食品安全领域执法监督工作面临的困境

食品安全领域执法监督工作面临的困境

1行政救济的结果2005年5月9日，宜昌市一家味豆店将其销售的“豆腐油”抽样工作进行。该批酱油外包装标签上标注的生产厂家为:宜昌市福冠食品有限责任公司(以下简称:福冠),该厂位于宜昌市辖区某县。经宜昌市疾病预防控制中心检验,结果显示其氨基酸态氮含量为0.007g/100ml,未达到国家《酱油卫生标准》(GB2717-2003)关于氨基酸态氮含量的规定(>0.4g/100ml)。据此,宜昌市卫生局依据《中华人民共和国食品卫生法》(以下简称《食品卫生法》)对福冠给予以下行政处罚:1.公告收回不合格的酱油并予以销毁;2.处以贰万元罚款。福冠不服处罚决定,认为它作为食品生产企业,宜昌市卫生局对其进行处罚,违反了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发[2004]23号)文件内容,是一种越权行为,因此向宜昌市人民政府申请行政复议,请求复议机关撤消宜昌市卫生局的处罚决定。宜昌市卫生局作为被申请人,在规定的期限内作出了答复。答复认为宜昌市卫生局作为《食品卫生法》的执法主体,在流通环节对申请人生产销售的酱油进行抽样检查,对其违法行为进行查处,正是严格执行《食品卫生法》,忠实履行法律赋予的职责,依法行政,不存在越权行为。为了维护法律的尊严,保障法律制度的执行,制裁违法行为,请求复议机关维持宜昌市卫生局作出的处罚决定。经协调,最后宜昌市卫生局作出暂缓执行的决定。2考虑到这一点2.1卫生中心的惩罚决定是错误的吗？2.1.1执法主体法《食品卫生法》从颁布之日起到现在,并未发生被废止的情况,而是仍在施行。该法明确规定县级以上地方人民政府各级卫生行政部门是《食品卫生法》的执法主体,该法赋予卫生行政部门对食品生产经营单位违反《食品卫生法》的行为进行查处的职责。因此,宜昌市卫生局对福冠的违法行为进行查处,执法主体资格不容置疑。2.1.2检测报告的法律效力福冠生产销售的酱油,经宜昌市疾病预防控制中心(CDC)检验,结果显示其氨基酸态氮含量未达到国家卫生标准的规定。宜昌市疾病预防控制中心(CDC)卫生检验所是通过中国实验室国家认可委员会认可(CNAL)以及湖北省计量认证(CMA)的具备对外检验资质的专业实验室。它出具的检测报告具有法律效力,在法庭上可以作为证据使用。因此说,福冠的违法事实是清楚的。2.1.3检验结果应告知,立案,调查取证宜昌市卫生局在流通领域对福冠的酱油采样后,按照有关规定,通知厂家对抽检产品样品进行了确认,对检验结果进行了告知,然后立案,进行调查取证。作出处罚决定前,履行了听证告知事项,经合议后报局领导批准,最后作出行政处罚决定,应该说程序是合法的。2.1.4反了《食品卫生法》第三章第四项的规定福冠生产经营不符合国家卫生标准的食品行为,违反了《食品卫生法》第九条第十二项的规定,宜昌市卫生局依据《食品卫生法》第四十二条对其违法行为进行处罚,显然,法律的引用条款是正确的。2.1.5自由裁量的确定福冠是一家安置残疾人就业的福利企业,宜昌市卫生局在对其处罚时,充分地考虑了这一点。本着教育与处罚相结合的原则,结合其违法事实、性质、情节以及社会危害程度,在自由裁量时,在罚款的幅度上予以贰万元的罚款,裁量是得当的。综上所述,宜昌市卫生局对福冠生产销售不符合国家卫生标准酱油一案作出的行政处罚事实清楚,证据确凿,程序合法,适用法律正确,裁量得当。2.2国务院23号文件的规定我国《立法法》第五十三条及其他相关条款明确规定:法律的修改和废止,必须经过特定的立法程序,经全国人民代表大会常务委员会审议和表决。《食品卫生法》是全国人大常委会颁布的法律,要修订该法,只能由全国人大及常委会决定。《食品卫生法》第三条已对食品卫生的监督管理部门做了明确规定:国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作,国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。国务院23号文件以一个环节由一个部门监管为指导思想,作出的质监、工商、卫生等部门对食品安全分段管理的决定,虽然符合我国《宪法》第八十九条第三项的规定:国务院有职权规定各部门和各委员会的任务和职责,但违反了《宪法》第八十九条第一项和《立法法》第五十六条第一款的规定:国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。该决定明显与《食品卫生法》相抵触,它已经改变了《食品卫生法》的规定,超出了法律规定的授权范畴。因此,该决定的法律效力有待商榷。2.3征需采取联合管理的方式我国《宪法修正案》(第九届全国人民代表大会第二次会议通过)第十三条明确规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。而法治国家最基本的特征就是政府的权力自觉限制在法律的范围内,保证国家各项工作都依法进行。如果国务院认为原监督管理模式已不适应目前的食品安全形势的需要,需要对法律进行修改,也只能按程序向全国人大报告工作,提出修改建议,这是一种上行文。或者向法制办等部门提出做好修订的前期工作,将成熟的意见提交人大讨论通过后,再由国家主席签署命令公布实施。国务院在《食品卫生法》没有修订之前就发出了具有普遍约束力的文件,显得不严谨,从法律的角度看,程序上不恰当,不符合依法行政的原则。2.4食品在加工中.整个食品的生产,流通和消费环节是相互交织、相互渗透的,很难将其划分的很清楚。《食品卫生法》调整的是食品生产经营活动,食品生产经营活动是指一切从事食品的生产、采集、收购、加工、贮存、运输、陈列、供应、销售等活动,人为地将其割裂成三个孤立的环节是脱离实际的。从理论上看,监管部门分段监管,各司其职,增强了责任感,但在实际工作中,将会面临界限不清、责任不明、效率低下的混乱局面。这种做法,不但没有解决好过去食品安全监管中存在的重复管理、交叉管理、各自为政、协调性差等弊端,而且会出现种种新的交叉、新的矛盾和监管真空,最终受到损害的是老百姓的身体健康和生命安全。2.5卫生监督工作需要进一步加强社会监督我国食品生产企业规模化、集约化程度不高,自身管理水平仍然偏低。据不完全统计,我国目前大约有100万家食品生产企业,其中70%为10人以下小企业和家庭式作坊。它们规模小、设备简陋、工艺落后、没有建立健全的卫生管理制度,从业人员法制观念和卫生意识淡薄,操作技能水平低下,职业道德不强,这些都给食品安全留下了严重的隐患。卫生监督部门一直把这些食品生产企业作为监管工作中的重中之重,采取严格许可条件,规范企业行业自律,加大对从业人员的培训力度,加大对违法行为的处罚力度。实施HACCP管理技术,将监督管理的重点从对终产品的抽检过渡到对生产经营全过程的管理。同时,根据GMP和HACCP的实施情况,分析食品加工中存在的污染因素,确定危险程度。对食品生产经营单位实行定量考核,动态管理,促进企业改造和设备更新,技术升级,提高生产经营单位管理水平。从2002年开始,对食品生产经营单位大力实施量化分级管理制度,将食品卫生监督管理模式向风险度和诚信度管理转变。应该说通过卫生监督部门长期坚持不懈的努力,有力地净化了食品生产企业的食品安全市场,保证了食品的安全,保障了人民的身体健康和生命安全。但是自从国务院23号文件出台之后,卫生监督部门感到很困惑、很费解、很迷茫,感到很难开展工作。按《食品卫生法》的规定,卫生行政部门理所当然地可以并应该