重大疫情应急征用制度研究

重大疫情应急征用制度研究

新冠肺炎的爆发给人们带来了严重的扬列，新感染疫情的爆发给人们带来了沉重的压力。为了有效抗击疫情，我国各级政府迅速采取各种应急防控措施，其中，应急征用举措在我国的疫情防控中发挥了重要作用。但与之同时，基于“公共利益”而启动的应急征用制度却引发了风险应急状态下“公共利益”的判定、应急征用权和公民私权的法益冲突、政府应急征用权的法律规制和法律救济等问题的热议。1应急文件提取制度的总结1.1．实行统一的国家征收、征用和补偿制度梳理我国《宪法》《民法典》《突发事件应对法》《传染病防治法》等相关法律可以看出，征用制度是指国家或政府为了公共利益需要或因抢险、救灾、传染病疫情控制等紧急需要，依照法律法规对集体经济组织、企事业单位或公民的私有财产、劳务等实行征收或征用，并给予公平、合理补偿的制度。该制度既包括常态社会下的一般征用（如国家进行国防建设、兴办学校等社会公共事业而征用集体所有土地的情形），又包括非常态社会下的应急征用（如防汛抗洪物资的紧急征用、突发事件应对下的紧急征用）。在此，我们重点探讨重大传染病疫情（以下简称重大疫情）下的应急征用法律制度及其法律问题。1.2．“公共征调”“公共征调”应急征用制度在不同的国家亦有不同的界定和认知，如美国宪法、日本宪法有“公共征用”、德国和法国有“公共征收”“公共征调”等概念，即行政主体基于公共利益或公用目的，依法定形式、法定程序和补偿原则，可以强制取得私人动产、不动产或劳务。基于国内学者的翻译和不同的研究视角可以得知，国外的应急征用的法律规定和相关内容与我国的应急征用是存在诸多不同的方面，但可以形成共识的是征用的启动均是基于“公共利益”或“公用目的”。1.3应急征用法律关系的主体及客体鉴于应急征用具有公益性、法定性、强制性、时限性和补偿性等特点，所以其关涉内容较广，主要涵盖应急征用法律关系、法定程序、征用物资的合理使用、征用返还及补偿、法律责任及法律救济等内容。其中，应急征用法律关系的主体包括法定的征用主体和被征用主体两大部分，即征用者和被征用者；客体是指征用法律关系主体间权利义务所指向的人、财、物等征用物资和利益，即征用对象或范围；内容则是指应急征用者和被征用者的权利和义务。1.4重大疫情下我国的应急征用权目前，我国法律框架内并没有“应急征用权”的明确界定，国内学界对该权利的提法较多，诸如“国家紧急征用权”“政府临时征用权”“政府征收征用权”“征用权”“行政征用权”和“紧急行政征用权”等重大疫情下应急征用权是应急征用制度的核心，是指发生或面临重大传染病疫情等突发公共卫生事件时，出于对公共安全（健康）、社会秩序及人民生命财产保护等公共利益的保护诉求，国家和政府依法依规强制取得被征用者物资或生产服务能力等利益的权利2违法违规征用、法律规制不到位等问题成为制约公值得肯定的是，应急征用在各地疫情防控中发挥了强大作用。但是，在各地政府推进依法抗疫的过程中，应急征用法治建设频亮红灯，部分违法违规征用和法律规制不到位等问题频发出。如某市对过境运输的他市防疫物资的“违法征用”、某网店以“政府征用”为由，对口罩等防护物资拒不发货等。基于这些事件的热议和讨论不难发现，重大疫情下的应急征用问题主要涉及到应急征用主体的法律适格性和法定权限、应急征用的公平正义性（合理性）和征用补偿等问题。2.1应急征用制度的立法现状虽然我国尚未建立体系化的重大疫情应急征用制度，但在以《宪法》为主导的法治体系下，初步呈现重大疫情应急征用法治体系雏形，见表1。以“国家”“国务院”“县以上地方人民政府及其部门”和“突发事件应急处理指挥部”等构成的应急征用主体基于“公共利益”可以依法对行政相对人的财产、物资、技术等实施应急征用这一行政强制措施。但是，由于这些规定散见于各法，且并未详细界定或区分“应急征用权”“一般征用”和“应急征用”，因此，我国的应急征用制度在法律上是匮乏的，诸多内容尚存在模糊之处。如《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》中对应急征用具体行政主体的范围或边界指向不明，应急征用对象也详尽不一，有“土地”“私有财产”“动产或不动产”“储备物资”和“相关设施、设备”等内容，而对人力、劳务、生产/经营/服务能力和信息等征用规定并未涉及。此外，与公共卫生健康密切相关的法律，如《基本医疗卫生与健康促进法》未涉及任何应急征用方面的规定；《民法典》第七编侵权责任部分也未涉及国家或政府应急征用侵权的具体法律责任；《刑法》亦未涉及应急征用违法的相关罪名等。这表明，我国目前有关重大疫情应急征用的法治体系尚不健全。2.2“公共利益的需要”与“公共利益”之间的冲突“公共利益”的准确界定于应急征用制度而言至关重要，既是应急征用权行使的必要前提和启动要件，又是衡量应急征用行为合法性的重要标准。我国相关法律以明示或暗示的方式，将征用目的简化为“为了公共利益的需要”，实有过于笼统之嫌。如重大疫情下，省际、市际和县际之间，为了保护所在区域内公众健康这一“公共利益”，可能引发防疫物资征用冲突或“公共利益”的先后、大小或重要与否等冲突。此外，对于“公共利益”国内学者亦有“国家安全、公共秩序、公共福利、公共安全、公共健康和卫生、环境安全、生态安全、公共治安”等指代相同或意思相近的众多说法现阶段，作为我国疫情防控核心法律的《突发事件应对法》和《传染病防治法》并未明确“公共利益”的内涵及其边界，2020年施行的以保障我国公民健康权为核心的《基本医疗卫生与健康促进法》亦没有应急征用方面“公共利益”的框定。2.3应急征用公权力与公民私权的法为了有效应对疫情，最大程度和最大范围内保全存续“公共利益”，应急征用权可能会对公民私权造成一定程度的限制、克减或毁损，这既是“私权应承受一定的社会义务和责任”的立法体现，也是我国应急征用制度设计和运转的机理之一2.4全与否的试金石突发事件的应急处置能力是检验国家法治健全与否的试金石。我国《突发事件应对法》第11条指出，确立我国突发事件应对过程中的“比例原则”和“权益最大限度原则”2.5征用返还和补偿缺乏救济规则我国《宪法》第10条、第13条，《民法典》第117条，《突发事件应对法》第12条和《传染病防治法》第45条等对征用返还及补偿问题，都做了“应当或依法给予补偿”的简单规定，既没有明确规定征用返还和补偿的义务主体、执行流程，也没有规定若被征用物资发生毁损、灭失等情形的补偿救济及补偿客体是否涵盖直接损失（如财产损失、劳务成本和伤亡损失）和间接损失（如传染风险、可期收入减少或变无）等内容2.6违约不能等法律问题不可否认，重大疫情的突发，会给国家经济社会带来重大冲击，与此同时，基于应急征用而引发的被征用单位、组织、个体等履约不能或其他法定义务的承担不能等法律问题也会相继显现。对此，从更好地发挥应急征用实效和保护被征用人合法权益的视角来审视，现有法律体系还缺少对应急征用引发的买卖合同、服务合同履约不能等免责条款的法律指引。3应急措施在重大疫情下的恢复3.1重大疫情应急征用制度的立法完善完善现有法律法规，积极建立应急征用法律制度，明晰应急征用显性法律关系。我国《行政强制法》第10条指出，法律法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。因此，应急征用作为政府的一项行政强制措施，必须也只能由法律法规加以规定重大疫情应急征用制度的建立和完善需从上至下逐步逐级予以健全。法律层面，可通过修订《突发事件应对法》或《传染病防治法》予以完善。有学者建议借鉴法国的公用征收制度，制定我国专门的《征收征用法》3.2基于“帕累托最优”的考量，引入权能行使的社会积极支持和社会选择理论因“公共利益”的抽象性和内容不确定性，理论界对此尚无定论。因此，现阶段亟需法定化“公共利益”及其判定原则或标准。倘若以列举式框定公共利益，一方面会因公私权的交互渗透而有可能面临列举不尽或列举不能的尴尬境地，另一方面也不能有效发挥法的指引和预测作用。对此，有学者建议采用物权民主机制或社会选择理论探索“公共利益”的边界，即引入程序性条款，基于公众民主决议结果来界定公共利益的底线各判定标准皆利弊并存。在重大疫情下，全体国民的公共健康是最高位阶的“公共利益”，其他公共利益次之。但是，在突发疫情下应急征用的领域有可能缩小至省、市、县等小区域范围，“公共利益”的范围和位阶依次降低，平行区域间和上下区域间“公共利益”的平衡和倾斜问题，十分考验国务院及各级政府对“公共利益”的判定。对此，各级政府均可以基于“帕累托最优”的考量，结合应急征用的具体情况和风险收益比标准，优化资源配置，争取以最小的成本投入获取最大的效率和效益。当然在“公共利益”判定的权限上也必须达成共识，即国务院拥有“公共利益”认定的最高确认权，上级政府对辖区内平行区域的“公共利益”认定拥有确认权。3.3应急征用的公共利益性疫情防控中，为了使国家尽快从非常态社会恢复到常态社会，应急征用等公权力的行使必然会对各项公民私权造成一定程度的限制、克减或毁损，如何平衡问题至关重要。因应急征用的公共利益性高于一般意义上“公民合法的私有财产不受侵犯”，我国立法上有所体现，只是克减规定相对概括和原则，如《宪法》第13条、《民法典》第117条等。既然在重大疫情下，个人利益让位于国家利益是公民私权的社会责任和法定义务之所在，那么，依法明晰应急征用权的公权力边界，平衡公私权法益冲突，理应成为合法规制应急征用权的重要内容其一，依法明确私权限制的条件和性质，即危及国家安全或公众健康的社会紧急状态、紧急情形所必需、法定公共利益保全之目的、具有单方面强制性3.4应急征用“比例原则”的合理性基于《突发事件应对法》的规定，“比例原则”和“权益最大限度原则”理应适用于我国重大疫情的应急征用。但是在重大疫情面前，该相关原则适用的合法性及“度”的把握等方面仍存有很大的争议。如在某市违法“应急征用”他市过境防疫物资的案件中，基于该市的征用目的和征用收益而言，其适当性、必要性和狭义比例是符合该市的应急征用“比例原则”的，但于他市而言，适当性和必要性可能欠妥，但他市的利益损害与该市的获益或收益实则是无法做出精确核算的。因此，建议在我国《传染病防治法》等法律的修法中，不但要明确应急征用的“比例原则”和“权益最大限度原则”，而且要增加一项限制性规定，即“政府的应急征用不得在明知或应当知道应急征用会给被征用者带来即时或明确的损害时，仍然做出应急征用的决定”积极完善应急征用法定程序，排除政府应急征用权的行使障碍。对此，基于重大疫情的突发性、特殊性和应急征用的紧急优先性等特点，可在遵循基本法治原则下依法简化征用程序，使其更具可操作性，但至少应涵盖“应急征用文书出具—征用清单—征用补偿和征用救济告知”等基本环节，因疫情防控日期的不确定性，所以重大疫情下的应急征用期限可暂不做规定和要求3.5依法征收被征用者对等补偿征用返还和征用补偿制度的有效运作是平衡公私权的重要手段和措施。虽然基于公共利益，国家和政府可以强制征用公民财产，公民也可以自愿放弃预期既得利益，但依法给予被征用者对等的补偿，才能有效发挥良法作用，平衡公私利益。细化应急征用返还和补偿制度，可借由应急征用基本法、征用补偿单行法或修法等形式，在规范性法律文件中引入应急征用事后审查评估制度此外，因重大疫情具有极强传染性这一特点，必须将“无病原体或传染风险”的特殊标准以及对被征用物资可预期受益的补偿（如被征用的酒店、用于运营营利的交通工具因传染病疫情征用而导致预期收入减少的补偿）等内容纳入依法细化的法律范畴予以慎重考虑。3.6强制征用的不当之处免责条件一般是指免除违约方或相对人承担违约责任或履行法定义务的原因和事由。如《民法典》总则及合同编等均未将政府的应急征用作为