公共采购法的理念和构造公共采购法视野下两法关系之协调与区别立法

公共采购法的理念和构造公共采购法视野下两法关系之协调与区别立法

在中国公共采购法史上，关于公共采购法与公共采购法之间的关系的讨论发生了两次。本讨论涉及我国公共采购法的立法选择、公共采购法的范围、公共采购程序的设计和应用、监督管理机构的分配和监督管理机制的设计。因此，科学理性地思考这个问题非常重要。一、招标采购法所确立的折中方案“两法”关系的讨论最早可以追溯到《招标投标法》立法的后期阶段,当时,全国人大常委会启动了《政府采购法》的起草工作。在《招标投标法》起草组准备将其适用范围包括货物、服务和工程采购,从而使其成为一部实质意义上的《政府采购法》的时候,财政部门已经准备启动全国性的政府采购改革。然而,主要的规制部门未就以《政府采购法》替代《招标投标法》形成共识,最终《招标投标法》所确立的实际上是一个折中方案,即将《招标投标法》的强制招标适用范围限制于工程以及与工程有关的货物和服务采购,而其他采购则由《政府采购法》规制。同时,《招标投标法》也确立了其作为招标投标活动的基本法律的地位,以及招标监管权的分配和实施机制。关于“两法”关系的第二次争论围绕政府工程采购在《政府采购法》上的地位问题展开。一种观点认为,应该赋予《政府采购法》完整的政府采购概念,将工程采购纳入《政府采购法》的调整范围。另一种观点认为,《政府采购法》的调整范围应不包括工程采购,采购对象是政府用于公共管理和为公众服务所需的货物及其相关服务等消费性项目,不包括用于投资目的的货物、工程及相关服务的购买。生效的《政府采购法》在政府采购的概念上将工程采购纳入,但同时第4条规定将工程招标采购排除在《政府采购法》的规制之外。二、“两法”关系争论的历史来源《招标投“两法”关系的争论曾经影响了中国《招标投标法》和《政府采购法》的理念和基本构造。这首先反映在法律适用范围的处理上。早期的《招标投标法》草案曾将政府采购作为其强制招标的范围加以规范。国务院在协调的过程中将政府采购从《招标投标法》的强制适用范围中排除,但加入了现在《招标投标法》的第2条。《政府采购法》确立了较为完整的政府采购定义,将工程采购纳入其中。但《政府采购法》第4条又将工程招标采购排除在《政府采购法》的适用范围之外。“两法”关系的争论还对采购方式和程序构造产生重要影响。在《招标投标法》上,之前广泛存在于招标投标规范中的“议标”被从《招标投标法》草案中排除。从表面上看,这是源自于对“议标”性质的认识,即它本质上是谈判性采购而不属于招标方式,但从根本上看,这是对“两法”冲突进行立法折中的结果。这种影响在《政府采购法》上也有重要体现。《政府采购法》虽然规定了一揽子的采购方式,但它的适用被限定于货物或服务采购。采购方式和程序的不当规制已经对法律适用和采购实务产生了不利影响。缺乏谈判性程序的《招标投标法》已经在适用复杂招标采购项目上显得捉襟见肘,而《政府采购法》在法律上缺乏工程采购的方式和程序。第三个重要影响表现在对监管权配置方面。下文将予以讨论。三、扩大适用范围的区分从《政府采购法》的运行角度看,法律的规定仍然存在较大的解释空间,使法律在“两法”关系问题的规定上存在模糊和不确定性,为法律的良好实施和运行带来诸多问题,主要是:第一,工程是否被纳入《政府采购法》调整,法律的规定似乎是模棱两可的。第二,《政府采购法》第4条将通过招标采购进行的工程采购排除在《政府采购法》的适用之外,但《政府采购法》第4条对工程采购在《政府采购法》上适用地位的规定远没有看上去那么清晰。一个不确定的问题是《招标投标法》在多大程度上适用政府工程采购。限制性的解释是只有《招标投标法》上的招标投标程序适用政府工程采购,而《政府采购法》上的其他重要方面则优先于《招标投标法》适用政府工程采购。而扩张性的解释是《招标投标法》作为一个整体适用于政府工程采购。换句话说,《政府采购法》意义上的政府工程采购被从《政府采购法》的范围中排除。第三,工程采购在《政府采购法》和《招标投标法》上有着不同的定义。《招标投标法》第3条上的“工程建设项目”的含义包括了基础设施和公用事业等诸领域的工程建设项目,其含义不仅包括施工工程,还包括了与工程有关的货物和服务采购。从其实质意义上看,它强调的是一个“项目”产出的概念。比如,一个全国医疗紧急救助系统建设项目是《招标投标法》意义上的公用事业项目,尽管在这一项目下进行的医疗设备采购是典型意义上的货物采购。而在《政府采购法》上,工程的含义则仅限于建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。这种含义的差异所带来的一个问题是,即使《政府采购法》意义上的工程采购被排除(根据《政府采购法》第4条所作出的扩大性解释),它排除的可能也只是建设工程,即《招标投标法》意义上的“项目”的一部分,与这一项目有关的货物和服务采购仍然要适用《政府采购法》的管辖。这种情况会带来严重的结果:第一,《招标投标法》上项目采购具有完整性,将诸多项目因素作为一个整体进行采购可能是一个好的采购政策,而基于“两法”对工程概念定义的不同而作出的解释将割裂《招标投标法》适用的这种完整性。第二,法律需要对一个工程建设项目下的货物或者服务属于工程、服务或者货物采购进行更加细致的区分,因为这可能导致不同法律的适用;第三,将使“两法”关系的适用更加复杂化。这说明,需要寻找更好的解决办法,在特别法与一般法的关系上进行处理,将《招标投标法》作为《政府采购法》的特别法来处理。四、部门之间监管权的冲突《招标投标法》与《政府采购法》的适用范围与法律实施的监管权本属于不同的概念范畴,但从我国《政府采购法》立法史或是从法律关于监管权的分配来看,适用范围上的冲突与部门之间监管权的分配紧密联系,适用范围上的冲突在一定程度上是由监管权冲突所造成的。因此,一种协调“两法”关系的思路是协调部门之间关于监管权之间的冲突,从而使对法律的解释和适用达到统一与和谐。《政府采购法》将财政部门确立为政府采购的监管部门,但同时也没有剥夺其他部门对政府采购的监管职能,包括对政府招标采购的监管职能。不同的部门,都可以基于不同的法律,甚至同一法律中的不同条款为其监管权找到法律根据。这意味着,一方面,执法部门在对法律理解和适用时,不能任意做扩大解释;另一方面,应该非常强调部门之间在法律适用上的协调,如果可能,尽可能明确法律确立的监管权的涵义。有利的情况是,《招标投标法》和《政府采购法》两部法律都授予国务院在一些问题(尤其是监管权问题)上进一步进行规制的权力,(一)招标投标监管权的配置尽管《招标投标法》的一个立法宗旨是为了解决多头监管、政策不统一的问题,但《招标投标法》在监管问题上并没有太大作为,它基本维持了部门监管的现状。国务院办公厅的规范性文件对《招标投标法》监管权的配置进行了具体规定。总的来看,国家计划委员会(现为发改委)对招标投标活动进行管理有综合性的权力,包括政策制定权、项目审批权,对国家重大建设项目的招投标有监督检查权等。但这种综合监督权是有限的,法律具体规定经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、商务等行政主管部门负责相关领域内的招标投标行为的监督。因此,《招标投标法》所确立的监管体制,被认为是一个“综合监督为辅,各个部门分散监管为主的体制”。(二)财政相关部门作为政府采购监督管理部门,并没有具体提供的政府采购监管权《政府采购法》虽然确立了较完整的政府采购概念,将货物、工程和服务纳入其概念范畴,也赋予财政部门作为政府采购监督管理部门的职责,但法律并没有具体赋予政府采购监督管理部门统一的监管权,这些监管权是由特定法律及其实施规范所进一步明确的。(三)招标方式采购中的监管权的扩张性在《政府采购法》通过后不久,2002年中央机关采购实施方案又对《政府采购法》实施中的问题,尤其是监管权配置问题做出进一步规定。其对招标投标监管权的分配倾向于维持《招标投标法》所确立的现状。尤其值得注意的是,对政府采购中“采用招标方式采购的”,该规范性文件要求适用根据《招标投标法》所确立的监管体制。根据这一规定,即使是《政府采购法》管理的货物和服务招标采购项目,财政部门也可能没有监管权。这可以被视为是对《招标投标法》下的监管权进行扩张性解释的结果。但是,一个可以观察到的现实是,对于《政府采购法》所管理的有限的招标采购项目,其他部门也并无意履行监管权。(四)寻求政府采购监管职责和招标投标融资模式的协调除了国务院的协调努力外,国务院部委之间也寻求在招标投标和政府采购监管职责上的协调。这包括由11部委组成的招标投标部际协调机制以及部门规章在有关监管权方面的协调。五、对监督权的司法审查：对“北京现代企业集团起诉财政部”事件的评论(一)现代沃尔有限公司至北京市第一中级人民法院2003年“非典”之后,国家决定启动114亿元的重大医疗救治建设项目。采购人国家发改委、卫生部分别委托社会中介机构进行代理。在2004年10月29日、2004年11月19日先后开标合计586台的血气分析仪采购项目中,北京现代沃尔经贸有限责任公司(下称“现代沃尔公司”)在两次投标中报价均为最低,但均未中标。现代沃尔公司认为招标过程存在信息不透明、评标专家组成不合法、招标文件内容不完整等问题,分别向采购人、招标采购代理机构提出质疑,未果;后又向财政部提出投诉,但财政部在法定30天时间内未能作出处理决定,也没有给予答复。从而现代沃尔公司于2005年向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。2006年,北京市第一中级人民法院一审判决财政部行政不作为,财政部败诉。(二)我国现行的之间法律规定原告现代沃尔公司认为:(1)本案涉及招标项目是使用中央财政资金的采购,依据《政府采购法》第2条第2款属于政府采购;又依据该法第13条,财政部是政府采购的监督管理部门,应依法履行对政府采购活动的监督管理职责。(2)依据《政府采购法》第55条和第56条,无论原告所投诉的违法行为是否成立,财政部作为监督管理部门都应作出具体的行政行为并给原告书面的答复,而财政部的不作为行为直接侵害了原告的合法权益。被告财政部则认为:(1)原告投诉的招标项目是由发改委审核并报国务院批准的重大建设项目,而《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》(国办发[2000]34号)(以下简称《意见》)和《国家重大建设项目招标投标监督暂行办法》(2002年1月10国家计委第18号令)(以下简称《办法》)均规定:对国家重大建设项目招标投标活动的投诉,由发改委受理并作出处理决定。因此,原告的投诉应由发改委受理并作出处理决定。(2)财政部接到原告的投诉后,将该投诉转交发改委处理不仅避免了两部门重复处理,而且符合法律规定;且将该情况电话告知了原告,已经履行了法定职责。一审法院基本采纳了原告的观点。(三)没有赋予政府采购监管权本案围绕“两法”关系的争论和法律构造已经影响了法律的实施效果,尤其是严重影响了法律所特别关注和设计的供应商权利救济机制的实施效果。本案争诉要点在于政府采购与招标投标监管权在部门之间的配置问题。如前所述,《招标投标法》和《政府采购法》在其适用范围上都存在着扩张性的法律条文,而且在“两法”适用上存在着模糊性,因此,法律实施部门所做出的协调努力和所达成的共识对法律政策的统一和协调运行至关重要。同时,这种协调和共识也是国务院条例制定和未来进行法律改革的重要基础。但是,本案一审法院显然非常遗憾地忽略了政府部门之间依据有关法律所做出的这种协调努力和成果,从而做出了不当判决。第一,从法律层面上看,尽管《政府采购法》确立了较为完整的政府采购定义,但是其具体适用范围要视其他条文乃至立法者的本意进行解释。第二,尽管《政府采购法》确立了财政部门为政府采购监督管理部门,但是这种监管职能的具体范围需要依法确定和承担。国务院在其协调部门之间监管权的规范性文件中没有赋予财政部门广泛和完整的政府采购监管权。第三,法院没有从围绕“两法”关系的整体上来审慎审查政府采购和招标投标监管权配置问题,而采信一部分规范性文件,忽视另一部分规范性文件,这种判决既存在法律适用上的问题,也偏离了政府部门之间达成的协调监管的共识。六、从公共采购法的角度来看，“两法”关系的重建：公共采购与协调和监督(一)现行法律框架下“两法”融合的合理性:多法并存、非法占在《招标投标法》和《政府采购法》“两法”关系问题上,为数不多的讨论都在试图用一个法包含另一个法,或者讨论哪个法是程序法或实体法,媒体也宣扬所谓“两法”“打架”的问题。本文认为,应以统一《政府采购法》或公共采购法的概念来看待“两法”关系,即它们都是实质意义上的公共采购法;中国公共采购法区别立法模式的存在有着历史和法律现实的基础,在此模式下法律实施效果在很大程度上取决于执法部门的协调。法律实施部门就“两法”关系所做出的协调努力和达成的共识对法律政策的统一和协调运行至关重要。同时,这种协调和共识也是制定相关配套法规和未来进行法律改革的重要基础。因此,在处理“两法”关系上,至少在现有法律框架下应该主张公共采购法论和协调监管论。关于在公共采购领域存在“两法”甚至“多法”并存的合理性可以从法律发展史的角度来观察。公共采购机制的发展在不同部门之间呈现出差异性,因此,有关主管部门基于其传统职能对该部门的采购或招标机制先后进行了规制,从而在一定历史发展阶段呈现出“两法”甚至“多法”并存的局面。招标投标机制产生于我国改革开放之初,主要应用于工程建设领域,有关主管部门基于其传统职能范围对其逐步规范并使之上升为《招标投标法》律规范应属自然。而由财政部门主导的我国政府采购改革则始于1990年代中后期,财政部门基于其传统职能对政府采购行为进行规制也当属自然。因此,从客观上讲,“两法”甚至“多法”并存的局面表明了公共采购法律的不同方面在不同(工程、货物或服务)部门的发展表现出差异性。这种差异性在欧美公共采购法律发展史上也可以观察到。比如,欧共体在2004年之前长达40多年的公共采购立法史中一直采取区别立法的模式,存在着货物、服务、工程、公用事业四个实体性采购指令和公共、公用事业两个公共采购救济指令。直到2004年,欧共体才将货物、服务和工程三个采购指令合并为统一的公共采购指令。但它仍然存在着独立的公用事业采购指令以及两个公共采购救济指令,新的国防采购指令和公私伙伴采购指令也正在制定过程中。简言之,多法并存本身未必是坏事,重要的是要从实质意义上认识到这些法律的公共采购法属性,保持采购政策的统一和协调,避免法律或职能重叠或冲突。当然,统一公共采购立法可能代表着未来法律改革和发展的一个方向。(二)现行法律框架下的中国公共采购法律改革决定采购对象法律地位的讨论公共采购的区别立法模式似乎反映了公共采购法律发展的历史和现实,尽管存在着统一立法的趋势。区别立法模式可以存在于民事部门与军事部门之间,如军事采购立法往往独立于一般公共采购法而存在。区别立法还可能基于采购部门的发达程度、采购规制的优先顺序、采购对象特点的差异而存在;如工程采购部门往往先于服务部门而进行立法,从而使工程采购法与服务采购法区分开来。这种立法模式既存在于欧洲公共采购立法中,也存在于联合国国际贸易法委员会的公共采购立法中。对基础设施与公用事业部门采购的特别关注使欧共体特别制定了公用事业采购法,将其适用于在法定公用事业部门提供服务的所有采购主体,无论是政府实体、国有企业实体或是私人企业实体。同时,规制私人融资基础设施法律关系而确立的特许经营立法或公私伙伴关系法律也是公共采购法律框架的一部分。公共采购的这种区别立法特征在我国也有明显体现,表现为军事采购法与《政府采购法》与《招标投标法》等公共采购基本法的区别立法、《招标投标法》与《政府采购法》的区别立法,以及基础设施、公用事业特许经营法律与公共采购基本法的区别立法。就我国《招标投标法》与《政府采购法》的关系而言,我们所提出的公共采购观和协调监管论,是基于对现行法律及其实施的审慎考察所得出的结论,目的是为了从实质意义上认识这两部法律,并且在现行区别立法模式下实现采购政策和监管的协调和统一。从一定意义上说,这种主张是对我国区别立法现状的一种妥协的产物。因为,这种区别立法模型产生于部门的传统管理职能,而不是从严格意义上基于采购对象的不同而进行的区别立法。比如《招标投标法》虽然产生于工程建设领域,但它是围绕工程建设项目而构造,而不是典型意义上的公共工程采购法,这与《政府采购法》上对工程采购的定义不同。这就提出了未来中国公共采购法律改革的一个问题:中国公共采购区别立法模式将何去何从?它是仍然维持现状的围绕部门监管权而构建的具有或多或少部门色彩的这种区别立法模式,抑或是基于采购对象的不同而进行区别立法,如公共工程采购法、货物或服务采购法?如果维持以监管权为中心而进行的区别立法模式,则应该抛弃“两法”存废的纷争,从实质意义上将它们视为公共采购法而加以完善。如补充《招标投标法》的采购方法,将《招标投标法》管理之外的工程采购纳入《政府采购法》等。另一种区别立法思路是从采购对象的区分上来确定,如将《招标投标法》视为工程采购法。但是,从采购对象的区分上来进行区别立法存在较大的难度,它既缺乏现实法的基础,也需要部门放弃其传统监管权。另外,我国也需要考虑从公用事业采购区别立法的角度来看待国有企业采购的规制问题。也许一个统一公共采购法立法模式是未来法律改革一个更值得期待的方向,但是,鉴于公共采购部门的复杂性,在一定历史阶段区别立法模型仍将是我国公共采购法治发展的一个现实,因此,十分重要的是保持区别立法模式下法律适用的确定性以及法律政策和监管协调和统一。七、特别法上的监管权配置中国公共采购法治的根本问题是法律的现代化、本土化和国际化问题。从公共采购法的角度看待《招标投标法》和《政府采购法》,即它们都是实质意义的中国公共采购法律体系中的一部分。从法律层面上看,《招标投标法》和《政府采购法》在适用范围上都有一种扩张性的条文,这为“两法”冲突留下隐患。尽管《招标投标法》和《