创新涉农资金管理体制机制试验的调查与思考

创新涉农资金管理体制机制试验的调查与思考

为了深入了解农业资金整合的有关情况，作者在贵州省黔西县进行了一次创新的农业资金管理体制查。一、“创新新农资金管理体制机制”试验项目在原毕节地区试点推广根据《农业部关于山西省朔州市等18个农村改革试验区与试验项目的批复》(农政发〔2011〕4号),贵州省原毕节地区承担了“创新支农资金管理体制机制”试验项目。按照原毕节地区的统一安排,“创新支农资金管理体制机制”试验项目先在黔西县试点,待试点取得阶段性成效后,再在原毕节地区逐步推广。以《农业部农村改革试验区办公室关于〈贵州省毕节地区创新支农资金管理体制机制试验方案〉的批复》(农(试验区)办〔2011〕17号)为标志,作为全国唯一的创新支农资金管理体制机制试点县的黔西县的试验工作正式启动。二、试验工作计划(一)形成新农保资金整合办法和经验通过在黔西县的试验工作,探索逐步建立支农项目立项、支农资金拨付、支农资金管理、支农工程项目建设与管护、支农资金监督检查和支农资金带动社会资本投入农村的激励体制机制,形成行之有效的支农资金整合办法和经验。(二)设立“三大财政”基金财政专项支农资金中除救灾资金以外的上级支农资金、全县各级财政支农专项资金、各种涉农社会融资以及全县农业产业化建设、农业技术推广、农业基础设施建设、农村公益设施建设、财政扶贫开发及其他项目的支农资金。主要涉及:农村安全饮水资金(水利部门)小型农田水利建设基金(水利部门)小水利资金(水利部门)水土保持资金(水利部门、财政部门)以工代赈资金(发改部门)石漠化治理资金(发改部门)农村能源沼气建设资金(农业部门、财政部门(国债资金))农村道路建设资金(交通部门为主,财政、水利、扶贫办等部门)农村“一事一议”资金(财政部门)农业综合开发资金(财政部门)三江源资金(财政部门(转移支付))农村土地整理资金(国土部门)巩固退耕还林成果资金(林业部门、发改部门)重点贫困村以外新增财政扶贫资金(扶贫办)阳光工程(扶贫办)农村电网改造(南方电网)省蔬菜专项发展资金(省扶贫办)上级下拨的其他各类支农资金由县发改局牵头对各涉农部门选送的支农项目梳理汇总,建立分类别的县级支农项目库,对性质相同、用途相近、使用分散的涉农项目进行归并统筹安排,由农牧、林业、水利、交通、扶贫等部门牵头负责项目的实施。(四)年的发展阶段黔西县试验工作从2012年开始,至2015年结束,实施期为4年,共分准备阶段(2012年1月-4月)、实施阶段(2012年5月-2012年12月)、推广阶段(2013-2014年)和总结阶段(2015年)等四个阶段。三、实验组(一)加强组织领导成立以县委书记任组长,县委副书记、县政府常务副县长、分管农业工作的副县长任副组长,相关部门主要负责人为成员的黔西县创新支农资金管理体制机制试验工作领导小组,负责统筹和部署全县试验工作,研究制定、审核有关重大政策和措施,协调解决试验工作中出现的困难和问题,为试验工作提供强有力的组织保障。领导小组下设办公室,负责处理日常事务。(二)进行会议,进一步厘清试验方案为保证试验方案的可操作性,黔西县加强与农业部农村改革试验区办公室和省市有关部门的沟通与协调,争取上级部门支持。县委先后召开两次常委办公会讨论试验方案。2013年3月,16位专家学者对试验方案进行了讨论。根据专家意见对试验方案进行完善后,试验工作正式启动。(三)试点试点,10个村,5个村为防范风险,黔西县结合特色农业发展、现代农业示范园建设和全面小康建设,2012年先后在贵毕公路沿线的林泉镇清塘村、谷里镇新金村、素朴镇营山村、铁石乡墓老坝村、洪水镇新桥村、杜鹃办事处乌骡坝村等6个村和现代农业示范园开展支农资金整合试点。(四)施有6方面10项由县发改、财政、审计、农牧和监察等部门牵头,先后制定并实施了6方面10余项相关规章制度。监察局还创新支农资金监管模式,率先开通黔西廉政网,建立黔西廉政网支农资金监管系统,出台了《涉农资金公示制》、《涉农资金监督管理问责制》等规章。(五)加强监督、促进检查和其他由县督办督查局牵头,县领导小组办公室及其成员单位,加大对创新支农资金管理体制机制试验工作的督查力度,确保试验工作如期推进。(六)建立试验工作开展考核奖惩机制,加强对县基县双考办将创新支农资金管理体制机制试验工作纳入县目标管理体系,制定相应的考核办法,强化绩效考核,及时通报工作情况,严格兑现奖惩,确保试验工作落实到位。四、试验工作的效率(一)项目整合方式黔西县始终坚持“注重实效、农民主体、资金安全、程序规范、效率优先、投入导向”的支农资金整合原则,采取集中资金、整合资源、多方联动、实施项目对支农资金进行整合。整合方式主要有两种:一是区域整合,即在一定区域内先行规划,各项目主管部门自行申报、实施、验收,做到“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”;二是项目整合,即确定一个项目,在此项目下规划若干子项目,各主管部门自行申报子项目并组织实施。通过试验,初步探索出“各炒一个菜,共设一桌餐”的支农资金整合办法,充分发挥支农资金整体效益。(二)试点试点道德品牌,改善生产生活条件,增加社会资本从林泉镇清塘村等6个村和现代农业示范园开展支农资金整合试点的情况看,支农资金整合有力地促进了这些村(园区)的经济社会发展,基础设施明显改善,村容村貌明显改观,群众收入明显增加。如开展支农资金整合试点的林泉镇清塘村(588户,2,346人),2012-2013年整合支农资金509万元改善生产生活条件,其中21万元修建沼气池81口、60万元实施危房改造79户、310万元实施黔西北民居改造275户、50万元改善学校基础设施、18万元除险加固龙家槽水库、50万元修建群体密集烤房24间。该村基础设施的改善也有利于吸引社会资本。目前该村已吸引社会资本6,493.5万元,用于发展蔬菜、中药材等特色产业。一是引进山东乐义集团现已投资2,493.5万元,建蔬菜基地公用房2,200m(三)试点区域新农保资金整合使用情况自试验启动到2014年5月底,全县试点共整合支农资金2.49亿元,其中2012年第一批试点整合支农资金1.41亿元,带动社会资金2.1亿元;2013年试点整合支农资金0.92亿元,带动社会资金2.5亿元;2014年上半年,已整合支农资金0.16亿元,带动社会资金0.2亿元。除试点区域内支农资金整合外,2013年全县实施的“两个硬化”工程,即院坝硬化和连户路工程,整合“一事一议”资金、扶贫资金、市县财政资金共计1.2亿元,完成院坝硬化8.17万户345.2万平方米,连户路2,910公里。2014年实施的通村油路建设也有大量支农资金参与整合使用。通过支农资金整合使用,不仅各试点区域,而且全县范围内基础设施明显改善,群众收入明显增加。2013年,全县城镇居民人均可支配收入19,260元,农村居民人均纯收入5,684元。五、试验工作的困难(一)成完善制度的建议支农项目管理部门多,资金拨付渠道多,在管理上又未能形成一整套比较科学、规范和完善的制度。在资金的投入、分配、使用、管理、监管等各个环节受利益、人情关系等因素的影响,存在不“让利”和“放权”的现象,影响了支农资金整合。(二)综合设计的准备难度较各部门上级下达的部分支农项目,其资金投入强度不同,实施进度不同,管理验收标准也不同,增加了整合项目验收难度。(三)地方配套比例较高绝大多数支农项目都需要地方配套资金,且地方配套比例较高。由于地方财力有限,导致一些项目工程因资金不足影响项目进度,无法实现整合目标。六、试点消除,逐步完善从调研情况看,黔西县创新支农资金管理体制机制试验工作取得了积极进展,初步探索出“管理规范、资金安全,财政引导、市场主导,效率优先、互利共赢”的支农资金管理体制机制,并在试验中逐步完善;支农资金管理使用的整体规范性、安全性和有效性明显提高,农业农村发展投入明显增加;农民人均纯收入大幅提高,农民生活更加殷实,农村社会更加和谐。为进一步做好支农资金整合,建议:(一)部门之间协调难,资金难整合难上级有关部门应制定统一的支农资金管理办法,解决部门之间协调难的问题,促进支农项目和资金的有效整合;加大支农项目和资金行业归口管理的力度。(二)审批权限不对项目作业进行规制上级有关部门应根据实际情况下放支农项目审批权限,在实施过程中对项目调整的报批应适当简化程序;进一步发挥