主线变化。传统精英无法也不愿承当这一职能，于是，公司型、行政分支型“国家经纪人”就应运而生，他们逐渐取代传统精英，成为地方上新权威。这些“经纪人”利用国家名义巧取豪夺、中饱私囊，使得乡村社会陷入国家和政客双重盘剥之中。第11页3、新中国成立早期乡村组织制度1949年新中国成立后，国家开始了对乡村社会大规模改造，农业集体化改造和人民公社化运动彻底打破了乡村社会固有构造，清除了乡村社会传统，在此基础上重新构建了一种崭新社会控制和治理模式，这就是以生产队——生产大队——公社为基础“人民公社”制度。强制性公共生活和集体生产方式取代了农民传统生活方式，农村社会和农民生存方式被彻底变化，农民直接处于国家政权严密监控之中。通过支配每个农民日常生活而将农民整合到自上而下集权体系之中，传统血缘和地缘关系及家族组织被深入摧毁,宗教组织也停顿了活动，从而从主线上变化了传统乡村社会组织机制和组织状态。

第12页4、20世纪80年代以来乡村治理20世纪80年代以来，对乡村治理影响最大莫过于村民自治这一伟大创举。村民自治，作为一种有中国特色基层民主形式，是在农村经济体制改革深入发展中产生和形成，也是我国政治体制改革和民主政治建设主要成果。第13页（1）村民自治形成和发展1980年终，广西壮族自治区河池地域宜山、罗城两县某些农村出于社会管理实际需要，自发成立了村民委员会。村民委员会成立之初主要功能是维持社会治安和维护集体水利设施，而后逐渐扩大为村民对基层社会、政治、经济生活中很多事物自我管理，村民委员会性质也逐渐向群众性自治组织演变。为处理公社制度改革后形成农村治理真空所带来问题，国家开始着手重构乡村社会治理模式。第14页1982年宪法用国家主线大法形式，确立了村民委员会法律地位，明确要求村民委员会是农村基层社会群众性组织，进而指出农村管理实行村民自治基本形式。由此，全国农村绝大部分地域逐渐建立村民委员会，村民自治制度初步形成。其基本内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。第15页（2）乡政村治治理格局意义村民自治逐渐展开，极大地释放了农村生产力，“乡政村治”乡村治理格局也逐渐形成。所谓“乡政村治”：是“在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接详细管理基层社会事务；乡下列村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。”第16页“乡政村治”治理格局意义在于：一方面，它是国家基层管理体制重大变革，在乡政村治体制框架下，国家体制性权力开始退出农村社会，乡村政治实现了国家政权组织和农村经济社会组织分离。另一方面，村民自治委员会是国家法定群众性自治组织，它启动了我国农民自我管理、自我服务和自我教育新时代，在农村民主培育和发展中具有深远意义。

第17页5、税费改革以来乡村治理1993年分税制改革，直接造成基层财政尤其是乡镇政府财政严重不足——乱收费、乱摊派加剧——“三农”问题凸现，乡村关系日益担心，乡村治理也陷入了涣散甚至瘫痪与半瘫痪状态。为了变化现状和处理三农问题，国家进行了税费改革，之后又全面取消农业税。农村税费改革推进了乡村关系转型，乡村关系发展进入了新历史时期。在农村税费改革之前，国家对乡村社会整合，主要是通过征收税收方式进行；而在农村税费改革之后，国家对乡村社会整合，主要是通过提供公共服务方式进行。即国家整合由“汲取式整合”向“供应式整合”转变。第18页案例分析：能人富人治村近年来，在我省部分农村，某些先富起来农民公司家、种养殖业大户等“经济能人”或“先富能人”，纷纷当起“村官”。“穷村选富人，富村选能人”，使农村基层治理出现了一种新现象———“先富能人治村”。根据中国社科院社会学所副研究员樊平在2023年完成一份研究报告表白，“老板村官”日益增多己成2023年内地农村基层组织建设最显著特点。而在2023年之后4年时间里，“能人富人治村”在苏南等发达农村更是呈现迅速蔓延之势，从村民到政府指导部门，对“能人富人治村”期待和呼声愈来愈高。“能人富人治村”现象在引发更为广泛社会关注同步，也日益成为了学术界关注焦点。第19页三、目前我国乡村治理所面临困境（一）乡镇政府与村委会之间矛盾虽然宪法和村组法都已要求了乡政与村委会之间关系，划定了乡政权和村治权各自运作空间，但实际中乡镇政府往往直接领导村委会工作，甚至以粗暴方式进行。由于村一级不但有村委会组织，并且有村支部，且村支部与村委会关系是领导与被领导关系，村支部又受乡镇党委领导，这就使乡与村之间关系变得不确定起来。许多乡镇仍然把村委会当作自己行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式管理方式对村委会从产生到日常工作进行行政干预。

第20页（二）村委会行政化倾向村组法明确要求，村委会候选人必须通过村民预选产生，村委会必须由村民直接选举产生，并且村民有撤职村委会干部权力。但事实上，以上要求并没能撼动高度组织起来乡镇行政和分散村民在争夺村委会方面优势地位，无论选举多么真实，选举上来村干部却与此前村干部没有什么差异：他们仍然唯乡镇命令是从。村级组织工作主要是完成自上而下多种政府任务；村委会更多是对上级政府负责，而不是对选举他们村民负责；村级组织还按照政府模式设置机构和职位，成为一种微型政府；村干部工作报酬是由其完成政府任务情况决定，而不是由村民决定。

第21页（三）农民利益体现机制缺失由于村委会行政化倾向和乡镇对村委会控制，农民作为中国一种最庞大群体，却失去了自己“代言人”，当合法权益受到侵犯时，没有能够依赖组织，只能依靠本身力量与之抗争，假如每个农民都采取这种方式，社会不可避免将处于紊乱状态中。盛洪指出“从几十年农业政策史及其成果来看，缺乏一种反应农民利益、平衡政治构造，是许多损害农民利益进而损害全社会利益政策容易出台主要原因。对制度和政策，假如农民能够直接发出与他们人口百分比相称声音，我们就无需等候一种检查政策周期、承当政策错误所有后果，而能够直接将损害政策排除在外。”第22页（四）乡镇政府职能未能有效履行问题1、职能界定不够清楚2、法定职权缺失3、职能行使偏差第23页（五）财政危机和公共产品供应短缺问题乡镇财政收入起源中，农业税是主要起源。取消农业税后，只有加大上级财政转移支付力度才也许缓和这种危机，不过由于转移支付制度滞后和不健全，造成了绝大多数乡级财政陷入了危机。乡镇政府财政赤字和负债是全国性普遍问题，在不发达地域尤其严重，甚至到了难以支撑政府机关有效运作地步，有地方已经影响到基层政权稳定。乡镇政府本身是农村公共产品主要供应者，但由于长期以来以农补工政策等很多原因影响，致使我国农村公共产品供应严重不足。

第24页四、处理我国目前乡村治理困境对策必须着眼于国家权力和乡村社会两个方面，一方面要以制度来规范国家权力进入乡村社会方式、权限；另一方面，要发展和培育乡村社会力量，提升村庄自主性，通过培育具有自主性乡村社会组织，加强乡村社会对国家权力制约和监督，维护乡村利益，最后形成“强国家—强社会”乡村关系。

第25页（一）理顺乡村关系1、党政关系乡镇党委与乡镇政府在职能上应明确分开，坚持乡镇党委对政府领导，这是由中国共产党先锋队性质和执政党地位及我国宪法标准所决定，也是确保农村基层政权稳定需要。但必须明确，乡镇党委对乡镇政府领导，应当主要是政治、思想和方针政策领导，对干部选拔、考评和监督，而不是包办乡镇政府详细工作。

2、乡村关系要克服在村民自治问题上行政化和过度自治化两种错误倾向，建立正常既符合法律精神又有助于调控顺利进行乡村关系。

第26页（二）建立以村民自治为关键农村组织体系1、村民自治组织清除其行政化、提升村委会组员职业道德素质和改革乡镇财政对乡村资源汲取依赖。2、农民合作经济组织农民专业合作经济组织形式主要有三大类：协会型、专业合作社型和股份合作型。目前农民合作经济组织数量不停增加，但很多都处于不稳定状态下，其问题主要体现在功用不健全、知识、技术财力支持匮乏、成功典型比较少，没能产生足够影响力来引领别组织仿效、政府不愿或不予认同等等。第27页（三）明晰乡镇政府职能，构建服务型乡镇政府

1、乡镇体制改革（1）乡镇政府去留问题伴随农业税取消，对于乡镇政权建设大讨论始终没有停顿过，有人主张撤消乡镇，改乡镇为县政府派出机构，实行（完全）乡镇自治；有人主张强化乡镇政权；也有人主张实现有限“乡镇自治”等等。（2）完善县乡管理体制改革一方面是对行政管理体制存在组织构造性弊端进行改革，从而优化行政组织构造体系；另一方面是对行政管理体制存在障碍性机制进行完善，形成运作高效运行机制。第28页2、转变乡镇政府职能（1）社会管理职能（2）公共服务职能（3）经济发展职能（4）基层建设职能（5）政治统治职能第29页（四）调整财政支农构造，推进农村公共服务体系建设公共服务作为政府存在基础，其有效供应对实现我国社会迅速、健康、可连续发展具有主要意义。在我国传统公共服务体制中，政府角色错位或缺位，使公共服务供应效率低下，无法满足公众需求。农村公共服务短缺，不不过抑制农民生产生活条件和农民素质改善主要原因，并且是“三农”问题形成主要原因。改革开放以来，中国都市基础设施建设、文化、教育、卫生等事业已经取得了很大成就；都市新社会保障制度框架已经形成，社会保障覆盖面正在逐渐扩大。不过农村社会发展方面却严重滞后，城镇社会发展差距越来越大。必须加大政府对农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等方面投资，鼓励、支持农村社会事业发展，逐渐缩小城镇社会发展方面差距。第30页（五）加强农村基层干部队伍建设1、重视选拔。要坚持“政治素质好，综合素质高”标准，打老旧有思想观念，扩大选人视野。2、强化培训。要制定培训计划，组织各项培训，提升农村干部综合素质。3、健全机制。实行村级后备干部管理制度，建立后备干部培养联系人等有关制度。第31页讨论：大学生村官是与非

第32页大学生村官是指到农村（含小区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务具有大专以上学历应届或往届大学毕业生。第33页（一）发展历程

1、自发摸索阶段大学生村官政策萌芽，能够追溯到1995年江苏省丰县“雏鹰工程”，1995年，为处理“三农”问题，江苏省率先开始招聘大学生担任农村基层干部。1999年，海南省推出大学生“村官”计划，定安、临高、东方等市县先后组织招聘大学生“村官”。同年，浙江省宁波市采取公开招考方式，成为全国第一种履行“一村一名大学生”计划地域。这一时期，大学生“村官”人数较少，但形式多样，逐渐打开了改革开放以来知识分子回流到农村正式渠道，为后来发展积累了主要实践基础。第34页2023年3月，广州市天河区公开招聘52名大学生“村官”，全国各地3000多名大学生前往求职。2023年河南省鹤壁市招聘205名大学生“村官”，拉开了河南省大学生“村官”工程序幕。2023年，河北省邢台市在试点工作基础上，决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市5200个行政村都有大学生“村官”目标。到2023年终，全国启动大学生“村官”计划省市区发展到10个，主要分布在东、中部地域。大学生“村官”工作逐渐进入到多省联动、以地域为单位整体推进与摸索阶段。第35页2、试验发展阶段

2023年7月，中央办公厅、国务院办公厅下发《有关引导和鼓励高