美国油气法捕获规则的移植与发展

美国油气法捕获规则的移植与发展

原油不仅是不可替代的石头能源，也是与经济密切相关的重要战略资源。1859年美国人埃德温·德洛克(EdwinDrake)打出了世界上第一口机械化开采的油井,拉开了油气产业发展的序幕一、形成初期的油气法捕获规则在美国法上,石油天然气资源属于不动产(Realty)的范畴,油气开采视为是采矿(Mining)行为捕获规则是伴随着油气资源产业以及相应监管法律制度发展过程中的一项重要产权制度,被美国各州普遍采用。捕获规则也被称为无限采掘权规则(UnlimitedRightofWithdrawal)从产生历程看,捕获规则作为美国普通法上的财产权制度最早在皮尔逊与波斯特(Pearsonvs.Post)一案中确立,起初适用于野生动物领域,此后又作为地下水资源领域的一项重要产权制度。在美国油气法律形成与发展的初期,法院并没有认识到石油天然气的特殊性质,在寻找相关问题的答案时不可避免地类比其他更为熟悉的概念或事物———地下水资源和野生动物资源。当时关于地下水资源和野生动物资源产权纠纷的诉讼很少,案情也较为特殊并不具有普遍的代表性。随着石油天然气产业的发展和技术的进步,美国财产法上既有关于产权纠纷的判例无法解决日益多样化的油气资源产权纠纷。美国油气法上捕获规则的形成及影响可以追溯到宾夕法尼亚州的一些早期判例,其中最早的判例是威斯特摩兰天然气公司与德威特(WestmorelandNaturalGasCo.v.DeWitt)一案。该案为油气法捕获规则的建立提供了重要基础:第一,将油气资源产权纠纷类推适用野生动物领域的法律规则;第二,类推适用普通法上阿克顿与布伦德尔一案(Actonv.Blundell)所确立的地下水资源所有权规则。从法规范的构造上看,形成初期的油气法捕获规则包含三方面内容:第一,地表权利人有权在其土地上任意钻探油井,开采地下蕴藏的油气资源;第二,权利人可以任意支配开采出的油气产品,即便是直接释放到空气中燃烧等浪费行为也不受限制;第三,采出的油气即使是从相邻土地之下流动而来,开采权人也无须承担任何责任。基于油气资源可流动的物理特性,在技术上无法确定其产权归属的情况下,捕获规则是最为切实可行的产权规则。二、解决了油气产业发展的现实需求油气法捕获规则的适用解决了油气资源产权界定的难题,同时促进了油气产业的发展。但机械地将野生动物资源产权制度移植到石油天然气领域,也导致了过度开采、资源浪费等问题。各州通过颁布相应的配套立法对捕获规则加以修改和完善,保证了油气资源的有序合理开发。(一)美国联邦最高法院对油气法捕获规则的修改如前所言,美国油气法捕获规则是从野生动物捕获规则移植而来,其产生的法律效果是鼓励油气矿产权人尽可能地钻探更多的油井,以防止其地下油气资源被相邻地块权利人开采。然而,无论钻井的动机是想获取相邻地块下的油气资源还是保护自己地下的油气资源,过度钻探油井都必然导致巨大的资源浪费和经济损失。正如美国著名油气法学者哈迪(HardyGeorgeW.III)教授所曾指出的那样,“从产生的社会和经济结果来看,捕获规则是美国法律历史中最失败的法律制度之一”。从一般情况来看,对野生动物资源的捕获并不会产生相邻权的问题,但油气资源性质存在不稳定、可流动的特点,油气开采必然会对矿藏之上其他权利人产生直接或间接的影响。海格一案的判决充分体现了捕获规则的无限制采掘权利与矿藏之上多重所有权之间的矛盾冲突。美国联邦最高法院在俄亥俄石油公司诉印第安纳州(OhioOilCo.v.Indiana)一案中的判决对于油气法捕获规则发展具有里程碑式的意义。该案中确立了捕获规则可以被州资源保护制定法修改和制约。在俄亥俄石油公司一案中,法院的判决认为矿藏之上权利的不可分割性意味着每个矿产权利人都享有矿藏之上的财产性权益,该权益的保障既可以通过州政府治安权(StatePolicePower)美国产油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然气公司一案的判决来重新定义普通法上的捕获规则。然而,美国联邦最高法院和印第安纳州最高法院判决的依据并没有被各州司法判例普遍采用。适用未被修改的捕获规则导致了油气资源在物质上和经济上的浪费,并且侵害了矿产权利人的相邻权。各个州的立法委员会采用制定监管法规的形式来修改普通法上的捕获规则。通过这种方式的目的在于达到双重目标:防止资源浪费和保障相邻权。因此,美国油气法上确认和保障相邻权的主要途径来自于立法程序而非司法程序。(二)美国其他执法规则中的捕获规则针对普通法捕获规则适用所导致的不合理开采、资源浪费等问题,美国各州相继颁布多种监管制定法对捕获规则进行修改和限制,主要有:强制联营规则、禁止浪费规则、井间距规则。1.强制联营制定法美国油气法著名学者BruceM.Kramer在《油气联营法》一书中提到,“美国油气产业发展得出一个必然的结论:没有政府适当的干预,法制、经济和技术无法实现相互协调,进而难以保证油气矿藏合理且高效地开发”为了提高油气开采效率以保障矿藏之上公共利益,各州纷纷颁布了强制联营的制定法,以解决个别较小不动产权益主体拒绝将自己的不动产权益与他人联合导致无法实现一体化开采的问题。目前美国有33个州颁布了强制联营制定法。总体来看,这些制定法普遍规定监管机构有权强制油气矿藏的整体或部分联营开发,只要该矿藏之上一定比例的矿产权人共同提出申请方案即可,少数矿产权人的反对不能阻止矿藏的联营开发。美国一些产油州没有直接的强制联营制定法,例如德克萨斯州自愿联营是被允许的,但没有法定权力强制联营。在这些无强制联营制定法的州,监管机构和法院都不得强制矿产权利主体联营。然而,州监管机构可以通过间接的方式实现该目的,即要求油气开采运营中的某些具体操作事项必须通过合作的方式完成,例如复压(Repressuring),由此提供了一种强制性的激励措施促进联营在美国联邦政府层面,根据1920年颁布的《矿产租赁法》(MineralLeasingAct),联邦油气矿产租赁权委托内务部行使。在1930年,美国修改《矿产租赁法》将联邦土地上油气资源开采强制联营的权力也授予内务部行使。联邦政府相关部门大力宣传该法案,并推出了用于联邦土地上油气开采联合经营的联营协议范本。联邦政府参与联营的程序大致如下:首先,签订一份联营协议,是联邦政府与其他参与主体共同签订的联合开发与运营涉及公共土地之下油气矿藏的合同;其次,联营协议递交美国内务部土地管理局,需要获得授权官员的审批,审批的基础是公共利益的需要和可行性以及对自然资源的适当保护;最后,美国内务部土地管理局对于批准联营方案有较为宽泛的行政权力,任何其认为对公共利益保护必要、可行并且不损害各方油气产权权益的强制联营方案都可以批准同意2.油气法上的浪费美国各州早期的油气保护立法仅禁止油气开发者物质上的、有形的(Physical)浪费行为。但随着采油地块浪费问题的不断出现,油气立法对于浪费的内涵也在不断拓展。美国各州制定法对于浪费的定义通常包含部分或全部以下种类的活动:(1)允许石油或天然气由一个地层流向另一个地层;(2)采用低效率的油气比运营油井;(3)注水淹没仍有一定产油能力的地层;(4)导致地表浪费或损失;(5)导致地下浪费,包括超过最大采收率运营油井;(6)制造火灾隐患;(7)允许油气井浪费性燃烧;(8)钻探作业产生的物质浪费;(9)允许套管头天然气从油井中泄露;(10)以浪费为目的使用油气。美国司法实践进一步拓展了油气法上的浪费概念,将自然环境因素也纳入浪费的构成要素之中。在密歇根石油公司诉自然资源委员会一案中(MichiganOilCo.v.NaturalResourcesCommission)密歇根州自然资源委员会否决了原告密歇根石油公司的钻井许可,理由是钻井可能影响一群驼鹿的迁徙,构成制定法上的浪费。根据该州资源保护制定法,自然资源委员会可以基于钻井可能造成浪费而拒绝做出钻探许可。原告认为对浪费概念的界定应当限制在石油天然气工业领域,但法院否决了该项诉请。法院认为自然资源委员会有权考虑环境和其他因素决定是否做出钻井许可。禁止浪费规则限制了油气矿产权利人的开发,从一定程度上剥夺了他人财产权,实践中依据该规则作出的行政行为的合宪性也受到了挑战。在米勒兄弟与自然资源部门一案(MillerBrothersv.DepartmentofNaturalResources)中矿产权人诉称,该资源保护部门禁止在密西根州诺尔杜斯沙丘地区开发油气资源等于征收其财产而没有任何补偿。该资源保护部门之前做出决定,认为由于该地区地表条件的特殊性,任何油气开发行为必然构成《密西根石油天然气法》中规定的浪费行为。该案法院认为该决定属于逆向征收(InverseCondemnation)3.控制井间距和掘进美国油气法捕获规则没有对矿产权利人钻井数量和油井选址的限制,导致矿产权利人为了最大限度地抢先开发油气资源,尽可能多地钻探油井,造成不合理开采和资源浪费。自美国资源保护运动开始,控制井间距和钻探被认为是有效保护油气资源不可或缺的方式。美国第一个制定井间距规则的州是德克萨斯州,该州将资源保护立法权授予铁路委员会(RailroadCommission)行使。德克萨斯州在1919年颁布的井间距制定法规定油气井之间的距离不得少于300英尺,油气井与相邻土地产权边界的距离不得少于150英尺。三、美国油气法捕获规则对我国立法的启示他山之石,可以攻玉。尽管我国与美国在石油天然气产业发展水平、立法模式等方面存在较大差异,但美国油气法捕获规则及其配套立法对于完善我国油气资源矿业权重叠下的联合开发制度、油气上游产业市场准入制度以及油气开采监管制度具有重要的借鉴价值。(一)油气资源开发开发企业推动矿业权重叠我国现行法律规定矿产资源归国家所有,国家通过设立矿业权实现对矿产资源的开发利用。而矿业权设立的方式具有单一性,即矿业权的种类根据矿产资源的种类进行划分,矿业权区块划分主要采取按平面区域划分矿区范围。但由于地质构造的复杂性决定了矿种分布的复杂性,同一地层或上下地层之间往往以共生、伴生等形式存在多种矿产资源。因此,地质构造的复杂性和矿业权设立方式的单一性决定了矿业权重叠不可避免。目前,根据我国矿权实地核查数据显示,截止到2010年6月,我国矿权交叉重叠总数达到10070个,占调查发现问题矿权总数的9.31%矿业权的叠加不仅会带来地表土地使用权的冲突、地下通过权的冲突等问题,同时也会导致重复勘探、不合理开发等资源浪费的问题。油气勘探开发企业侧重于常规油气开发,不重视非常规资源的开发,而且开发水平不高,不少地方仍存在打井无设计、开发无方案的现象,导致资源浪费。同时,缺乏对伴生、共生的矿产资源实行综合开发。而美国油气法上的强制联营规则对于解决油气矿业权叠加问题具有重要的借鉴意义。美国油气法上的强制联营规则是基于公共利益的考量,为提高油气开采效率,防止不合理开采造成资源浪费而对矿产权利施加的限制。根据物权社会化理论,油气资源矿业权性质上属于物权是私权的范畴,但因油气资源对人类生存发展的重要性使得该物权之上承载着社会性的限制。物权利用的社会性决定了物权社会化,给物权利用负担义务的限制是社会化的基本形式。(二)大量资本加入油气上游产业美国油气法上的捕获规则虽然导致了无序开采、资源浪费等问题,但为美国早期油气产业发展起到了极大的促进作用,吸引大量资本涌入油气开发产业,推动了油气产业的技术进步。所以鼓励资本进入油气上游产业,能够促进油气资源的勘探开发,缓解能源危机。但为了避免出现美国油气产业早期无序、过度开采导致资源浪费和环境污染的悲剧,有序合理地勘探开采油气资源,需要完善油气上游产业的市场准入制度。目前我国油气上游产业的勘探、开发领域,基本形成了寡头垄断的市场格局。(三)提高了油气开发效率,减少了资源浪费石油天然气产业的可持续发展离不开国家的有效监管。美国油气法捕获规则的发展史也是油气开发监管的立法史。强制联营规则、禁止浪费规则、井间距规则等捕获规则配套立法的实施,提高了油气开发效率,减少了资源浪费。我国《矿产资源法》第9条、《矿产资源法实施细则》第24条原则性规定了矿产资源的开发应当统一规划、有效保护、合理开采和综合利用。但在油气勘探开发实践中,存在着开发方案不合理、注水水质不达标、钻井液污染等原因导致石油资源遭到破坏或浪费的现象。我国未来的《石油天然气》立法应当在保障油气开采率、禁止资源浪费等方面细化并完善油气资源开采监管制度。1.开采率的要求油气开采率包括油气采收率、油气回收率和共伴生资源综合利用率三项指标,是评价油气开采企业资源开发利