西部大开发背景下西南边疆民族地区交通运输体系的发展

西部大开发背景下西南边疆民族地区交通运输体系的发展

西南边境地区位于云南省西南边境地区，包括云南、广西和西藏自治区。它是西部地区的中心组成部分。西南边疆民族地区既有边疆特征,又属于少数民族聚居区域,集中了西部乃至全国最具代表性的边疆边境省区和少数民族省区。在西部大开发战略持续推进的背景下,西南边疆民族地区承担“边疆巩固、开放、东西双向开放”的关键作用,迫切要求利用自身的民族身份和边疆战略位置发展联通国内外、覆盖城乡的综合交通运输体系,以促进该地区经济发展、民族团结、社会稳定和国家安全。一、交通基础条件落后以广西、云南和西藏为代表的西南边疆民族地区由于区位条件、自然资源、地形地貌、发展基础等多种因素导致交通基础条件一直落后全国。自2000年实施西部大开发战略以来,西南边疆民族地区依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线,全面推进功能型、网络型、枢纽型交通基础设施体系的建设,不断改善交通管理水平,初步形成了由公路、铁路、水路、航空和管道等多种运输方式组成的交通运输体系。(一)公路网和北部湾港目前,西南边疆民族地区综合交通运输体系初步形成。广西基本建成以南宁国际区域性综合交通枢纽为中心的“一纵两横”的综合交通运输网络,包括以“一轴四纵四横”铁路网络,“三纵三横”高速公路网,“西江航运干线”内河航线,“北部湾港”沿海港口为骨架,以7个机场和众多的等级公路为基础,贯穿北部湾经济区、桂西资源富集区、西江经济带三大区域,连接省际、东盟国家的综合交通运输体系。云南基本实现骨架网络高速化,基本形成“七出省”“五出境”通道,初步实现州市通高速路、国省干线高等级化、全省高等级公路覆盖面广、城乡通道全面覆盖的交通运输体系。西藏坚持规划引导、目标导向,在“十二五”期间,实现公路通车总里程达77898公里,等级以上公路57563余公里,建成通车拉林高等级公路、林芝米林机场快速通道等,实现高等级公路零突破(二)推进对外交通合作由于其区位条件、少数民族集聚的特殊性,西南边疆民族地区围绕“一带一路”倡议实施和“西南国际大通道”建设,重视对外开放交通发展,不断加快建设境内通往边境通道。在公路建设方面,实施出境公路高等级化,实施沿线边疆地区县(市、区)驻地通二级以上公路、乡乡通沥青(水泥)路、村村通公路,提升与东盟国家周边省份直达运输。在水路建设方面打造和完善出境水路,拓宽及增加海上航线,特别是远洋航线,进一步拓展国内港口与东盟国家港口海上运输往来,加强与广东、重庆、湖北等省市在甩挂运输、物流通道、国际物流方面的合作,对外交通辐射作用进一步增强。在铁路建设方面,加强出境铁路通道建设,开通多条客货运线路等。在航运方面,改造机场,增加与东盟国家的航线及航线频次。如广西持续开展“兴边富民”行动,实施“陆路东盟”“水路东盟”等建设,对外开放开发效果显著;云南基本建成“五出境”公路交通网络,打通“中越、中老、中缅、中缅印”四大出境铁路通道,改善航空事业,将昆明打造成5小时航空圈中心;西藏不断建设完善西藏与内地相接省份、与邻省藏区、西藏内部各地区之间以及与境外区域的交通体系建设,通过境内公路、铁路和航空等交通基础设施建设,加强西藏与境内外的沟通联系。(三)学站交通网络加快开通,城市轨道交通持续开通“十二五”时期,西南边疆民族地区主要城市如南宁、昆明、拉萨等先后大力发展城市立体交通,研究建设轨道快线、BRT快速线路等,且逐步运营通车,南宁、柳州进入“快速公交(BRT)时代”,昆明、南宁轨道交通得以开通运营。昆明已经建成通车地铁线3条线路,总运营里程60公里,运营车站33座,昆明地铁运营里程在全国开通运营的24个城市中排名第十二位,在西部城市中位列重庆、成都之后,排第三位(四)交通服务领域综合交通运输体系的不断完善同时需要交通信息化、智能化建设。在公共交通基础设施上,西南边疆民族地区不断加强建设市级交通综合信息平台,ETC(电子不停车收费系统)、一卡通、公交集群调度等得到广泛推广与应用,为城市公交安全、便捷奠定基础。在铁路运输上,改善火车候车环境,逐渐增加普通铁路、动车、高速铁路开行的密度,缩短运行时间,极大提高城际交通的便捷性。在公路运输上,广西、云南全面启动高速公路ETC联网工作,通过各项优惠促使市民办理ETC业务,增加公路服务区数量,改善服务区环境,提升服务体验。在水路运输上,广西利用物流联网系统使北部湾港口合理分工,实现高效航运;支持西江黄金水道保障系统建设,加强航道综合服务,提升水上交通安全监管等能力。云南加强绿色公路建设,丽(江)香(格里拉)高速公路、麻(柳湾)至昭(通)高速公路被交通运输部列为绿色公路建设试点项目,成为全国唯一同时有两条绿色公路试点省份,智能化、绿色化交通发展迅速。二、西南边境民族地区综合运输体系的发展(一)各类交通信息系统的结构不合理，交通基础建设需要加强1.西南边疆民族地区发展不平衡铁路作为一种长距离、大运量、经济环保型的交通方式对西南边疆民族地区,特别是边远地区的发展意义深远,但在西南边疆民族地区分布不平衡。目前,西南边疆民族地区三省区中,广西铁路营业里程达5086公里,其中高速铁路里程(时速200公里以上)达1704公里,铁路网密度为214.87km/万km2.在全国和地方公路密度基本指标的基础上存在公路等级差异公路作为最能接近某一区域的交通运输方式,是人们使用最为频繁的交通方式,更是西南边疆民族地区连接区内外最佳运输方式。西南边疆民族地区公路整体存在规模小、等级结构低等特征。由表1可知,西南边疆民族地区高速公路、二级及以上公路占比,公路密度远低于全国、东部、中部,其中仅有广西各项基本指标略高于全国水平,其他都远落后于全国平均水平,特别是西藏地区是我国公路密度最低的省份。在各省区内部规模、等级差异明显,如广西公路密度呈现东南高、西北低的格局,公路的客运受高铁开通和动车加密运营影响巨大,提升公路等级、覆盖面刻不容缓。云南129个县(市、区)中仅有72个通高速公路,县(市、区)通高速公路率仅为55.81%,存在公路等级不高,农村公路通达深度不够,通行能力差等问题。西藏高等级公路起步晚,2015年建成通车的拉林公路标志西藏实现高等级公路零突破,国省干线油路优良率为66.2%;农村公路县道铺装路优良率达58%,出省主干公路仅有6条,存在公路线路狭长、密集度不够、抗灾能力差的特点,公路规模、等级、布局远远不够。3.内河航运资源丰富,专业化和大型化运输船严重滞后西南边疆民族地区水运资源丰富,拥有天然的内河航道和跨境的国际航道,但其建设结构性矛盾依然突出。例如,广西拥有内河航运西江黄金水道和沿海水运优势北部湾港口,水运资源丰富。但目前,西江黄金水道规模化港区和专业化码头建设难以满足广西水上客运旅游和大型货物运输的需求,专业化、大型化运输船明显不足。沿海北部湾港口,北海港、钦州港和防城港三大港口腹地叠加,在建设运行时出现恶性竞争,造成重复建设,近年来出现了货运需求不足,船舶运力过剩等矛盾4.城市公共交通体系仍未形成结构合理的城市公共交通体系能引导实现城市集约化、差别化高效能发展,引导城市中心区和外围区发展,带动高新区、开发区等开放开发,有效缓解城市人口、机动车辆增长过快等带来的拥堵问题和环境污染。目前,西南边疆民族地区依然以常规的公共汽车为主导,承担了城市公共交通80%的客运量。公共汽车往往是公司化运营线路,线路规划没有跟上城市整体发展的需要,出现路线绕、公交站停留间隔密、距离较短、缺乏信息化建设等弊端,对顾客吸引力较弱。尽管昆明、南宁、柳州等地市尝试建设快速公交和轨道交通,但尚未形成以大、中运量的轨道交通和快速公交系统(BRT)为主的综合城市公共交通体系。新旧交通线路组成的城市公共交通体系存在城市交通重规划、城市道路容量不足、交通运行方式结构不合理、城市网络结构不合理,道路建设缓慢等问题,且新型公共交通运输方式、智能化公共交通信息化系统覆盖面有待拓展。5.城际立体交通运输体系建设亟待加强城际立体交通能有效缓解省区内部人员流动的压力,以适应城镇化、工业化的加快发展。目前,西南边疆民族地区的城际交通体系还处于规划建设阶段,现有的交通线路难以通过城际立体交通网络将省内及西南地区的铁路、公路连接成一片,因此急须建设城际立体交通运输体系,延长交通线路,构筑跨地市、跨省区,服务西南、中南地区的交通网络,促进城际交通的便捷性。(二)各交通枢纽间衔接不顺畅,衔接困难受规划、政策、技术、管理等因素的制约,西南边疆民族地区注重建设完善各类交通子系统及与之对应的火车站、汽车站、港口、机场等交通枢纽,但各类交通方式缺乏有效换乘衔接,项目布局建设和运营管理缺乏有效协调机制,如公交车辆停靠站点设置不合理,火车站、高铁站、机场等交通枢纽衔接的公共交通线路、发车频率等设置不合理,难以实现“零距离换乘”的客运一体化和“无缝对接”的多式联运。此外,西南边疆民族地区尚未建立高效便捷的集疏运输体系,交通运输方式的结构失衡问题比较严重。究其原因包括:其一,枢纽城市的各类交通方式在规模、结构、等级和布局等方面存在短板,导致各类交通运输方式衔接性不够。其二,国家、区域、省(区)级层面区域各类发展政策,往往会存在叠加区域和无覆盖区域,带来区域综合交通运输体系不能完全同步。如广西面临着国家深入推进西部大开发、服务“一带一路”建设、升级版“中国—东盟自由贸易区”建设,以及北部湾经济区、珠江—西江经济带、左右江革命老区等多重区域发展政策,不同的政策对规划建设范围的综合交通运输要求不一致,导致交通建设难以同时满足所有规划的要求(三)尽管外国投资和开发开放交通取得了一些成果，但加强与东盟国家和周边省份的联系仍需加强1.境外合作通道严重滞后,制约跨国道路运输合作推进西南边疆民族地区积极开展与周边国家交通运输合作,不断加快建设境内通往边境通道,对接东盟交通便捷性大幅度提升,但由于东盟国家自身经济政治等因素,境外对接通道建设缓慢,通往东盟国家的通道能力弱,涉及跨国界关于互联互通道路建设的沟通,国际道路运输合作推进速度有待提高。例如,与西南边疆民族地区边境口岸连接的越南方面公路等级较低、路况差,通行能力不足,严重影响互联互通效率,广西贯通越南河内至新加坡的高速公路尚未形成,西藏在与国内外互联互通交通基础设施中发展较慢,目前仅有中尼公路连接中国拉萨和尼泊尔加德满都,是西藏目前唯一与周边国家联通的陆路。2.跨省协调处理西南边疆民族地区近年来重点推进“出省”的铁路、公路、水运等通道建设,增设直达重要城市的快速列车和航线等,由于工程建设中存在前期工作效率低、跨省协调处理问题,导致与周边省份交通基础设施建设进展较慢。西南边疆民族地区与通往长江中游城市群、珠三角城市群,以及黔、滇、桂区域内部城市群的高速公路通道没有全面打通,难以实现面向西南、中南战略支点的作用。与通往沿线周边省份及区域内部地市间的铁路网覆盖面不够,导致可达性较低。此外,西藏出省陆路仅拥有青藏铁路和川藏、青藏、新藏和滇藏等干线公路,出藏线和藏区内部衔接线路亟待建设。(四)在发展交通结构中，必须解决政策、制度和机制的问题1.各自为政,缺乏衔接长期以来,各区域在产业发展、城镇用地、交通建设等规划职能分属不同部门,各部门往往考虑本区域、本部门的利益,存在明显的“条块”分隔,出现各自为政的局面。国家、自治区层面综合性规划与专项规划的衔接上存在分歧,极大阻碍了各区域基础设施建设的执行力,各项专项规划的目标不集中导致重复建设、土地、资金等的浪费。此外,受各种主客观因素的影响,西南边疆民族地区在省级、地市级层面经济社会发展状况差异大,机制体制存在差异,导致对构建西南边疆民族地区综合交通运输体系缺乏认同,推进实施受阻。2.投资多元化和社会资本参与程度低目前西南边疆民族地区交通投融资模式主要依靠国家、地方财政拨款,部分采用银行贷款和项目化融资模式引入社会资金,投资渠道单一,融资较为困难。例如,广西高速公路项目建设主要由广西交通投资集团与社会企业共同出资,共同进行项目建设管理,存在权利分配、风险分担等问题,进而导致投资多元化和社会资本参与程度低。加之,由于要素的“集约、绿色”导致交通运输长期平稳较快发展态势难度加大,投资主体权益难以保障,难以吸纳社会资金参与。此外,西南边疆民族地区受自然地理、气候条件、自然资源等因素限制,基础设施建设资金、时间、人力和环境成本相对较高,财政拨款难以满足交通基础设施建设需求,建设资金严重短缺。3.收费标准不一西南边疆民族地区各城市交通管理标准不一致,直接影响客货等要素的高效流动,如高速公路收费口过多,车辆收费标准不同;各地内河航道等级、船型标准、过闸收费系统不一致;货运供需信息交流不畅,缺乏大型公共信息平台等问题。此外,西南边疆民族地区部分地区,如西藏,由于先天环境、气候条件的影响,导致交通运输基础设施的运营维护艰难,抗灾防灾能力薄弱,严重制约交通基础设施的高效运行。(五)交通网络布局、运输服务和区域发展不均衡,出现“两目前,西南边疆民族地区的交通网络布局存在两方面的不适应。其一,综合交通运输体系布局在三省范围内不平衡,总量规模呈现广西、云南量大,西藏量小的格局,不同交通方式地区间差别较大。如云南航空业发展态势良好,但高速铁路建设落后于广西。广西高铁发展迅速,但与公路、水运等衔接性较差。其二,综合交通运输方式在广西、云南、西藏三省内分布不均衡。如广西交通网络布局呈以南宁市、柳州市、桂林市、防城港市4个城市辖区为中心向外围辐射扩散的网状分布,并在中部沿湘桂铁路线及中南沿海地区集聚形成呈团状或带状分布的交通网络密集区,但在以湘桂铁路为界向西北和东北方向交通网络密集度不高,与广西的经济发展布局耦合性较高,但相对集中的交通系统对多中心组团的城镇群空间结构的支撑作用不足。云南省交通运输网络布局以昆明、曲靖、昭通为中心,形成“米”字,区域明显不平衡,“中心—外围”经济发展格局明显,区域发展不均衡。此外,目前西南边疆民族地区交通运输服务能力较弱,专业化、多元化的客运和物流运输体系有待完善,特别是以北部湾港口、西江经济带为中心的物流运输体系与铁路、公路等交通衔接性不够,导致物流成本、时间成本高,便捷性不够。城际城乡大众化、便捷高效公共交通供给能力较弱,交通均等化服务覆盖面不足,如老城区的公共交通运输体系建设滞后,候车时间长,停靠站设置不合理,导致顾客体验满意度低。交通系统智能化信息化水平偏低,没有能统筹铁路、公路、水路、民航等多种交通运输方式的物联网,城乡交通服务差距较大,出现城乡交通基础设施脱节现象。三、为西南边境民族地区建立全面的交通系统建议(一)加强综合运输渠道建设1.加快区域性综合交通网络建设,构建西南边疆民族地区与周边区域紧密衔接的交通框架立足于全国,从区域整体出发,强化西南边疆民族地区作为面向东盟,连接中南、西南国际大通道的建设,注重加强与周边省区的联系,打通运输通道建设行政、制度、资金等瓶颈,积极建设滇桂、滇藏等射线型综合交通通道,强化昆明、南宁、桂林、拉萨等中心城市的枢纽功能,通过“点—轴”作用发展以交通主干线为轴的经济带,形成以南宁、昆明、拉萨、桂林等核心城市的多中心“点—轴”经济区域,从而构建西南边疆民族地区与周边区域紧密衔接的交通框架。2.注重交通运输体系的发展着眼于各自省区,增加路网密度,建设多个中心,通过城镇、区域、交通合理规划布局,引导城镇群抱团紧凑型发展。加快重要交通运输线路建设,促使空间布局优化和产业结构调整升级,注重建设与国际、全国、区域紧密衔接的快捷通畅、安全高效的一体化综合交通运输体系。注重发挥广西、云南、西藏区位优势,重点发展快速铁路、高等级公路、航空、水运等运输方式,在省区内采取优先发展不均衡战略,提升运输能力和效率。3.城际轨道交通发展新趋势基于区位条件特殊性,西南边疆民族地区要积极完善综合交通运输网络,推进昆明、南宁、桂林等地机场改造工程,增设国际直达航班线路和频次,实现中心城市快速与全国、东盟国家,乃至世界各国国际运输直达。推进省际客货运输网络建设,在云南、广西等地继续推动高铁发展,实现云南、广西等与北京、上海、广州等核心省会城市的日可抵达,同时提升高铁在云南、广西的时速,将省际旅行时间压缩。加快广西、云南两省的城际铁路建设,在省区内形成多中心的点轴城际轨道交通路网。以城际铁路、客运专线为助手,推动城际交通网络的快速合理,构成内外畅通、安全高效的城际客货运输系统。此外,积极实施县域路网攻坚工程,推动县域之间的高等级公路骨干道路建设,围绕县通镇、镇通乡、乡通村、村通村