美国环境法上的公众参与原则

美国环境法上的公众参与原则

公众参与原则是目前各国环境政策中常见的原则。在1992年联合国环境与发展大会上通过的《里约宣言》明确提出:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。……应当让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程度”。美国环境法在很多方面都是走在世界前列,其中普遍规定在各种环境保护法律中的公民诉讼条款更是美国环境法的一大特色。该制度赋予公民向法院提起诉讼,以揭发企业违反法定环保义务或督促环境保护行政部门积极执法,是公众参与原则在立法上的具体体现。本文试图对美国环境法上的该制度的主要内容作一介绍,以期对我国环境立法的完善有所裨益。1环保机关及其职责的公民诉讼制度美国环境法上的公民诉讼在性质上属于公益诉讼。它与一般的集团诉讼不同,公益诉讼是以保护公益为设置目的的,尽管主张诉讼的实际实施人员应与争论的事件有相当的利益关系,但诉讼目的不是为了个案之解决,而是督促环保机关以及企业积极地采取促进公益的措施。公民诉讼制度最早在1970年的《清洁空气法》中确立。以后多部环境法,如《清洁水法》、《噪声控制法》等均作了规定。1.1第二,对原告的资格的限制尽管公民诉讼目的是为了公共利益,但是,并不是任何与案情无关的人或环保团体都理所当然地可以维护公共利益为名而提起诉讼。在某些情况下,原告仍然要与案情有相当程度的利害关系。在1970年的《清洁空气法》中,法律在条文中仅仅规定“任何人都可以……提起诉讼”,并没有对利害关系作任何规定。在1972年的《清洁水法》中,对原告的资格作了一定的限制,将“公民”限定为其利益被严重影响或有被严重影响可能的人,与其它诉讼上所要求的实际损害要件没什么区别。最著名的判例是在1972年的《清洁水法》修正案完成立法程序前6个月,联邦最高法院完成了西拉俱乐部对Morton一案,环保团体西拉俱乐部试图阻止商家在Mineralking开发滑冰场,以避免破坏自然生态。最高法院认为环境上的损害应该符合实际损害的要件。所谓实际损害并不仅仅局限于经济上的损害,环境舒适及非经济损害也包括在内,作为环保团体不能单纯以其关心环保事务而作为原告起诉,它还必须具体地指出其会员受到损害。当然,在《清洁空气法》中由于没有对公民作任何利害关系的限制,许多联邦上诉法院认为如果依《清洁空气法》提起诉讼,公民不必证明有实际的损害。另外,公民诉讼中的公民,绝非仅指自然人,它还包括企业、州政府乃至美国政府。1.2超越行政机关的公民诉讼公民诉讼的种类因被告不同可分两类:一是包括企业、美国政府或者其他各级政府机关在内的污染源,二是环境保护局局长。以污染源为被告的公民诉讼事由乃其违反法定或主管机关核定的污染防治义务。法院对法律条文中的违反作广义的解释,不论被告已经违反,正在违反或是将要违反都可以提起诉讼。但是后来的判例却引发了法律解释上的纷争。在Hamker对DiamondShamrockChemicalCo.一案中,(1)原告依照《清洁水法》第504条提起公民诉讼,请求法院就被告过去的违法事实处以罚金,并且请求法院判损害赔偿以及惩罚的赔偿性。第五巡回法院一方面驳回损害赔偿的请求,另一方面认为如果容许对企业以往的违法事由提起公民诉讼将导致法院不堪重负,拒绝判决罚金。但是,在ChesapeakeBayFoundation,Inc.对GwaltneyofSmithfield,LTd.一案中以环保局局长为被告的公民诉讼一般是对行政机关的不作为所提起的行政诉讼,由于其与一般行政法上因不服行政机关的行政作为所提起的诉讼有重复,并且这两种诉讼在要件与管辖上相差甚远,因而,往往造成诉讼实务上的困难。如在《清洁水法》中的第307条规定,不服主管机关依同法第111条所公布的环境标准,当事人必须在30天内向哥伦比亚特区的上诉法院起诉,而在该法第304条中规定的公民诉讼条款中公民诉讼是以联邦地方法院为管辖法院,并且无期限限制,因此,以环保局局长为被告的公民诉讼仅限于针对非裁量权的行为。在美国的环境法中,在很多地方都明确规定主管机关依法公布各种污染标准或具体采取某一行为的期限,环保团体在此种情况下便可以通过公民诉讼要求法院命令环保机关依法定期限采取行动。例如,在CityofRiverside对Ruckelshaus案中1.3环保机关的环境义务公民诉讼在某种程度上对环境污染的防治有极大的促进作用。但是,这项制度如果被滥用,将有可能直接影响到环保执法机关的执法活动,同时,也会大大地增加法院的负担。因此,美国环境法上对公民诉讼制度的运用也作了一定的限制,具体内容如下:(1)非行政裁量行为当公民诉讼的被告是环保局局长时,则只能针对它的非自由裁量行为或义务提起诉讼。因此,纵使环保局获知违法事实,法院也不能据此要求环保局进行调查或者取缔。因为,对环境执法机关来说,对其自由裁量的干涉,将会影响其合理地运用有限资源以追求最大公共利益。例如在CityofSeabrook对Costle一案中(4),环保团体提起公民诉讼要求环境保护局调查某一违反州执行计划的污染源,法院以其涉及环保机关的自由裁量为由予以驳回。但是,如果法院认为环保机关的执法的确太过于松散,以致滥用自由裁量权时,仍然可能接纳公民诉讼。在CitizenforaBetterEnvironment对Costle(5)一案中,环境保护局已表示将不批准州的执行计划,但是,却迟迟未对其进行修正,法院以其太松散判令其进行。(2)政府执法不力公民诉讼制度建立的目的是维护公共利益,弥补环保机关执法之不足。如果有企业等其它污染源已经或者正在进行或将要进行环境破和污染,而坏环保机关并未积极地诉诸联邦或州法院要求采取民刑事措施以要求污染者遵守环境法律时,公民可以提起诉讼。但是,当环保局局长或者政府已经开始且积极诉诸法院要求采取措施时,便不得提起公民诉讼。由于环境法上明确规定诉诸法院,因此,如果只有单纯的行政措施,如下令限期改善等,而没有法院的介入,公民仍然可以依此提起公民诉讼。(3)60日前的事先告知义务公民诉讼制度的一个作用就是通过民众的参与与法院的加入以督促环境法的切实遵守。如同每一项法律制度的确立都可能产生正反两方面的影响,公民诉讼同样在无节制的情况下将干扰环保机关的正常行政执法活动,同时,也会给法院增加负担,这种倾向在立法之初人们就已经注意到了,于是参议院在立法时决议加入告知条款,规定公民诉讼在提起以前应当告知即将成为被告的污染者或主管机关,经过30日以后才能正式起诉,后参众两院联席会议将30日改为60日。然而,是否在任何情况下,公民诉讼都必须有60个期待日,美国环境法以及司法实中也有些例践外规定。许多包含有公民诉讼条款的法律,在有关毒性污染物或者紧急事件出现后都订立有例外规定,免除告知的程序以争取时效。司法实践中,法院在许多判决中也认为,立法者立下60日通知的要件是给予环保机关相当时间以对违法事情采取行动,并非以60日程序规定来阻止公民诉讼的提起。最高法院对于60日告知期未到的案件也给予受理,只是将案件放到要件成就后才正式进行。1.4刑罚规制(1)颁发禁止令。公民诉讼中,可以要求法院发布禁止令,以停止污染行为或者要求主管机关采取具体措施以贯彻法令要求。(2)罚金。最早的公民诉讼制度的主要救济手段是禁止令。在早期的《清洁空气法》中的公民诉讼条款中并没有科处罚金的明文规定,但随后的《清洁水法》中在公民诉讼条款中明文授权法院科处罚金。在1987年《清洁水法》修正案通过以前,法院是按日科至1万美元的罚金,1987年的修正案则调最高额度至2.5万美元。当然,法院所科处的罚金均归属国库,而非判归原告。1.5公民环境诉讼的调查权公民诉讼的提起往往以能掌握污染者的违法事实为前提。这些资料一方面来自主管机关的档案,另一方面来自原告的自行调查尽管一般的公民诉讼条款均无调查权的明文规定,但法院可授权公民原告在合理的时间进入被告污染源的场所进行必要的采样与检测。2提高行政效率的需要公民诉讼是美国环境法一大特色,它对于防治环境污染和破坏起到很大的作用,同时对于环保机关提高行政效率也有积极影响。在当今民主法治的大趋势下,环境立法中越来越强调公众的参与,可以说公民诉讼制度迟早会被移植到我国的环境法中。然而,法律制度的移植是一项复杂的工程,它涉及社会、经济、文化等多种因素。目前,笔者以为至少有以下几个问题需要考虑。2.1提高公民的环境管理参与意识我国是一个长期排斥法文化的国家。现实的国情是很多人在自身的权益直接受到侵害的时候往往还是采取息事宁人的态度,没有选择依靠法律来寻得救济,而环境法上的公民诉讼并非通常的公民直接诉讼,即公民在自己的环境权益遭受直接侵害的情况下提起诉讼以寻求救济,而是为了公共利益来提起诉讼,因此,它必须是在公民环境参与意识较强的前提下该项法律制度才有生存的土壤,否则即使是有制度建制,也徒具形式。2.2环保团体的介入在美国的公民诉讼案件中,各种环保团体扮演着主导角色。由于公民诉讼目的是促进公共利益之实现,而环境保护涉及到经济、科技、法律等方面的制约严重,就单个公民来说,往往因力量不足而无法进行公民诉讼。事实上,美国的公民诉讼制度在70年代就已史立,但是,诉讼的实施并非理想,其中一个重要原因就是在70年代公民诉讼并未受到环保团体的充分重视。80年代后,环保团体凭借自身经济、科技、人力等优势,以及较大的社会影响力,极大地促进了公民诉讼。但是,在中国,尽管有了一些环保社团,但他们与公民诉讼制度中所要扮演的角色还存在着很大的差距,因此,我们必须大力促进民间环保组织的建立和壮大。2.3提高法院办事效率的需要公民诉讼制度的建立对法院影响主要表现在两方面。一方面该制度的实施,将可能导致法院案件大幅度增加,导致法院工作负担过重。但从美国的司法实践看,若单