环境权的性质及其法律保障

环境权的性质及其法律保障

环境权的概念始于20世纪60年代，它是由环境问题引起的，也是世界环境危机和环境保护运动的产物。然而对于环境权的概念是什么?它的属性如何?以及具体内容有哪些?这些涉及环境权基本理论的问题却至今仍争论不休、未有定论。而争论的焦点也多集中于如何给环境权定性,(其性质究竟属公法?私法?亦或二者兼而有之?)才使其更具有可操作性。本文在探讨环境权属性的同时,又从环境行政的角度来寻找保护环境权的法律模式。1我国社会需要合理地分配稀缺资源环境权的产生是与环境问题相伴相生的,但是从经济的角度来看,环境权产生的前提应该来自于环境要素的稀缺性。因为在生产力较低、人口较少的条件下,阳光、空气、水、矿产资源等环境构成要素都被认为是无限量的,既可满足人们的生存需要,又可满足人们的生产需要,二者之间并不构成竞争性用途。但是,随着工业文明的高度发展,人口的极度膨胀,清洁的空气、水、安宁、阳光、矿产资源等环境要素作为稀缺性资源的特性逐渐显露出来,人类的生存利益和生产利益在对环境的需求上构成矛盾,此时,社会有必要对人类的两种利益作出制度性安排,赋予主体一定的权利,通过权利来平衡与制约人与人之间因利用稀缺性的环境资源而发生的关系,在二者之间合理地分配稀缺资源。由此可见,资源的稀缺性是环境权产生最根本的经济根源。2环境权的保护关于环境权的属性可谓众说纷纭,仁者见仁,智者见智。有的学者将环境权定性为一项私权利,如赖长浩在其《析环境法的经济智能》中认为,环境权是一种经济权利,对其的保护其实是对权利主体经济利益的保护。有的学者认为环境权是一项公权利,其行使的目的是维护公共环境利益。还有的认为环境权是一项多重复合性权利,其兼具有公权和私权的性质。对于环境权的性质,其兼有私权性(主要指公民环境权),但是从其法律保障方面来看,更多的应采取公力救济,适用行政法来加以保护,因此我们认为环境权更多体现的应是其公权属性。具体理由如下:2.1从环境法的产生和发展来看，环境权的公共权力2.1.1交易成本低、导致“市场失灵”。我国我国的物流企业,在交在自由资本主义时期,人们的环境权益是通过初级的市场化办法来配置的,具体办法是通过谈判来达成协议,或者约定污染限额,或者污染者停产或转产,或是污染者付出赔偿金等等。无论采用何种方式,其目的均是为了达到各方利益的相对平衡、维持市场的运作。然而,由于交易成本的存在以及资本主义的本质——追求利益的最大化,这种平衡是很难达到的;即所谓的“市场失灵”。由于这是市场运作自身无法克服的弱点,从而导致环境问题越来越严重,也严重威胁到各方的利益。于是人们开始寻求降低交易成本、实现利益平衡的办法。根据公共托管理论,人们将自己的权益委托给中立的第三方——政府,由政府以科学而理性的态度发现准确的市场信息,确认冲突双方的权益界限(界定产权),裁定双方的冲突,并将这一切通过秩序性的制度安排确定下来(即国家的立法),由此形成了环境法的第一阶段——政府管制阶段。2.1.2环境权的基本特征随着环境运动的深入,人们发现政府也有失控之处,两种环境权益之间的矛盾并未因此而得到最佳解决。出现政府失控的主要原因有:(1)政府的理性有限。由于人类认识能力的非至上性,管理对象的多样复杂性、随机性、偶然性,极大信息量的无法满足,使政府对环境污染和环境破坏反应迟缓,有时甚至出现决策失灵;(2)管理成本昂贵。环境管理越是深入细致,追加的成本就越多,而有限的财政经费无力承担;(3)政府中立有限。政府可能出于自身利益的考虑(如为了增加财政收入和就业机会)而放纵造成环境污染和破坏的企业。对于“政府失灵”,国外提出了多项补救措施,如引入环境税、排放交易(配额交易)、对环境资源市场和废弃物处理市场进行价格干预、责任保险等市场化的管理办法等。但从根本的制度层面上讲,就是环境权概念的出现。由此就跨入了环境法的第二阶段——公众参与阶段,建立起政府主控、公众参与的环境管理模式。2.2环境权的一般法律—从环境权的内容看环境权的公益性环境权的内容也如同环境权的概念、属性一样,历来众说纷纭,依不同的角度有不同的划分,然而从其权利的实体性上来说,大致应包括以下3个方面,即公众的环境知情权、环境决策参与权以及公众诉权。公众的环境知情权是公众实施其他环境权的基础和前提,只有公众获得了有关环境方面的情报资料,才有可能积极有效地行使环境决策参与权。如美国《国家环境政策法》中确立的环境影响评价制度中在确定是否编制报告时,如认为该行为属于通常不要求做环境影响评价的行动,则联邦行政机关要向公众发表一份“无重大影响认定”文件;在决定编制报告书之后,为确定环境影响评价的范围,环保部门要在《联邦公报》上发表一个“意图通告”,把编制意图通知有关各方和公众,在报告书初稿完成后,还必须将它在《联邦公报》上公布。同样地,在环境影响评价过程中,伴随着公众的知情权的实现,公众也有权参与到环境决策之中,如对联邦行政机关作出“无重大影响认定”文件的审查。既可审查认可,也可审查通过该认定。在编制报告书阶段,任何公民都可以对初稿提出意见,环保部门必须对公民意见作出明确的反应。公众的参与决策权的行使,要求联邦行政机关在环境影响评价过程中收集并吸收其意见和建议,使环境影响报告书能够比较充分地反映拟议行动及其代替方案的环境影响,为决策提供全面的、客观的科学依据。因此,公众的环境决策参与权是环境权的及其重要的内容,它的行使或者说权利设置的目的,并非只是为了某一具体公众的个人利益的维护,而是为维护和实现社会或人类的公共利益或公众利益。同样地,在公民的诉权设置上,也依然显示出环境权的公益性。美国有些州的法律以明文确认个人代表公众提起禁止或取缔公妨害的诉讼的权利。如美国《密执安环境保护法》第2条确认:任何人都享有向法院提起保护环境的诉讼的权利,并对减轻经济困难的原告和诉讼费用作了规定。第3条规定中减轻了原告的举证负担,只要求原告提出“初步表面证明”,把实质性的举证负担转移到被告一方。这些规定都是史无前例的,为环境公众诉讼制度树立了榜样。美国20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律,都通过“公民诉讼”条款,明文规定了公民的诉讼资格。公民及公民团体依据“公民诉讼”条款,扮演“私人检察官”的角色,对环境违法者提起“公”诉,成为环境法律的特殊执法主体,排除环境侵害,维护环境公共利益。另外,美国《清洁空气法》、《洁净水法》等法律中也都确立了公众诉讼制度。日本在20世纪五六十年代,公害问题一度十分严重。为解决严重的公害问题,主要是通过公害控制的方式,即国家或公共团体为防公害于未然而限制乃至禁止构成环境污染原因的专业活动的行政作用。公众诉讼与一般的侵权诉讼不同。一般的环境侵权诉讼是公民法人等主体自身的利益受到他人侵害而提起的自益性诉讼,公众诉讼在性质上属于公益诉讼。公益诉讼以公益的促进为建制目的作为诉讼的要件,诉讼实际的实施者虽亦主张其与该事件有相当的利益关联,但诉讼的目的往往不是为了个案的救济,而是督促政府或受管制者积极采取某些促进公益的法定作为,而判决的效力也未必局限于诉讼的当事人。3从公法的性质看,表现为公法的性质从以上对环境权的属性的探讨,我们可以看出环境权其所涉及的更多是公共整体的利益,因此也就更倾向于公法的性质(同时我们也并不否认其具有一定的私法性质)。下面我们就从行政法的角度探讨一下环境权在程序法上的可操作性,即如何完善我国的行政诉讼制度,更好的保护环境权的实现。3.1推动环境诉讼的前置程序公民诉讼是指公民在环境保护监督管理机关未依法律规定履行义务时,向法院提起的行政诉讼。虽然在我国的行政诉讼法的第11条第5项中有规定,对行政机关不履行保护公民人身或财产权的法定职责的情况,公民可以提起行政诉讼。但是对于因环境问题所引起的环境行政诉讼的实现却存在着两大现实障碍:(1)诉讼成本过高,很少有人愿意投入很大精力和财力去学习专门的法律知识去参加诉讼,而目前专门的律师也多缺乏这方面的知识,难以胜任此类诉讼;(2)“免费搭车”问题,因为环境诉讼多涉及很多人的利益,谁也不愿意自己出钱打官司,而让其他人坐享其成。因此要解决上述障碍的最佳方式就是倡导环境公益诉讼,又称环境团体诉讼。在国外已经成立了一些这样的机构,如美国最负盛名的环境诉讼团体——自然资源保护委员(NatureResourcesDefenseCouncil)和环境保护基金(EnvironmentalDefenseFund)即拥有相当数目的环境专家及律师,经常进行寻法活动。共同研究如何赢得诉讼,并且针对环境问题提出切实可行的策略。环境团体代表公民进行诉讼,是与我国民事诉讼法第34条规定的代表人诉讼制度相一致的,值得在我国推广。在操作层面上讲,在诉讼之前应有一个前置程序——公民应首先向主管机关申请保护环境权,防止污染和环境破坏,处理环境权益冲突。只有在有关机关在规定的期限内不予答复或拒绝履行义务时,公民方可向法院起诉。3.2环境权的救济环境监督诉讼包括公民认为环境保护监督管理部门审批具体项目不当,有可能引起环境污染或环境破坏时,向人民法院提起诉讼和对环境保护部门不当行使自由裁量权所提起的诉讼等。历史上第一件成功的环境监督诉讼案是1995年美国科特兰德、普特兰村与约克3个地方所组成的环保团体共同对美国联邦电力委员会提出的诉讼,原因是联邦电力委员会核准了爱迪生统一公司在哈得逊河上建设水力发电站,法院最后判决联邦电力委员会应停止核发执照,以避免环境资源继续遭到人为破坏。为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利,美国《清洁空气法》特地对行政规章的制订程序作了详细的规定,其中公众参与程序及法律保障措施规定得相当细致。同样,在公众行使环境权对环境行政权予以监督和制约过程中,为鼓励公众对环境行政权的监督,美国环境法规定,法院可决定诉讼费用由诉讼双方的任何一方承担。我国的环保主管机关在具体审核、批准有环境影响的项目及行使环境自由裁量权时,应尽可能保持经济发展与保护公民环境权的协调一致。当公民对此有疑问时,应向公民作出解释,以至在法庭上作出最后的正式解释。3.3完善对间接相对人诉讼地位的规定目前,受环境保护监督管理机关处罚的当事人可以向人民法院起诉,以确保自己的权利不受损害和行政权力的正当使用,但直接受害的公民(间接相对人)却不能因对环境保护监督机关作出的处罚规定不服而提起诉讼,这是有损公民的环境权的。我国的行政诉讼法的第41条有关起诉的规定其具体要求是:“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,虽然并未将讲解相对人排除在外,但也并未确认其诉讼地位。而事实上,在《中华人民共和国治安管理处罚条例》第39条就已经规定:“被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的,在接到通知后5日内,可以向上一级公安机关提出申诉,由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决;不服上一级公安机关裁决的,可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼”。明确肯定了间接相对人的诉讼地位。因此,现行的环境法应该增加这样的规定:“公民对环境保护监督管理机关对当事人(环境污染者或破坏者