日本环境污染赔偿责任保险制度

日本环境污染赔偿责任保险制度

面对环境恶化的问题，中国自2007年开始实施环境责任保险试点，鼓励公司充分利用环境保险，分散环境风险，消除和改善环境违法行为。针对环境污染责任保险试点中出现的一系列问题,学界和有关部门逐渐重视对国外环境责任保险的研究。然而,我国对日本环境污染赔偿责任保险的研究尚未深入,已有的部分研究未区分日本的公害行政救济制度和环境责任保险制度,或者仅仅介绍日本环境污染责任保险的概况,尚未研究其核心制约因素和具体解决对策,难以全面了解日本环境责任保险的理论和实践。经过二十多年的发展,日本环境污染赔偿责任保险的理论和实践经验日趋成熟,对我国环境责任保险的研究和制度构建具有重要参考价值。一、建立强制环境责任保险制度20世纪70年代以来,许多国家逐渐通过立法或保险公司自行开发等方式构建其本国的环境污染责任保险制度,形成了以美国、德国为代表的强制环境责任保险和以英国、法国为代表的自愿与强制相结合的环境责任保险。(一)环境责任保险的投保效果归纳而言,理论上存在以下影响企业投保积极性的理由。第一,严格的事前审查和风险评估,使企业负担的风险评估成本过高。企业签订保险合同前需要经过第三方审查程序且必须提供污染源资料,事前的监查程序耗时长。即使缔结保险合同后,仍然由企业负担费用供保险公司开展持续监测。第二,企业支付的保费与获得的保险赔偿金不成比例。虽然企业投保时支付了高额保费,但是保险公司设置了较多苛刻条件,使企业即使投保仍面临巨大负担。第三,企业环境风险管理意识不高,对环境风险的预测不足。经营管理层往往轻视环境风险,难以预测与显著的环境风险相伴随的损害,以及风险可能性和与之相关的费用,投保动力不足。第四,企业误认为投保环境责任保险可能造成负面印象。因为加入了环境污染赔偿责任保险,一般社会公众可能对该企业产生不良印象,认为企业防止环境污染的意识会进一步降低。第五,风险回避成本(hedgecost)过高。保险公司销售环境保险产品时,往往通过一些附加条件要求企业采取必要的污染事故预防措施,并以此作为承保条件。企业在投保后将承担回避风险的义务,由此产生额外的成本。(二)受影响的保险行业承担环境责任保险的因素作为环境污染赔偿责任保险的供给方,主要有以下因素导致保险公司消极应对这款保险。其一,容易出现“逆向选择”二、产品上的竞争为了解决上述问题,近年来日本部分保险公司不断探索和创新,试图通过简化投保手续,降低保险费,扩大保险金支付范围等方式,扩大环境污染赔偿责任保险的影响力,逐渐形成了比较成熟的产品。部分保险公司开发和更新的环境污染赔偿责任保险产品在赔偿基础、保险金支付范围和免责事由等方面形成了明确合理的标准,不断突破环境责任保险普及的障碍。(一)险期以企业的环境污染所带来的损害赔偿请求为保险事故日本环境污染赔偿责任保险主要采取“损害赔偿请求基础”模式,即保险公司要求在保险期内,以企业发生的环境污染所收到的损害赔偿请求作为保险事故,保险公司仅以这部分保险事故作为支付保险金的对象。学者认为,“保险公司通过设定‘损害赔偿请求基础’可以避免超过保险期后仍承担赔偿责任的情况。如果采用‘保险事故发生基础’(二)扩大污染赔偿责任保险范围根据日本保险公司的产品介绍,环境污染赔偿责任保险金主要用于支付被保险人承担的损害赔偿金和费用。首先,不同保险公司对损害赔偿金的支付范围规定不尽一致,主要包括:(1)因起源于被保险设施的环境污染导致第三人的身体伤害或财物损坏,应由被保险人负担的损害赔偿金;(2)因环境污染造成第三人财物使用不能的损害,如工厂泄露有害物质污染地下水,造成周边居民饮用水困难。(3)因侵害他人的渔业权或捕鱼权所引起的损害赔偿;(4)根据法律规定应支付的污染净化费用,但仅以取得保险公司同意后支出的数额为限。其次,保险金支付的费用包括:(1)被保险人防止或减轻损害扩大的费用;(2)为其他权利人行使或保全其损害赔偿请求权,由被保险人支出的求偿保全费用;(3)被保险人为了协助保险公司解决赔偿请求而支出的费用;(4)因诉讼、仲裁、调解、和解等,由被保险人支出的诉讼费用、律师费等费用。根据保险公司的规定,支出上述几项费用一般也应以取得保险公司书面同意为前提。由此可知,日本的部分保险公司将环境污染赔偿责任保险的赔偿范围进行了扩展,从仅限于补偿突发性污染事故造成的损害,扩大到累积性或渐进性污染事故引起的损害赔偿责任或者污染净化费用。这款保险的补偿类型多元,不仅对起因于环境污染所造成的他人人身损害或财物损失进行补偿,而且还包括对财物使用不能、因渔业权或捕鱼权受侵害、污染净化费用、以及争讼费用等的补偿。此外,环境污染赔偿责任保险还能起到相应的社会效应,发挥“住民对策”功能,即可以确保“防止公害协定”或“环境保全协定”所指定的损害赔偿资金。(三)保险产品的免责事由作为环境污染损害赔偿责任保险理赔对象的例外,各保险公司分别规定了一些免责事由。如果保险产品的免责事由过于宽泛,容易影响企业投保的积极性。因此,日本的保险公司在广泛研究和实践的基础上,对环境污染赔偿责任保险的免责事由进行了合理设定。日本学者将不同保险公司规定的免责事由归纳为以下13类。三、环境损害赔偿的保障制度当前,我国处于经济高速发展期和社会转型期,面临的环境问题和环境风险日益严峻,与此相应的环境污染损害赔偿责任也逐渐加重。但是,我国尚未建立完善的环境污染赔偿责任的保障制度。日本自20世纪60年代后期以来经历了四大公害诉讼等重大事件,明确了企业应当承担的环境损害赔偿责任。以此为契机,日本开始根据环境污染民事赔偿责任构建损害赔偿保障制度,并于1973年制定了《公害健康被害补偿法》等法律,重点解决因大气污染所导致的慢性疾病或因汞等重金属污染造成的水俣病等公害问题。(一)我国环境污染责任保险试点存在的问题自2007年国家环保总局发布《关于环境污染责任保险工作的指导意见》以来,我国开展了环境污染责任保险的试点,积累了一定的经验。2013年1月,环保部和保监会又联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》,明确规定了环境污染强制责任保险的试点企业范围和具体的各项配套措施,进一步推动环境污染责任保险制度的构建。在法律层面,我国2014年最新修订的《中华人民共和国环境保护法》第五十二条明确规定了国家鼓励投保环境污染责任保险。结合环境污染责任保险试点情况,我国仍面临以下问题亟待解决。一是关于企业的环境风险管理和对待环境污染责任保险的理念落后。涉及重大环境风险的各类经营主体没有意识到环境污染责任保险制度对化解企业环境风险、促进企业实现环境保护和可持续发展的重要意义。保险公司对保费的设计也不够科学,为了控制损失而尽量限制理赔的范围,阻碍了环境污染责任保险市场的壮大,反过来进一步抑制了企业的投保动力。二是缺乏规制环境污染责任保险的法律规则,需完善理赔定损规则及责任划分标准。目前我国的环境责任保险仅处于试点阶段,缺乏明确的理赔定损规则和依据,使保险公司缺乏明确的指引,缺乏适用于保险事故定性的规则,影响了保险公司理赔的动力。企业投保了环境污染责任保险,缴纳了较高的保险费,却遇到保险公司以各种理由拒绝赔偿请求。三是环境污染责任保险的市场化问题。我国的环境污染责任保险存在投保前风险评估的缺失、风险水平与保费不挂钩等现象。关于责任保险市场化的争议焦点在于是否应该采取强制责任保险模式。此外,政府在推行环境责任保险制度中的定位和作用也是影响责任保险市场化的重要因素之一,需要处理好政府对环境污染事故的公共支援,在完善的政策规则指引下积极培育健全的环境污染责任保险市场。(二)两国推行环境污染责任保险存在的问题经过比较,我国环境污染责任保险试点与日本的环境责任保险存在一些不同之处。第一,背景和模式不同。我国对环境污染责任保险实行试点推广,采取“双轨制”模式。此外,日本的环境污染赔偿责任保险与我国的试点也存在一些共同点。一是均缺乏完善的立法保障,属于任意性环境责任保险。目前,两国的环境污染责任保险均缺乏明确的法律依据,仅靠政策性文件的指引或保险公司的自发性,由保险公司探索开发环境污染责任保险产品。第二,均存在投保动力和承保意愿不足的障碍。供需双方造成环境污染责任保险推广受阻的理由较为一致,实践中只有少数具备一定规模的保险公司愿意承保,并且设定了许多严格的限制性条件。同时,企业对环境污染赔偿责任保险的理解也很不充分,投保积极性不高。第三,政府的公共支援均不足,且未准确区分政府职责与保险公司功能的界限。两国均未确立环境污染赔偿责任再保险制度,也未形成再保险池分散环境污染责任保险风险。此外,政府也未针对环境污染责任保险提供直接财政支援。第四,因推行环境保险的初期销售业绩较差,容易导致环境污染责任保险进入恶性循环。较少的投保企业使保险公司难以积累大数法则所需要的样本数量,使保险公司不能合理厘定保险费率和赔偿限额,反过来又进一步降低了企业的投保意愿。(三)日本环境损害责任保险向中国的启示1.强制性投保缺乏量化环境风险标准的法律基础鉴于日本环境污染赔偿责任保险缺乏明确的法律制度保障,企业不承担强制性投保义务,也难以找到量化环境风险标准的法律依据,已有日本学者指出,参考美国的《超级基金法》和《棕色土行动指南》等法律规定配备明确环境风险基准的法律制度是普及环境保险的四大支柱之一。2.优化环境污染风险评估机制日本的经验表明,阻碍企业投保的重要因素之一在于企业投保前承担过高的风险评估成本,且需持续承担保险期内保险公司所开展的其他监测所需费用。全面普及环境污染责任保险需优化风险评估机制,促进风险量化且减少企业的负担,从供需两方面共同促进环境污染责任保险市场的活跃。久保英也教授认为:“为了更容易利用金融担保中的环境保险,应该减轻企业承担的环境监查负担,并采取更为精细化的环境等级制度,使保险公司的风险评估机制合理化,降低环境保险的成本。此外,作为环境保险的商品设计,保险公司不仅仅是销售全部赔偿的环境保险,而且可以考虑销售限定赔偿额度的环境保险。”3.风险评估技术欠缺环境污染赔偿责任保险的普及需要建立完善的再保险制度,分散个别保险公司过高的风险,保证环境污染责任保险市场整体健康运行。在环境污染责任保险的试点和起步阶段,个别保险公司因受制于环境风险评估技术的欠缺,不能满足保险大数法则所要求的样本数量,容易导致个别保险公司承担较大风险和损失。通过建立环境污染赔偿责任保险的再保险制度,可以有效分散原保险公司的风险,更好地量化和确定保险费率,提高保险公司开发环境污染责任保险产品的积极性。日本学者的实证调查研究中也表明不能获得再保险安排是阻碍保险公司接受企业投保的最大理由。此外,对于重大环境风险,难以通过单一的再保险予以应对时,为确保再保险能力,应当在全面推进企业环境管理和普及环境污染赔偿责任保险的基础上,学习欧洲部分国家的先进经验,由多家保险公司设立再保险池,共同处理再保险事务。4.将环境保险纳入规制体系的所有公法政策环境污染责任保险的普及,不仅需要充分发挥保险市场的功能,也离不开政府的直接规制,应该处理好政府公共支援与保险市场性之间的关系。环境污染赔偿责任保险具有很强的政策性特征,不仅需要强调其市场性,而且需要政府机关在一定程度上起到监管的作用,减少因完全放任由保险公司操控而引起的国民抵触情绪。将环境保险纳入规制体系中,并非对政府直接规制的取代,而是对其进行部分补充,来自保险市场的降低风险的压力仍需由经营者承担。在政府的直接规制确保最低限度的安全规制基础上,构建起通过市场促进更高安全追求的体系。根据前述日本学者的调查,无论是正在销售环境污染赔偿责任保险产品的企业,还是尚未销售该款产品的企业,有50%以上认为政府公共支援是使环境保险具有社会影响力的必要事项。5.企业环境管理的意义除了以上外在因素外,环境污染责任保险的普及还需要不断提高企业内部实施环境风险管理的经营战略意识,增强企业投保的内在动力。日本学者指出:“企业应该将环境风险管理放在企业风险管理的重要位置,并将环境保险作为一项经营战略予以活用,思考管理环境风险的益处。作为经营战略的一环,企业对环境问题的重视不仅与企业的经营业绩、等级、股价等密切相关,而且关系到企业的伦理、信用和社会责任等方面。积极应对环境问题,通过活用环境保险认真开展环境经营,将为企业带来巨大的商机,增强企业价值和企业的环境价值,促进企业繁荣。”四、我国环境污染责任保险的现状当前,我国正处在环境风险高发期,亟需全面深化环境污染责任保险试点,并尽快完成制度构建及其推广普及。日本在过去二十多年中积累的有关环境污染赔偿责任保险的理论基础和实践经验,特别是关于阻碍环境污染赔偿责任保险推广的理由,以及近年来保险公司对环境污染赔偿责任保险的赔偿基础、保险金支付范围、免责事由和投保程序简化等内容进行的