建立和健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考

建立和健全重大决策社会稳定风险评估机制的思考

近年来，一些重要的公共政策、重大改革措施、重要工程建设项目等重大政治决策事项已成为影响改革发展的稳定因素。由于重大决策不当所引发的不确定性风险大量产生,给社会的稳定、安全与和谐带来了巨大的压力和挑战。同时,随着我国进入改革的“深水区”,改革的难度进一步加大,各种重大决策事项的实施也承载着巨大的社会风险。在此情况下,社会稳定风险评估作为一项具有政治前瞻性的国家风险管理的制度安排,是立足当前我国发展实际和维护民众利益需要,加强社会治理的一项重大制度创新。建立、健全重大决策社会稳定风险评估机制,是加强和创新社会治理,促进社会健康、协调、可持续发展的一项重要制度性措施,是党和政府主导的维护群众权益机制的重要内容,对于促进科学决策、民主决策、依法决策,从源头上预防和化解社会矛盾具有重要意义。因此,党的十八大明确要求“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。十八届一中全会进一步强调:“对涉及群众切身利益的重大决策,要认真进行社会稳定风险评估,把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。”为了确保社会稳定风险评估制度走上法治轨道,十八届四中全会更是明确提出:“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。如何建立科学有效的社会稳定风险评估机制呢?四川遂宁市、江苏淮安市、上海市等地在全国先行一步,结合自身实际开展了积极探索。譬如,遂宁市出台了《重大工程建设项目稳定风险预测评估制度》,并在2006年将评估范围扩大到作决策、定政策、搞改革和其他事关群众切身利益的重大事项中;淮安市形成了覆盖全市的“稳评”工作专家网络,成立了国内首家“稳评”专业机构;上海市针对社会稳定风险难以量化的问题,探索出了一套社会稳定风险评估标准,出台了《重大事项社会稳定风险评估指南》。这些好经验、好作法,对于我们进一步探索社会稳定风险评估机制建设提供了重要的借鉴。在探索社会治理的创新实践中,当阳市从自身实际出发,在社会稳定风险评估机制建设上也作出了一些有益尝试,取得了实实在在的成效。一、建立风险评估队伍,持续推进评估规范化在社会稳定风险评估机制的探索中,当阳市大力推行“2+3+3”的工作思路,围绕2个环节,培育3支队伍,采取3项措施,稳步推行风险评估工作。2个环节是指把握初评、复评两个关键环节;3支队伍是指组建第三方稳定风险评估专业组织、稳定风险评估指导服务中心、稳定风险评估专家咨询库;3项措施是指推行评估专业化、程序模块化、管理规范化。有力促进了当阳市的稳定风险评估工作。(一)多措并举,有效发挥稳定风险评估主体作用一是培育第三方稳定风险评估专业组织。引进、培育了3家咨询公司开展第三方稳定风险评估业务,现已引进江苏省淮安市源丰技术咨询公司、南京凯盛国际工程有限公司等2家公司在本市开展第三方稳定风险的初评业务,培养本地1家评估咨询公司宜昌昉帝思评估咨询有限公司参与全市重大决策稳定风险的第三方初评工作。2014年以来,当阳市已对投资10亿元的葛洲坝当阳水泥生产线等38个重大决策,开展了社会稳定风险第三方评估。经过评估的事项,没有发生大规模集体访事件、重大群体性事件和个人极端行为,取得了良好效果。二是建立稳定风险评估指导服务中心。由市委常委会研究决定,市维稳办、市委党校、市大调解中心联合组建了当阳市稳定风险评估指导服务中心。指导服务中心承担了全市重大决策社会稳定风险评估的复评工作任务,并在市委党校设立稳定风险评估研究课题组,负责调研、培训和指导全市稳定风险评估工作。市稳定风险评估指导服务中心现已正式挂牌运行,已对三峡新材余热发电等重大项目的稳定风险进行了复评指导服务,社会效果显现。三是组建稳定风险评估专家咨询库。通过相关单位推荐、市维稳办资格审查、市维稳领导小组批准,遴选了46名专业权威人士组成稳定风险评估专家咨询库。制定了《稳定风险评估专家咨询库管理办法》,进一步明确了专家咨询员的职责任务。即,接受评估主体单位邀请参与重大决策社会稳定方面的合法性、合理性、可行性、可控性评估论证;指导评估单位制定应急处置预案,提供决策建议;参与重大决策社会稳定风险评估工作的课题研究、教育培训,为评估管理工作提供支持。并对各专家咨询员逐人建立了电子档案,发放了聘书,聘期3年。(二)多措并举,健全评估操作流程针对稳定风险评估工作开展时间短、内容新、标准不统一的情况,当阳市从统一标准、固化具体操作模块入手,分成简易程序和一般程序两类,严格初评和复评,稳步提高稳定风险第三方评估工作水平。一是统一六项内容规范体系。市委办、市政府办制定下发了《当阳市重大决策社会稳定风险评估工作实施细则》,规范统一了六项内容的具体标准。即,稳定风险评估范围、稳定风险评估主体、稳定风险第三方评估组织、稳定风险评估程序、责任追究、工作保障等六项内容,构建了统一的规范标准,从而有效避免了盲目评估、无序评估情况的发生。二是坚持两个程序分类实施。根据决策事项的涉稳程度,严格标准,规范程序,分类评估。需要市级审批、核准、备案的,群众利益影响较小的地方性重大决策,通过召开各方代表参加的座谈会、完成简易评估表、服务中心定期集中评审等三步骤实施简易程序,开展稳定风险评估。对涉及市级以上的重大决策和市级影响大的重大决策等采取一般程序,初评、复评严格委托第三方进行。两个程序分类实施,确保了稳定风险评估工作的覆盖面。三是构建一套模块固化操作。为提高第三方评估工作流程的科学性,市维稳领导小组研究制定了一套模块化的具体操作规范。即,实施步骤和具体操作模块化。严格按照决策主体成立工作小组、委托第三方开展初评、指导服务中心开展复评、提交决策主体正式决策、报备、开展追踪等六大步骤进行操作,并根据每个步骤细化了16个具体工作操作规范。同时,对每一个步骤、每一个环节和每一个大项、每一个子项所需的材料样式、表格文书等,统一制作了16套标准文本模块,既保证了质量又方便了稳定风险评估主体操作。(三)成立稳定风险评估指导服务中心,充分发挥专业队伍一是严格准入制度。制定了《当阳市社会稳定风险第三方评估机构管理暂行办法》,把好“入口关”,严格准入制度。对引进的专业评估公司,要求必须在当地开展两年以上的稳定风险初评工作,并无不良记录,同时要在本地聘请3人以上的专家库成员参与,经市维稳办备案审核后才能开展稳定风险的初评业务。对新办的咨询公司,必须在宜昌市注册登记,聘请有5名以上专家库成员,其他业务无不良记录。对复评组织,即,指导服务中心,要求决策主体在专家库中随机抽选5名以上专家,组成复评专家组,一事一组一评。2014年3月,在南京凯盛国际工程有限公司对葛洲坝当阳水泥等量置换4500t/d熟料新型干法水泥生产线项目进行社会稳定风险初评的基础上,按照新规范,当阳市组织专家库成员进行了复评,并已上报省发改部门评审。二是加强服务指导。组织各地分管负责人和具体责任人及市直单位专家库成员、第三方组织评估人员近百人,由专家授课,开展了稳定风险评估集中培训和业务考试。并将稳定风险评估纳入市委党校党政干部培训课程,常年开展培训。市稳定风险评估指导服务中心重点加强对各镇(办事处)和国土、发改、房管等部门风险评估工作的现场指导,围绕项目建设、征地拆迁、重大活动、涉稳问题等四个方面,通过简易程序或一般程序开展风险评估,全过程督办和监督。三是建立全程跟踪。建立了项目评估报备台账管理制度和评估过程监管制度,通过事前报备、事中监管、事后追踪,将风险评估贯穿于项目立项、报备审批、落地建设等全过程,真正成为支持、服务项目建设和为经济建设保驾护航的重要抓手,有效保证了稳定风险评估的结果运用。实践证明,当阳市探索的“三化”同步完善建立稳定风险评估第三方评估机制,对在源头上预防和化解不稳定因素产生了积极作用,有力促进了社会和谐稳定和全市经济社会的发展。二、主要问题是社会稳定风险评估机制的建设当阳市的社会稳定风险评估机制尚处在起步探索阶段,在推行过程中也存在一些难点和问题。(一)回应质量及其影响效果政府重大事项决策很大程度上是涉及众多相关群体的政策安排,其执行实施效果依赖于政府对各利益相关者利益要求的回应质量。只有建立相关利益主体广泛参与的风险评估机制,才能从根本上解决社会稳定风险评估问题。当阳市开展的社会稳定风险评估工作,还没能充分吸收相关利益主体的广泛参与。(二)评估成本接受度不高当前,当阳市在推行社会稳定风险评估活动中,参与评估的决策主体单位,对于社会稳定风险评估的重要性认识不够,有些决策者甚至认为开展社会稳定风险评估变相增加了成本,接受度不高,特别是对第三方评估收费有抵触情绪,现在开展的几乎是成本性服务,第三方稳评机构培育难。当阳市目前也仅有三家,其中有二家还是从外地引进的,这不利于第三方评估机构的发展和有效的开展评估工作。因此,全力推进各部门对于社会稳定风险工作重要性的认识,形成推进合力十分重要。(三)调防患于未然社会稳定风险评估是重大事项出台、推行、实施的前置性制度安排,强调防患于未然,属“关口前移”的程序性设计。但现实操作过程中有些决策单位也存在着重大事项决策实施或重大工程项目开建在前,风险评估程序事后补做的“倒置”行为,这无疑隐含着巨大的社会稳定风险。三、目前，评估社会稳定风险的机制应明确以下几点(一)成立评估机构我们认为,比较理想的评估主体模式是探索建立多元主体协同评估模式,这种模式坚持在政府主导下,组成有关政府部门、专业机构、人大政协成员、利益相关群体等共同参与的风险评估工作机构。特别需要强调的是,评估工作要更多地吸纳利益相关者尤其是重大事项涉及的群众代表参加;同时,还要主动邀请专业机构、专家学者和公共媒体等第三方机构进入评估过程。这样才能使评估工作的准确性得到进一步提升。(二)注重和解决好评估结果的关系社会稳定风险评估融合了评估主体、评估范围、评估流程、评估工具、评估问责等诸多环节,是一项动态的系统工程。在宏观方面,要以群众利益为导向,将维护群众利益与促进社会公平正义有机结合,注意协调好改革、发展和稳定三者之间的关系;在中观方面,要坚持重大事项的合法性、合理性、可行性、可控性的检验标准,把评估过程与政府的效能建设结合起来,这样也可有效地解决某些决策主体对开展社会稳定风险评估认识不足的问题;在微观方面,要重视各组织机构内部信息交流和资源共享,既增强效率,又减少成本。(三)重大决策前需准备的事项工作中,我们必须将社会稳定风险评估程序纳入政府重大项目决策的程序框架内,让它真正成为政府重大事项决策前不可或缺的必备程序。对于可能影响社会安全和社会稳定的重大决策和重大工程项目,没有经过