印度独立后联邦制的宪制根源

印度独立后联邦制的宪制根源

国家结构、行为和观念印度的政治制度有几个内容，其中两个主要特点是对印度政治发展的影响最大。首先，实行中央集权的联合独立国家制度，然后实行多党竞争的议会民主制。印度宪法在第一条中就规定了印度实行联邦制国家结构形式。然而,在20世纪中叶前后,后殖民地国家大多选择了单一制,而印度独立后为什么选择了联邦制?国家结构形式在一定程度上是社会结构、行为和观念在具体的历史进程中相互影响并共同塑造的政治结果。“政治和宪法安排的外在表现形式反映社会的性质”。“联邦的本质不在于制度或宪法结构,而在社会本身。联邦政府是社会的联邦性质得到表达和保护的一种设计”本文对印度的历史遗产---既有长期的(例如印度历史的演进模式),也有突发的(例如外族入侵)---进行考察,进而探索印度社会的文明维度和历史经验对于理解印度联邦主义国家形成的重要性。一、古印度的遗产：多样性和多质文明(一)地域上的集中“印度的历史,就是一部外来民族入侵史”印度的社会多样性主要采取四种形式:种姓、宗教、语言和部族(tribe)。其中,语言和部族在地域上是集中的。种姓一直是并继续是高度分散的。婆罗门随处可见,低等种姓或达利特也是如此。在1947年之前,一直声称穆斯林人口也是大量地理集中的。无论人们如何看待这种说法,巴基斯坦的形成打破了领土与宗教的联系。在印度,对于其他普遍存在的宗教团体的地理分散,旁遮普与锡克人的严重重叠可能是唯一的重要例外当这些多元多维的文明又以一定的地域为基础时,这个社会便具有了联邦的性质。(二)地域间的冲突不断在印度内陆,历史上因为高山、河流、森林和沙漠等天然屏障形成了三个地貌特征明显的大区域:北方诸河流形成的冲积平原带;南方高地;东部沿海区。后两者又被巨大的中间地带与北方区域隔离开来。每个大区域又因为次级地貌特征的差异形成若干次区域。质言之,印度的历史在很大程度上可以归结到一种结构高度分化的地理环境。“南部高地与东部沿海地带的地区中心与北方的地区中心在地域上的巨大阻隔意味着在印度历史上的许多时期,南方和北方的伟大统治者们和睦相处,相安无事。要跨过辽阔的中间地带进行干涉总是一件十分冒险的举动,而企图从两个都城一个是德里,另一个则位于高地最北端的地区中心(道拉塔巴德[Daulatabad]/奥兰加巴德[Au-rangabad])———治理一个庞大的帝国就更成问题。不过,即便是高地地区中心和东部沿海地区中心彼此之间,也依然是相距那样遥远,以致实行干涉的可能性也是相当有限的。”如果同一疆域内不同地域的人们之间缺少交往,进而不能产生彼此之间的情感认同,而对各自地域的忠诚却不断得到强化,就会使建立统一的单一制国家的共识难以形成。“世界上许多领土最广大的国家多选择联邦制并非巧合。……幅员辽阔的国家往往具有文化多样性和强烈的地方传统,而单一制通常难以承受由此产生的要求地方分权和权力分散化的更大压力。”(三)印度的传统文化“当代印度是非常重要的,但在历史上,印度文明在相当长的时间和和相当广阔的空间里悄然兴旺发达,却全然没有呈现任何政治形态,更不用说国家了。”印度政治统一则是到了英国殖民统治时期才实现的,自上而下的文官制度以及连接各地的铁路和电报网络催生了现代印度,印度民族主义也随之兴起。古印度与其说是国家的延续和存在不如说是一个文化符号,这种历史模式的一个遗产是自然地形成地域性政治与行政王国的观念,这些王国或多或少具有自治的传统。这样,从远古以来,地方自治的观念,在印度流行的范围就比世界其他任何地方更为广泛,乡村和市镇都是一个个小型的国家。二、英国“英印省”印度联邦制的根源还能够追溯到英国殖民政权。英国殖民统治方式前后经历了多次变革,变化很大,但总体上分为两个阶段:第一阶段是东印度公司的“分而治之”统治策略和“分封建制”式管理时期,第二阶段是英国政府在印度对联邦制结构的逐渐引进和初步试验时期。其目的都是为了保持和维护对印度整个社会的政治控制能力。从1757年,英国东印度公司“不再是一个单纯的商人组织,而是一个征收巨额赋税,进行战争并与王公谈判的政府。”因为1857年印度“兵变”对英国殖民统治的强力冲击,1858年维多利亚女王宣称撤销东印度够公司,在印度施行政府直接统治。因为东印度公司兼并土邦已经引起了王公们强烈的不满,英国人转而开始利用他们,特别是大部分残存的王公表示反对印度1857年“兵变”后,女王维多利亚正式应允不再兼并土邦,这样,英国人就有意地把占印度领土五分之二的约550个土邦固化了,其余领土被划分成11个“英印省”,并将讲不同语言的人们划在一个邦之中,又将讲同一语言的人们分割在几个邦之中,每个英印省都包含几个语区。这就使得“对于地方本身而言,没有机会在既存的政治实体范围内进行联合”英国殖民主义者“分而治之”的统治策略隔断了印度各地区、各民族、各利益集团之间的有机联系,使原本就薄弱的内部联系更趋式微,结果是强化了印度传统社会的联邦性。在这种情况下,当建立统一国家成为一种必要时,联邦制就成了可被接受的的选择。“第二次世界大战后许多新兴国家都采取了联邦制,其中一个重要的原因就是由于殖民统治时期人为割裂的民族情感联系尚未得到恢复,彼此疏离的人们难以自发地产生建立统一国家的愿望和要求,幸好有觉醒了的民族主义从理念上促成了国家的统一。”三、“平行统治”的确立,初步体现了联邦主义的“元素”1773年前,孟加拉、马德拉斯和孟买这三个最先建立的东印度公司辖区是“平行统治”,在印度没有设立统一的领导机构。1773年《东印度公司法》规定,把孟加拉省督升格为印度总督,除了管理孟加拉事务外,还拥有马德拉斯和孟买两个辖区宣战媾和的批准权。孟加拉、马德拉斯和孟买三个辖区的“平行统治”类似“准独立政治共同体”,初步体现了联邦主义的“元素”。为此,马德拉斯省督门罗(ThomasMunro)说道:“每个辖区都有与众不同的统治方法”,结果是“独立并相互竞争的各省比任何单一政权统治下的次大陆产生了更有效和更持久的政治秩序。”四、政府法案:联邦制意识的产物在英国殖民前期,英国人把印度次大陆划分成孟加拉、马德拉斯和孟买三个大的辖区,并采取“分封建制”式管理,但在每个辖区内是中央集权的“单一制”统治。这种“单一制”统治的失败使得英国人在最后80多年殖民期间引进了一种联邦制结构。19世纪晚期和20世纪早期,英国人出于印度民族意识逐步觉醒和印度主要政党的压力,同时也开始感到出于财政和行政效率的需要有必要实行地方分权,一系列逐步趋向印度人民愿望的宪制改革开始了。英国殖民后期的“法律”,特别是1935年印度政府法案的很多章节在独立后印度宪法的条款和语言中有所延续,甚至是复制。“1935年印度政府法案有助于永葆一种对联邦制必然性的信仰。”19世纪初,英国人逐渐接管了莫卧儿王朝后期一个世纪多政治上支离破碎和受尽冲突折磨的印度次大陆。1858年,通过100多年英国统治的缓慢扩张结晶成了印度首个政府法案,该法案规定印度开始强制施行英王直接统治,在英国内阁中设印度事务大臣职位,负责管理印度事务。这是一个新专设的集权与分权混合的行政执行机构。1909年摩莱-明托(Morley-Minto)改革通过放宽省级立法会非官方成员资格和允许他们审议财政事项加强了立法机构的功能,试图建立“责任政府”。在这个时期,摩莱和明托为了在立法机关中不受到印度教群体多数派的支配,顺应了穆斯林群体单独设立选区的要求。尽管迈向“责任政府”的努力在很大程度上令人失望,单独为穆斯林群体设立选区也最终导致了印度次大陆分裂为两个主权国家,摩莱-明托改革是边缘性地助长了印度的联邦性。第一次世界大战后,英国人对印度的民族主义运动和亚民族主义运动做出了一系列的政治和行政回应,包括不同程度的联邦制观念。1917年,第一次世界大战结束前,印度事务大臣蒙塔古发表了具有历史意义的声明:“国王陛下政府的政策和印度政府完全一致,就是要使印度人增多参与各个行政部门,并逐渐发展自治机构,以便作为英帝国一个完整部分的印度进一步实现责任政府。”西蒙(LordSimon)领导的1928年印度法律委员会,也列出了一个印度财政制度的总体安排。中央与省之间的所得税分享是新财政提案的一个重要部分,并提出了很多种税收改革方案。随后,几个委员会开会讨论收入分享的新制度安排,尤其是中央与各省之间所得税收益的分配规则20世纪30年代初,关于印度自治领的未来地位,在英国共举行了三次重要会议,并都邀请了印度民族主义重要领导者参加。这些会议和英国政府单独的商议共同产生了1935年印度政府法案,这是最后一个由英国人制定的具有宪法功能的法律文件,正式引入了一种联邦治理的有限实验联邦制:印度国家的结构性规则印度漫长历史中的制度性和文化性遗产意味着社会结构的分裂程度很高。“历史是重要的。其重要性不仅在于我们可以从历史中获取知识,还在于种种社会制度的连续性把现在、未来与过去连接在了一起。现在和未来的选择是由过去所形塑的,并且只有在制度演化的历史话语中,才能理解过去。”1按照历史制度主义的观点,国家和社会的内部组织结构是否集中(即中心化的问题)以及国家与社会是否联系紧密(即国家与社会的区别性问题)限制、甚至决定国家和利益集团的利益和行为。印度的现实政治也是建立在它的历史遗产之上。历史上印度国家中心化程度低,以语言、宗教和种姓及其庇护关系为基础的社会中心化程度高,国家-社会区别性高,这是古代印度留给现代印度国家建构的最重要遗产。“历史制度就是国内组织结构和历史经历的连接点,即历史创造的结构性规则”在印度的多元多维文明的前提下,觉醒了的民族主义者为了赶走殖民者,需要精心发动一场统一的民族主义运动,这也客观上促使印度的领导者去发展“多元统一”的概念,并最终演化成联邦制国家联邦制看起来特别适合于有着按地区聚居的高度多样化人口的国家。印度内部高度的多元多维文明,特别是有着明显区别的、地区性聚居的人口,“典型地存在着为特定目的而给予那些人口以自己政府的压力”1950印度宪法不仅反映了1919年开始的蒙塔古-切姆斯福德改革时期的联邦制实验,以及在印度独立前的12年里承担宪法功能的1935年印度政府法案的设计,而且反映了多个世纪的历史经历,从莫卧儿王朝时期到东印度公司时期再到英国直接统治时期,印度实际上都是联邦化的共享和分层的主权。我们由此可以推断印度人联邦主义的立场是被这些最初的观点所影响的,并可以断言:在马克斯·韦伯的“累积因果”(cumulativecausation)和历史制度主义理论的意义上,印度独立前的社会联邦性、民族主义运动的内在本性和英国人联邦制实验的“路