荷兰兰斯塔德功能区联动发展模式及其启示

荷兰兰斯塔德功能区联动发展模式及其启示

功能与产业相结合的发展模式是将生态产品和工业、农业产品和服务产品视为具有同等价值的产品，并将不同区域的不同产业功能定位给不同区域的不同产业功能定位，促进区域产业的可持续发展和区域产业的协调发展。功能区联动发展在我国“十一五规划”中首次提出,并于“十二五规划”中上升为国家战略。尽管功能区联动发展在我国还是一个较新的概念,但在国际上进行功能区联动发展的历史较长,并积累了诸多可供借鉴的成功经验。借鉴国际上的成功做法,对推动我国实施主体功能区发展战略、优化产业空间布局、促进区际产业协调发展具有现实意义。荷兰兰斯塔德地区是功能区联动发展模式成功的典型代表,其中心是被称为“绿心”的生态功能区,“绿心”周围是农牧业、园艺业、防护林等绿色缓冲带,其他功能区如工业区、都市区等围绕“绿心”呈错落有致的环状布局,从而形成了这一区域独特的空间产业布局。其工业区主要提供工业产品,农业区主要提供农产品,都市区主要提供服务产品,生态区主要提供生态产品,各区域各司其职,形成错位发展、功能互补的产业分工网络。因此,本文以荷兰兰斯塔德地区功能区联动发展模式为例,总结其成功做法,希望能为我国功能区联动发展提供借鉴和参考。一、兰斯塔德地区的“绿心”兰斯塔德地区是荷兰经济发展水平和产业集聚程度最高、城市分布最密集的区域,它地跨西部沿海的南荷兰省、北荷兰省,以及中部地区的弗莱福兰省和乌特勒支省四个省份,涵盖阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙和乌特勒支四个荷兰最大的城市以及围绕这些核心城市分散布局的众多中小城市集群。这一地区面积约为830平方千米,人口约为700万,相当于全国26%的土地上承载了全国45%的人口,创造了全国50%的GDP和就业机会。根据荷兰的国土空间规划,兰斯塔德地区分为北翼、南翼和乌德勒支三个“经济核心区”。北翼主要是指北荷兰省,核心城市是阿姆斯特丹和哈勒姆;南翼跨越南荷兰省和弗莱福兰省,核心城市是鹿特丹和海牙;乌德勒支省位于荷兰中部地区,核心城市是乌德勒支。在这三个“经济核心区”之间有一个面积约400平方千米的生态区和农业区,被学者们称为兰斯塔德地区的“绿色心脏”。兰斯塔德地区的城市围绕“绿心”呈环状分散布局,从而形成了这一区域多中心分散化的城市网络和工业区、农业区、都市区、生态区合理布局的功能区网络。兰斯塔德地区历史上曾是一个荒无人烟的泥潭沼泽地区,欧洲大陆多条河流经此入海。11世纪以后的围海造田使这一区域人口逐渐增多,商业、贸易和航运业逐渐发展起来。欧洲进入工业时代以后,兰斯塔德地区作为欧洲大陆的重要门户和贸易枢纽迅速发展起来,鹿特丹和阿姆斯特丹作为区域的两个核心分别发展成为欧洲最大的海港和第四大空港,其他一些城市也相继发展起来。20世纪30年代,荷兰航空界的先驱艾伯特·普莱斯曼(AlbertPlesman)在飞机上俯瞰荷兰时,发现荷兰西部地区是由一串城市围绕中心开阔的农业地区(后来被称为“绿心”)分散布局,于是将其命名为“兰斯塔德”(Randstad)。“兰斯塔德”提出后,受到荷兰学者和政府的高度重视,随后这一词汇频繁出现在荷兰的历次空间规划文件之中。20世纪50年代,荷兰政府成立了国家西部工作委员会,负责对兰斯塔德地区进行空间规划。国家西部工作委员会在1958年出台了兰斯塔德发展纲要,提出要围绕“绿心”构建一个多中心的环形城市网络,城市间建立“绿色缓冲带”。1960年荷兰政府编制了第一个国土空间规划,指出兰斯塔德各区域的功能定位应兼顾公平和效率,承认每个区域都有发展权,要在保持兰斯塔德“绿心”不变的基础上,在核心城市周围建设新城镇,推进兰斯塔德地区产业向外围扩散转移,同时把一些重要的经济部门如跨国公司总部、临港产业集中到兰斯塔德地区,形成产业的集聚效应。1966年的第二个国土空间规划指出,兰斯塔德地区的产业和人口要按照“有集中的分散”原则,沿交通轴线向外扩散,在兰斯塔德地区形成南北两翼的都市带,“绿心”被完整地保留下来。1973年的第三个国土空间规划把兰斯塔德地区视为一个由大小不等的众多城市组成的联合体,城际间将通过发展公共交通系统来避免交通拥挤和环境污染。1989年编制并在1991年修订的第四个国土空间规划首次提出“可持续发展”理念,把生态环境放在更加重要的地位,提出要建设“紧凑城市”,节约的土地用于建设城际间的开放空间或绿色缓冲区,打造一个比“绿心”更开阔的以农业区为中心的环形都市圈。2000年的第五个国土空间规划《荷兰第五次国家空间规划政策文件概要(2000—2020)》以“创造空间、共享空间”为主题,采用层次分析法,将兰斯塔德空间功能区细化为基础层、网络层和应用层三个层次,对兰斯塔德地区的产业、生态和基础设施建设进行了合理的空间规划,确定了不同区域的功能定位和产业发展方向。二、功能分区,打造产业空间优势兰斯塔德地区的功能区联动发展是一种新型的区际产业互动模式,即从整体空间出发,在考虑不同区域空间特性的基础上,根据各区域资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,划分出有自己的主体功能定位和优先产业发展方向的不同的功能区域,实现工业区、农业区、都市区和生态区在空间上的合理布局,从而促进整体区域产业与人口、生态、资源相互协调,最终形成具有竞争力的产业空间优势。该模式具有如下几个明显特征:(一)其他应用层荷兰第五个国土空间规划将兰斯塔德空间功能区细化为基础层、网络层和应用层三个层次。基础层主要是指空间变化所赖以发生的自然生态条件,主要由水体、土壤和动植物生态群落组成。网络层是指所有的基础设施网络,包括水路、公路、铁路、机场、管道、信息网络、电网等。应用层是指产业的空间布局及人们的工作、生活、休闲空间等。空间规划用红线表示建成区,即工业区和都市区,绿线表示农业区和景观区、自然保护区、历史文化遗产区等生态功能区,红线和绿线之间为过渡地带。第五个国土规划对兰斯塔德地区的产业、生态和基础设施进行综合规划,从而确定不同区域的功能定位和产业优先发展方向。例如,对工业区和都市区采取优化发展战略,集约利用土地,适当疏散产业和人口;对新城镇地区采取重点发展战略,综合利用土地,承接大城市产业和人口转移;对农业区和生态区采取土地用途限制战略,禁止随便改变土地用途。规划针对不同区域的空间特性,从基础设施、产业发展和生态区等方面规定了鼓励和禁止的行为,力求保持兰斯塔德地区空间的多样性和差异性。(二)“绿心”呈分散和分散的格局兰斯塔德地区是一个典型多中心都市区,众多城市围绕中心的农业区和生态区呈环状分散布局,形成这一区域独特的城市群网络。与巴黎、伦敦、大都柏林等都市区的单中心极核模式不同,兰斯塔德都市区不是由数个小城市围绕核心大城市进行布局,而是众多规模大致相等城市围绕“绿心”呈均匀分布,并由发达的区域交通网络连成整体。比如,北翼的阿姆斯特丹大都市区除核心城市阿姆斯特丹外,还包括哈勒姆、艾梅登、阿尔勒姆和霍伊等中小城市;南翼的西南三角洲都市带除核心城市鹿特丹和海牙外,还包括莱利斯塔德、莱顿、多德雷赫特、代尔夫特等中小城市,南北翼的这些城市之间规模相差都不是太大。这种多中心分散化的城市网络结构使工业区和都市区的居民也可享受到绿意盎然的生态环境,且由于不存在交通拥挤效应,人员、商品和各种生产要素可以在省际和城际自由流通,从而形成这一区域有竞争力的城市体系(LambregtsandZonneveld,2004)。(三)其他国家重要的港口城市兰斯塔德地区大多数城市的功能都相对单一,但各城市间功能互补性很强,从而使得区域整体的空间功能呈现多样性和差异性,增强了整体的产业竞争力。例如,阿姆斯特丹作为荷兰最大的城市和首都,其功能定位是荷兰的金融商贸之都和欧洲的国际物流枢纽,这里是飞利浦、ING等众多全球知名的跨国公司总部所在地,古老的阿姆斯特丹证券交易所(目前是泛欧交易所的一部分)也位于此,这里还是欧洲内陆与世界连接的重要国际通道,是欧洲第四大空港和重要的海港。其他城市则是功能相对单一的产业或政治中心。如鹿特丹是欧洲第一大港,港航物流业是其主导产业;海牙是荷兰政府以及各国大使馆、国际法庭等的所在地,也是国际机构云集的全球第四大“联合国城市”,既是著名的法律之都,也是国际事务和外交活动中心,其主要职能是公共管理和服务(EckandDaalhuizen,2005);乌特勒支是兰斯塔德地区的文化产业中心。从国际和国家尺度上来看,兰斯塔德地区的多数城市仅具有单一功能特征,但是城市的产业竞争力并不限于产业是否单一,关键是看其所在区域多层次整合是否呈现多样性和综合竞争力,以及该城市在区域中所扮演的角色。(四)产业政策空间荷兰国土面积狭小,尤其是西部沿海经济发达的兰斯塔德地区,土地资源更是稀少,很多地方都是在长期围海造田中发展起来的。因此,荷兰政府非常重视对兰斯塔德地区的土地规划利用,各种产业在这一区域的空间布局都必须符合土地利用规划的要求。如,由农业区和生态区组成的“绿心”一般不允许发展工业项目,城市间和城乡间的绿色缓冲带、乡村地区、自然加工区也对工业项目严加限制,但鼓励发展农牧业、园艺业、悠闲娱乐业、生态旅游业、零售批发业和各种服务业。都市地区重点发展工业和商贸服务业,但对这些产业的空间布局也有要求。如,荷兰政府根据交通条件和人口布局,将都市区产业区位分为A、B、C三种类型。A种区位一般位于铁路、地铁、有轨电车和公共汽车等公共交通的重要站点或交汇处附近,这里人口众多,人流和客流量较大,重点建设中央商务区,发展商贸业、文化娱乐产业等;B种区位一般位于都市郊区交通干道附近,这里交通便利,地价相对较低,人口相对较少,重点发展石化、造纸、纺织、冶金、机械制造等传统工业项目和批发商业;C种区位介于A种区位和B种区位之间,重点发展低污染、低占地和高附加值的行政办公、设备维修、社会服务等现代产业项目。三、兰斯塔德功能联合模式为中国提供了照明荷兰兰斯塔德功能区联动发展模式与我国主体功能区战略内涵一致,该模式为我国主体功能区战略的制定和实施提供了经验借鉴和启示。(一)“绿心”分散布局荷兰政府非常重视空间规划,目前已经编制了五次国土空间规划,对兰斯塔德地区功能区进行了细分,并制定具体的实施政策。因荷兰政府十分重视“可持续发展”和“多中心”的理念,在历次空间规划中,由农业区和生态区构成的“绿心”都被完整地保留下来,其他功能区则围绕“绿心”分散布局,多数城市人口规模被限制在100万人以内。荷兰政府还十分注意规划的可操作性,对地方政府进行因势利导。荷兰政府并不对地方政府强制制定执行计划,而是鼓励各级地方政府提出其感兴趣的部分和希望在其中扮演的角色,在听取多方意见,并全面综合考虑各方利益的基础上制定规划蓝图和具体目标。政府规划非常强调在差异性和多样性基础上构建区域整体空间竞争优势,试图让所有区域都参与其中,发挥各自的独特优势,这极大地激发了地方政府参与规划制定和落实的积极性。(二)建立协调机构兰斯塔德地区跨越4个省份,各功能区与行政区边界又不完全重合,如果没有良好的区域合作和利益协调机制,功能区联动发展将难以实现。为此,政府在这一区域建立了中央、区域和地方政府三个层面的区域合作和协调机制。在国家层面,1958年成立了西部国土规划委员会,负责对兰斯塔德地区进行国土空间规划。之后,又建立了国家国土规划委员会和内阁国土规划和环境委员会两个区域协调机构。在区域层面,成立了兰斯塔德地区空间规划协调委员会,由北荷兰省、乌特勒支省、南荷兰省和弗莱福兰省四省中负责国土规划工作的行政官员组成。1998年和2000年又分别成立了由中央政府、兰斯塔德四省及四个最大城市组成的兰斯塔德管理委员会和由兰斯塔德四个最大城市组成的三角洲大都市联合会。2011年2月,北荷兰省、乌特勒支省和弗莱福兰省还积极推动省区合并,并得到荷兰内阁的大力支持,南荷兰省也积极申请加入。在地方政府层面,兰斯塔德地区每个省内部都成立了由各市政府官员、国土规划监察员和社会团体组成的国土规划委员会,鹿特丹和阿姆斯特丹还建立起了“城市联盟”。(三)构建产业合作平台,协调区域发展荷兰政府通过构建港口、机场、公路、铁路等发达的交通运输网络和海陆空立体式的交通运输体系,将兰斯塔德地区的南翼、北翼和乌特勒支三个“经济核心区“及该地区众多中心城市紧密连接在一起,这有效地缓解了大都市的无序扩张,促进了功能区的良性互动。从港口来看,鹿特丹港是兰斯塔德和欧洲第一大港,曾经连续42年占据世界第一大港的宝座;阿姆斯特丹港是兰斯塔德第二大港,也是欧洲重要港口。另外,沿莱茵河、马斯河和斯海尔德河等重要河道还密集分布着众多中小港口。从机场来看,阿姆斯特丹的史基浦机场是兰斯塔德第一和欧洲第六大机场,其他城市如鹿特丹等也有一些小型机场。从公路来看,兰斯塔德的高速公路将其各中心城市串在一起,包括A1、A2、A4、A7、A12、A15、A16和A20等公路,如A4公路将兰斯塔德西海岸的三个最重要的城市阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹与安特卫普相连,A2公路将兰斯塔德中部城市乌特勒支、埃因霍温与北部的阿姆斯特丹和南部比利时的列日相连;从铁路来看,兰斯塔德地区的铁路网沿阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹和