论新民诉法下的公证制度的完善

论新民诉法下的公证制度的完善

民国初年，全国人民代表大会颁布了《中华人民共和国户籍登记条例》。根据该条例，公民在所在城市的市、市、区外生活超过3天的，由临时住所的业主或实体在3天内申请居留登记。在改革开放后,随着商品经济的发展,地区之间、城乡之间的人口流动也随之增多。为了适应形势发展的需要,加强对人口流动的管理,维护社会秩序,公安部制定了《关于城镇暂住人口管理暂行规定》,提出对进入城市和到外乡镇暂住时间拟超过三个月的16周岁以上的人,必须申领暂住证。随后各地普遍推行暂住证制度,不少省(市)还颁布地方性法规对暂住人口管理进行规范。1995年公安部又发布了《暂住证申领办法》,明确规定除探亲、访友、旅游、就医、就学等暂住人员,按规定申报暂住户口登记或者旅客登记,可以不申领暂住证外,其他离开常住户口所在地,拟在暂住地居住一个月以上的年满16周岁人员均应当申领暂住证。应该说暂住证制度的建立,对于掌握暂住人口的底数和情况,维护社会秩序发挥了很大的作用,但在实施过程中还存在着一些问题。特别是近几年来越来越多的人对暂住证制度提出了异议。2001年12月进行的一次网上调查表明,有相当一部分的人认为暂住证制度是很糟糕的制度在广东,还有人大代表提出要废止现行的暂住证制度。一、目前的许可证制度存在的主要问题从社会各界的反映来看,现行暂住证制度存在的问题主要表现在两个方面:(一)办理“暂住证”的收费办理暂住证的目的是为公安、劳动、计划生育等管理部门进行社会管理提供较为准确的人口资料,是掌握人口动态的一种统计手段。而现在许多地方,暂住证制度已成为有关部门强制收费的一种手段,使暂住人员不堪重负。以广东省为例,在2001年国家计委、财政部联合发布《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》出台之前,收取的外来人口管理费包括以下几个方面,且大多是在办理暂住证时捆绑收费,具体见下表为减轻暂住人口的负担,在2001年国家计委、财政部联合发布的《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》中明确规定取消外出务工人员暂住费、暂住人口管理费、计划生育费、劳动力调节费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费、城市增容费等七种费用。但在执行中仍有不少地方在收取相当数量的管理费。按照深圳市《关于办理2002年劳务暂住证有关问题的通知》,暂住人口管理费不但没有按国家的规定取消,反而增加了。收费的变化仅仅是把以前捆绑式收取管理费改为分开收费,原来每证合计300元,在国家明令取消收费后竟涨到了320元正是由于办理暂住证中的乱收费行为的存在,使办理暂住证费用过高,暂住人员往往不愿办理暂住证,其结果是办证的不到总数的二分之一,有的地方更低,不到三分之一。如东莞的办理暂住证的外来人口是200到300万,人口普查的结果是外来人口为500到600万。(二)管理不到位导致的相关矛盾在大部分地方,对暂住证的管理都是通过聘请协管员的方式进行的,管理部门通过向协管员行政授权,由协管员进行日常的办证、查证工作。在一些地方由于聘请的协管人员素质不高,加上管理部门管理不到位,因而产生在工作中粗暴野蛮查证的情况。据媒体报道,5个被广州市白云区某居委会治保队搜查出没有暂住证的外来工,被关上收容车后没多久,便从高速行驶的收容车上一个接一个地掉下来,除1人受轻伤当场“逃跑”外,2人死亡,1人重伤,还有1人下落不明。野蛮查证的目的,其实就是为了通过频繁查证,迫使暂住人员申领暂住证,以此来多收取一份办理暂住证的高额收费。在这里就产生了一对矛盾,即管理部门为收取高额管理费而不惜动粗,野蛮执法,暂住人员为避免支付高额的办证费,而想方设法逃避办证。引起这对矛盾的原因就是办理暂住证收取的高额办证费。二、胶合板制度的利益分析(一)强制注册制度的受益人1.提高管理效率暂住证制度的实施,首先受益的是各类行政管理机关,包括公安机关、计划生育管理部门、劳动部门。一方面,这些部门通过暂住证的申领,可以从中掌握人口信息,了解人口动态,可以使公安机关更好地加强对流动人口的治安管理,可以为侦查破案提供可靠的信息,又能为计划生育管理部门、劳动部门等职能部门开展相关管理工作提供较为准确的依据,从而维护社会秩序的稳定;另一方面这些部门收取的高额管理费,可以弥补其经费开支的不足,有了这笔钱后,还可以向社会招聘管理人员,加强管理力度,甚至可以从中结余,用于改善办公条件和工作人员的福利。据报道,2001年深圳共办理暂住证343万个,收费金额约10亿元,这笔钱虽是通过财政专户收上来,但事后大部分又按一定比例拨付给公安、劳动、计划生育等部门用于暂住人口管理队伍的经费开支。2.收容遣送回冲突按照部分省、市制定的收容遣送条例规定,对于无合法有效证件、无固定住所和无正当经济来源的“三无人员”,可以收容遣送回原籍。一些地方设置的收容遣送站采取“在编人员的工资由财政差额拨款,不足部分向被收容人员收取费用”的办法筹集办公经费。于是在这些地方出现了只要查到无暂住证就予以收容遣送,进入收容遣送站后,只要交纳数百元的保证金,就可以被领出的情况。于是收容遣送站成为创收的渠道,成为上级主管部门争相摘取的“桃子”[11]。3.汽车租赁服务主要是居民委员会利用外来人口办理暂住证的机会,搭车收取卫生管理费(二)降低成本暂住证制度的受损害者首先是外来的民工,他们必须从本来就不高的收入中再拿出一部分来交纳各种费用,使其实际收入下降;其次是用工企业,企业付出了高工资,但没有得到高工资的收益,导致劳动力成本的增加,在对外来民工进行日常管理中,还因代办暂住证应对有关行政机关的检查等,使其管理成本增高。(三)暂住证制度的法定性暂住证能给办证者带来的收益,这在全国统一的法规上并无明确规定,由各地方自行确定。暂住证在各地的含金量有很大程度的不同。如在《浙江省暂住人口管理条例》中只有“暂住人口的合法权益受法律保护,任何单位和个人不得侵犯”的一般规定。在《广东省流动人口管理条例》中有“流动人口在同一市、县暂住五年以上,有合法的就业或经营证明、计划生育证明的,其子女入托、入学等享受与常住人口同等待遇”的规定。在深圳,凭证可以申请工商营业执照、驾驶证照、出国出境证件、申领新购汽车号牌、解决子女入学入托、司法公证、税务登记等,还可以凭《特区暂住证》往来深圳、珠海经济特区。但从总体上看,在全国极大多数省市只有与浙江省相类似的一般规定,只有广东、深圳等少数地方,凭暂住证可以享有较多的利益。就算广东这种立法规定暂住人口可以享受的利益,绝大多数办理暂住证的人员是无缘享受的,因为只有少部分暂住人员能在同一市、县连续暂住5年以上。总之,从暂住证管理制度给国家、社会和个人带来的利益来看,受益最大的是国家有关职能部门、收容遣送站及相关的搭车收费部门,受益最少的是办证者本人。在我国绝大多数的地区,可以说暂住证是办证者要付出很多成本,却无所收益的身份证明。办证者明知办证不能给自己带来任何好处,却又为了免受查证之苦,避免受到公安机关处罚,被收容遣送,而不得不花很高的代价办理暂住证。可以说,暂住人员在办理暂住证上的权利与义务是严重不对等的,暂住人员本人是没有申领暂住证的积极性。三、强制注册制度的完善(一)向被管理者生目前暂住证收费过高的原因主要是我国行政资源配置没有按照实际人口分布来进行。现行的行政资源分配主要是以常住人口的数量为基数进行的,在一些外来人口较为密集的地区,就存在着管理资源不足的问题。为弥补人手和经费的不足,向被管理者伸手收取高额的管理费,便成为一种合理的选择。因此,改变因为高收费而引发的管理者与被管理者矛盾加剧的状况,改变以常住人口为基数的行政资源配置模式为以实有人口为基数的行政资源配置模式,应成为一种最佳的选择。如在公安机关已较早提出在人口管理中以实有人口为基数进行警力配置,取得较好的效果。其他部门的行政管理资源的配置也应尽早地以实有人口来进行,以弥补行政管理部门管理资源的不足,避免在社会管理中引发种种社会矛盾。(二)绑收费的原则暂住人员不愿意申领暂住证的原因主要是办证过程中收取的过高管理费用,与管理暂住人口相关的职能部门都把办理暂住证作为收取各类管理费用的最佳时机,纷纷把收费与办证联系起来,实行捆绑收费,使暂住证承载了过多与其本身并不相干的功能。因此,还暂住证以本色,把暂住证申领仅仅作为向暂住人口管理机关申报个人信息,在暂住地居住的身份证明,剥离与暂住证管理目的不相关的收费项目,降低办证的成本,降低办证的门槛,简化办证的手续,以解决暂住证办证率低,督促暂住人员办证难的问题。(三)扶持经济成本,支付预期收益暂住人员不愿办暂住证的另一个主要原因是办理暂住证并不能给他带来好处,在办理证件问题上是权利与义务的严重不对等。从成本收益上的分析上看是不经济的,一方面要你支付很高的办证成本,另一方面没有预期的收益。因此,各地要按照本地社会、经济等条件,赋予居住一定年限的暂住人员与常住人口相同的民主权利和社会权利,在子女入学入托、社会保障、办证办照等方面给予暂住人口以同等的待遇,使暂住人口有预期的收益,提高其办证的积极性,变被逼无奈办证为主动积极申领证件,以此为暂住人口管理创造良好的环境,形成良性互动的关系。(四)ic卡式身份证《公民身份证管理法》已进入立法审议阶段,我们应利用公民身份证制度的实施,逐步推行以公民