宪制安排、管治权力与地方政府间的关系区域地方政府间的非对称关系研究以粤港政府合作为例

宪制安排、管治权力与地方政府间的关系区域地方政府间的非对称关系研究以粤港政府合作为例

回归祖国后，香港和澳门成为实施“一国两制”的特别行政区。粤港澳关系已成为中国省级地方政府之间的关系。然而，香港和澳门的政治和行政体制与广东省不同。受权的政府具有不同的权力。因此，在一个国家的前提下，不同政治体制下的地理位置之间形成了治理结构。作者将这种关系定义为非对称的政府关系。本文拟以粤港政府合作为例,对这种不同政治体制下,同一个行政级别但存在宪制地位、管治权力不对称的地方政府间的关系进行初步探讨,以引起学界的关注。一、向与非对称转变非对称府际关系,就是在综合实力、经济发展程度、权力结构、制度安排等方面存在非对称特征的政府或政府部门间的关系。这种关系,可以存在于综合实力不对称的国与国、地区与地区之间,可以存在于纵向的上下级政府或部门之间,也可以存在于同级的政府或部门之间。一般而言,由于上一级政府拥有下级政府所不拥有的立法、财政、人力资源等方面的权力,非对称的权力关系在纵向上下级政府间关系上普遍存在,但目前学者们还鲜有注意到横向政府之间的对称与非对称关系。无论是纵向还是横向政府间,其对称性与非对称性主要表现在实力、经济发展程度、权力、制度四个方面。1、实力。实力是一种基于经济、社会、科技、军事等方面综合力量的体现,其最典型的体现在国家实力上。国家有国家的实力,地区也有地区的实力,其涵盖的方面除了军事、外交等传统意义上的国家权力外,其余方面基本跟国家实力重合。2、经济发展程度。目前区域经济非均衡发展是国内外研究的一个热点,也是区域合作的重要原因和动力所在,因此我们将经济发展程度单列出来。3、权力。“权力”是政治学、组织行为学等学科的核心概念。如果各方权力是不对称的,就拥有了让他人(组织)服从的权力,而这种不对称,往往是建立在一方拥有另一方所不拥有的资源基础上,例如上级政府相对于下级政府的领导权力,这是一种纵向的非对称权力关系。4、制度。由于不同的国家、地区具有不同的习惯、道德、法律等,因此不同国家、地区的制度是有差异的,但也有可能在某一个方面具有相同或相似的制度安排。以上四个指标并不是一成不变的。相对而言,实力、经济发展程度具有比较大的变化性,而权力关系、制度安排一经形成变化的频率和幅度要小很多。由于实力、经济发展程度偏重于整体上的状态,因而表现形式上也可以说是不平衡关系为多。从行政管理学的研究角度出发,我们主要关注因为权力结构、制度安排方面的对称与非对称关系。由于对称关系下,双方差异性不大,因此行为方式上比较容易达成一致的合作意愿,而在非对称情形下的府际关系则复杂得多。下面我们以广东省政府和香港特别行政区政府之间的关系为例来探讨这种非对称府际关系。二、特别行政区政府与广东省政府的关系一般而言,在同级别横向政府间关系上,由于作为行政主体的两个部门或政府级别相同,不存在领导与被领导、监督与被监督、管辖与被管辖等关系,彼此间的地位、管治权力是对称的。但在香港特别行政区政府与广东省政府这两个同属于“一个中国”框架下的实施不同体制的省级地方政府间,从以上四个维度出发都存在一种非对称关系:经济发展程度与总体实力上,香港长期以来都强于广东省,随着改革开放的发展,广东省经济实力逐渐增加,2005年广东就完成生产总值21701.28亿元,已经超越了昔日的亚洲四小龙新加坡和香港,但在总体实力上由于国际化程度、发展水平等方面的差距广东仍然弱于香港;而在宪制地位(制度安排)、管治权力(权力)安排上,香港作为中央政府直辖下的特别行政区政府,拥有广东省所不能比拟的特殊地位和管治权力。(一)中央对香港宪制具有重要的示范作用从行政区域的级别和层次上来看,香港属于我国宪法规定的“省、自治区、直辖市”这一级别,但《香港特别行政区基本法》第12条明确指出:“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域,直辖于中央人民政府。”这个“直辖于”,不是说中央人民政府可以随意干涉特别行政区的内部事务,而是说特别行政区可以直接上达于国家最高决策层,由中央政府直接处理有关事务,从而体现了国家统一与主权原则。一是香港享有的自治区不仅大于一般地方,而且在某些方面也大于联邦制下邦的权力二是香港具有特殊的法律地位,《香港特别行政区基本法》明确规定了中央与特别行政区所分别行使的权力及其界限、条件,其自治权力有基本法律保障,这是中央第一次明确用立法的形式把中央与地方一级政府的权力进行了划分,而在国内中央政府与省级地方政府的权力一直缺乏明确的划分。三是香港可以参加中央政府的代表团参加可能涉及到自身利益的外交谈判,也可以以“中国香港”的名义自主开展对外经济文化交流、参加国际组织和国际会议,发表意见甚至采取与中央政府不同的立场,这是广东所不拥有的。四是无论在中英谈判期间还是在香港回归祖国后,中央政府都多次庄重承诺香港地位不变。“一国两制”的实施事关中国的国际形象,同时,由于台湾问题尚未解决,“一国两制”的实施情况对台湾具有重大的示范作用,中央在考虑香港问题时,会从祖国统一大局出发,作出相应的安排,这种宪制地位是广东省所不能比拟的。例如,内地与港澳之间服务行业的开放与准入承诺是非对称的,表现为内地对港澳的单边开放,尤其是港澳自然人流动的进入(凭回乡证或身份证智能卡自由进入,而内地人进入港澳需申办通行证)和专业资格的互认,均是内地对香港、澳门的单边开放,CEPA只有内地对香港的资格认可,而内地的进入是没有列入CEPA的,这一单向开放特点是全球PTA中绝无仅有的。(二)中央和省级政府之间的职权利义务不同在管治权力上,我国是单一制国家,名义上来说香港特别行政区作为省一级地方行政单位,与广东省处于相同层次。但根据“一国两制”原则,香港特别行政区又是高度自治的特别行政区,管治权力与广东省相比具有巨大差别。主要有四个方面:第一,从行政长官产生方式上,根据《香港特别行政区基本法》规定,香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生,由中央人民政府任命,中央既不派干部、也不从内地配备干部到香港特别行政区政府。而广东省省长是由中央任命、并经过省人民代表大会选举产生的。第二,从权力范围看,香港特别行政区实行高度自治,享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权,如独立的财政权(不用向中央上缴财政)、货币(港币)发行权、独立关税区地位、出入境管制权等权力,不仅具有单一制国家权力的特点,甚至超过了联邦国家的州或者各成员邦的权力,行使的权力要比广东省大得多。第三,从权力干预方式看,香港特区政府具有相对独立的行政管理权,除外交事务及防务事务由中央负责管理之外,其他的如人事、治安、环保、海关、出入境等事务的管理,均由特区政府负责,中央人民政府不会干涉。而我国宪法规定,全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院,县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作,有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定,也就是说,中央完全可以干预甚至撤销省级政府的决定。第四,适用法律不同。广东省必须执行全国统一的法律和国务院制定的行政法规。而香港特区具有与内地不同的独特的法律体系,除《基本法》及《基本法》列举的法律外,其他内地法律不在特区实施。三、非对称的管治权力从以上分析我们可以看出,香港特别行政区高度自治权在行政、立法、司法等方面的体现,反映出香港特别行政区政制的独特性。相比之下,香港特别行政区在经济、文化和社会事务以及对外事务等方面要比广东省具有更多的政策优惠和更大的自由度,因而粤港两地在管治权力上是非对称的。这种非对称关系会对两地处理相互之间关系时产生积极或消极的影响,特别是在区域公共事务日益增多、合作需求日益强烈的趋势下,对双方合作的意愿、机制、治理模式等带来新的要求和挑战,容易增加合作的沟通协调成本,影响了合作的实现和绩效。(一)两地法律制度的发展差异粤港各有自己特殊的制度环境和具体因素,也都有自己特定的历史文化、传统习俗、价值观念、伦理规范及道德观念,这就造成粤港的正式与非正式制度安排不完全相同。例如,在法律法规上,粤港两地分属不同“法域”,香港的法律制度是港英殖民统治延续下来的资本主义的普通法系,而广东所实行的法律制度属于社会主义的“大陆法系”,法系不同,其法律理念、法律体系、法律渊源以及立法和司法等诸多领域都呈现出一系列巨大差异。香港是资本主义高度发达的地区,其完善的市场经济体制法律保障体系一直为世界所称道,是全球市场经济的标杆,连续多年被美国传统基金会评为全球最自由经济体系。而包括广东在内的国内地区正处于市场经济发展过程中,法律保障体系尚不完善,在执行过程中也容易受到政治等其他因素的干扰,影响到法律的效力。由于两地具体法律制度的差异和实体法冲突的存在,同一个案件在两地审理可能会得到截然不同的判决结果,从而影响到合作双方的期望,增加合作的不确定性。此外,香港和广东分属独立的关税区,在管理体制上两地不同社会体制及历史发展过程中带来的经济管理模式、管理理念、文化和思维方式、政府行为等,构成了粤港两地在经济政策、行政管理、法律制度等方面的差异。粤港合作初期,巨大的经济落差为粤港两地提供了发展机遇,两地合作的法律法规障碍因素表现没那么明显,而随着粤港合作逐步提升和深化,粤港两地存在的制度和体制落差将可能成为粤港合作面临的巨大挑战。(二)政府层面存在阳奉阴违的情况从大的方面讲,粤港合作是广东省与香港的合作,但是广东省是一个有18万平方公里面积、21个地级市行政单位的大省,在粤港政府合作的框架下,还包括了每一个地级市、特别是广州、深圳两个特大城市与香港的合作,使得粤港合作面临了很多的不确定性和复杂性。广东省内特别是珠三角区域内,也存在激烈的城市与城市之间的竞争,对于在合作中可能限制自己发展甚至影响自己发展的事项,往往容易采取消极行动,在省政府与特区政府层面已取得一致意见的事项,在市一级政府上却可能出现阳奉阴违的情况,影响粤港合作的大局。在珠江三角洲外围地区,不仅经济发展水平要低于香港和三角洲地区,而且其内部经济发展水平差异也很大,这种发展水平的不同层次性也决定了各利益主体需求的差异性,对与香港合作需求跟珠三角城市大不一样,对于广东省政府的平衡能力就是个挑战。从历次联席会议的代表名单看,广东省代表团的成员大都来自于广东省政府各部门,市一级只有广州、深圳、珠海等与香港合作密切的城市的一位政府领导参加,而且很少发言机会,其他与香港合作密切的部分城市例如东莞和惠州则没有资格参加,相关城市参与力度弱,一定程度上影响了联席会议的实际效果。香港是资本主义民主社会,虽然面积、人口都没有广东多,但社会力量较强,利益分散,达成一致意见的难度比较大,程序也比较繁琐,某些合作项目,就算已经与广东方面协商好,如果得不到立法会通过就无法进行,也增加了协商的不确定性。粤港两地利益主体和目标的多元化,增加了协调的难度和成本,有可能影响合作的实现和绩效。(三)事务官员私权关系的界定早期学者,例如美国的安德森认为,府际关系的核心是公共事务官员私人之间的关系,“真正决定各政府部门之间的,实际上是打着办公室招牌工作的人们,因此,我们有必要明确指出府际关系这个概念,主要是指人际关系和人的行为”。(四)利益诉求方面尽管基本法赋予香港特区高度自治的宪制地位和权力,表面上看香港特区政府享有较高的宪制地位和管治权力,在宪制地位安排上处于强势一方。但法律文本上规定的权力大小,不等于实际操作中权力大小。在实际政治运作过程中,一个国家或地区的历史文化、政治文化、领导者的素质和施政绩效、政党社团组织、利益集团对政治系统各权力主体的影响力等,均可以对主导权力产生推动或制约的作用,特别是政党制度安排,有时候可以创造出与表面的宪制安排不一致的权力主导机制。尽管《地方政府法》赋予广东省政府的行政权力有限,但在单一制中央集权体制下,作为内地的一个省级行政单位,广东省政府掌握着大量的经济、行政等方面的资源,行使权力中的自由裁量权比较大,是典型的“强政府”,这使得广东省在应对合作事项时能够迅速作出反应或决策,也能迅速得到执行。而在香港,由于无法强力整合内部一些短期或局部利益的纠葛,广泛凝聚共识,特区政府在某些合作事项上无法像广东省政府一样作出决定,重大的政策调整或较大项目的上马,均须通过香港立法会的通过,而立法会一般都会按着既定程序进行,考虑社会各界特别是自己选区、界别的利益诉求,如果加上政治因素,合作事项的通过会比较艰难,即使通过也需要较大的沟通成本时间成本,出现“议而不决、决而不行”的情况,从而影响香港特区政府的施政能力和效率,进而影响到合作的实现和绩效。例如,连接香港、深圳、东莞、广州四地的广深港高速铁路,广深段(内地段)广东方面在2005年9月取得国家发展和改革委员会正式批复后,12月18日就已经正式动工,预计2012年9月建成福田段。香港段从项目提出到可以落实动工经过了10年讨论,才于2009年10月20日在香港特别行政区政府行政会议上拍板兴建。区域合作的效率不取各合作方的平均值,也不取决于高效率的合作方,而是取决于最低效率的合作方,这就产生了“木桶效应”。粤港两地宪制制度安排的不同,形成了粤港两地政府行政效能的强弱之分,拥有较高自治权力、在宪制地位安排上强势的香港一方反而成为了行政效能上的弱势政府,从而有可能影响合作的实现和绩效,