一带一路与中亚国家互联互通

一带一路与中亚国家互联互通

一、依托国际合作组织区域协调合作机制,方面已经取得部分进展,但国内与中亚国家互联互通有待加强中国与中亚国家经贸合作历史悠久。经过多年的合作，双方的合作规模不断扩大，合作领域逐步扩大，合作深度日益加深。目前,中国与中亚国家的互联互通建设已取得部分成果。1.公路方面。中国新疆与哈萨克斯坦西部公路网建设、依托新疆沿边口岸开通的中国新疆与周边国家的公路连接等,都在紧锣密鼓地兴建或改扩建。连霍高速公路与穿越中亚的欧洲E40号公路相连,双西公路、塔乌公路、中吉乌公路等一批公路建设项目正在积极落实之中。2.铁路方面。中国与中亚地区铁路网已基本形成。“苏新欧”、“渝新欧”、“汉新欧”、“蓉欧”、“郑新欧”、“西新欧”、“粤新欧”、“义新欧”、“赣新欧”、“连新亚”等亚欧铁路国际货运专列也相继开通。从哈密伊吾至哈萨克斯坦、俄罗斯的铁路,从上海经过兰州、经过乌鲁木齐到哈萨克斯坦的铁路,和从格尔木进入到巴基斯坦和塔吉克斯坦的铁路三条铁路也在规划筹建中。3.航空方面。连接中国新疆乌鲁木齐与周边国家首都和重要城市的航线网络已基本形成,以喀什、伊宁为空港的区域性航空线路进一步拓展。4.管道建设方面。中哈石油管道全线贯通,中哈天然气管道已全部建成;中国-中亚天然气管道C线已经通气投产、D线正在开工建设。5.通信设施方面。中国出资设立上海合作组织区域经济合作网站,上合组织成员国签署《关于合作运行和维护上海合作组织区域经济合作网站的协定书》;中国新疆已出台了一系列加快通信发展的政策,并依托上海合作组织和亚欧光缆建设项目加强与周边国家的信息合作;中国部分信息通讯企业已与周边国家签署包括通信技术和人员培养、交流等方面的信息通信合作协议;中国新疆陆地光缆已与哈、吉、塔三国相通。6.贸易、投资便利化方面。上海合作组织成立了负责组织和协调区域经济合作的成员国经贸部长会议机制,下设高官委员会和海关、质检、电子商务、投资促进、发展过境潜力、能源、信息和电信等重点合作领域专业工作组,加强海关互助、海关统计等方面合作与协调;中国商务部协助中吉、中塔政府间经贸合作委员会下设新疆-吉尔吉斯斯坦、新疆-塔吉克斯坦经贸合作分委会开展工作。中哈两国拟新设立“努尔卓勒”通关通道,加速两国货物往来。中国与俄、吉、哈三国先后签署边境贸易本币结算协议,推进了相互贸易合作。一批物流合作基地、农产品快速通关通道、边境口岸相继启动或开通。7.运输便利化方面。中国与中亚国家已经签署了19项运输协定,就各国建设办事处、线路、权利、运输协议、安全、环境保护、行车许可证的数量、车辆的尺寸、吨位、国家与国家之间的过境运输便利程度进行协商。中国、哈萨克斯坦、俄罗斯、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦6国代表共同签署了《上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》,商定了6条连接中、哈、俄、塔、乌、吉6国的运输线路,并承诺所有线路将在不晚于2020年前开通。这些运输协定的签署,为“丝绸之路经济带”交通走廊的畅通奠定了基础。8.金融合作方面。中国已开展人民币与坚戈的挂牌及现钞兑换业务;中哈霍尔果斯边境合作中心作为中国首个“境内关外”的跨境人民币创新金融业务试验区,为霍尔果斯口岸打造成国际金融融资中心和中国-中亚本外币挂牌交易结算中心奠定了基础。中哈两国金融部门就扩大双边本币结算范围、扩大银联卡在哈发行量及使用范围等多项金融合作达成了共识。与此同时,中国与中亚国家的互联互通还存在以下一些问题。1.基础条件较弱。中国与中亚国家的互联互通中,基础设施互联互通建设是基础,制度、机制互联互通是保障,人员交流、民心相通是目的。中国和中亚国家同属发展中国家,无论从交通、信息网络等硬件条件,还是从制度建设、人员流动、人力资源开发等软件看,推进互联互通建设的基础条件仍较弱。从基础设施建设方面看,中国与中亚国家基础设施互联互通合作通常最先从各国接壤的边境区域开展,一方面,这些区域迫切需要通过互联互通增强发展活力和动力;另一方面,这些区域的发展较为落后,交通运输、信息网络等体系不能满足互联互通建设发展的需要。基础设施互联互通建设的起点较低,制约了推进后续合作的进度。从制度建设看,影响贸易、投资便利化的制约因素较多,仍未得到根本解决。如通关效率、企业注册、办理签证、劳务许可申请等手续繁杂,投资、企业利润汇回等方面存在限制,“一关两检”体制上各自独立,通关协作机制尚未形成。从人员交流看,无论是旅游还是投资等商务往来,出入境管理较为严格,限制较多。2.巨大的资金缺口。当前,中国与中亚国家互联互通合作的重点主要是交通、能源、信息网络等跨境重大基础设施建设,而资金是保障基础设施互联互通目标实现的最关键、最重要的因素。中亚国家经济发展水平不一、基础设施建设较为滞后、人才和技术等瓶颈制约较为突出,资金缺乏是基础设施建设领域最主要的问题。据亚洲开发银行测算,2020年以前亚洲地区每年基础设施投资需求高达7300亿美元。目前,中亚国家基础设施建设的资金投入多来自亚洲开发银行、世界银行或者部分经济体所提供的优惠贷款和援助资金。这种单一、有限的资金来源和渠道难以满足快速发展的互联互通建设要求。3.中亚国家经济发展水平差异较大。中亚国家发展水平差异和技术标准差异制约着中国与中亚国家互联互通合作的顺利开展。从经济总量看,2013年哈萨克斯坦GDP为2318.76亿美元,占中亚5国GDP总量的66.97%,比其他4国的总和还大。从人均GDP水平看,哈萨克斯坦最高为13609.8美元,塔吉克斯坦为1036.6美元最低,中亚国家经济格局呈现出“一强四弱”的格局。一般而言,一国经济越发达、对外贸易与投资的能力越强,其推进互联互通建设的积极性也越高,但同时对互联互通合作的关注点也会逐渐升级为强调规制融合及人文交往等高层次领域;而对于经济发展程度较低的国家而言,其利益诉求的重点将长期局限于提升本国公路、铁路等基础设施水平。中亚国家经济发展水平的差异性将有可能对区域合作中优先发展的领域和项目产生分歧,从而影响合作进度和效果。4.各类合作组织、协调机制作用的发挥不尽人意。中亚国家参与的区域经济合作组织主要包括上合组织、中亚区域经济合作、中亚合作组织、欧亚经济共同体、中亚南亚交通和贸易论坛等,重点是前4个区域经济合作组织。以上4种组织对中亚区域经济合作都起到了较大的推动作用,但由于各种合作组织相互重叠,合作的成本大,并且相互掣肘,在区域经济合作过程中存在较高的不稳定性和不可预计性,影响了区域经济合作的效果。二、apec互联互通的经验启示从中国-东盟自贸区互联互通的经验看,一是明确了互联互通重要领域具体合作目标。如,在基础设施互联互通领域,东盟努力推进基础设施的网络化建设,包括运输、信息与通信技术、能源等基础设施建设,完善东盟物流供应链,进一步提高区域产业分工水平。在制度政策互联互通领域,致力于减少繁琐的通关手续、低效率的物流和缺乏可操作性的技术标准,以及削减进口禁令、许可证等非关税贸易壁垒,加快东盟内部的贸易自由化便利化进程。二是建立多层次定期会话和磋商机制。目前,双方以“东盟+1”领导人年度峰会为核心,已形成了外长、经济部长、高官政治磋商及联合合作委员会等对话机制框架,为双方关系稳步发展提供了有效保障。同时,通过领导人会晤、东盟地区论坛、亚欧会议及联合国等多边组织和机构,保持各地区在国际事务中的密切合作,积极协调立场、相互沟通、相互支持,对维护和促进地区稳定发展发挥了积极作用。从APEC互联互通的经验看,一是领导人高度重视。APEC领导人高度重视“跨边界”供应链的运营效率,多次就“跨边界”供应链相关议题协调磋商。自2009年首次启动实施“供应链整合倡议”,提出亚太地区供应链的8个瓶颈和相应的行动建议以来,每年的APEC领导人非正式会议都在致力解决“跨边界”在经济合作、贸易和投资便利化、基础设施互联互通等领域的实际问题。二是规制融合提升互联互通水平。目前,APEC在规则和制度层面的互联互通合作主要通过规制融合领域的一系列项目推进实施的。具体行动主要是通过制定原则与指南、对照清单、不断更新数据库、举办研讨会、制定示范条款等方式来提高各成员的能力建设水平,提升成员间在规制领域的互联互通水平。同时,APEC还倡导各成员采取灵活多样的内部规制改革,可采取信息分享、工作分享、规制影响评估、实施多边认可协定、开展公众咨询、组建协调机制以及标准一致化等多种形式推进规制融合。三是加强文化领域交流合作。目前,APEC多数成员间已签署了人文社会领域的合作协议,加强成员国之间的文化、教育及人力资源开发领域的交流和合作。通过共同开发和培养文化领域的人力资源,举办文化产业论坛、逐年增加高校教师互访,扩大留学生招收规模、举办青年及妇女干部培训班、设立孔子学院等,使亚太地区人员交往方面的互联互通更加持久、更加牢固和更加稳定化。上述经验对中国与中亚互联互通建设有如下一些启示。1.制度、机制先行。中国与中亚国家互联互通建设需要分阶段、有计划的开展。第一阶段重在加强制度环境等基础性框架合作,在各方领导的重视和推动下,在增强政治互信、加强合作领域内的制度建设、探索合作模式、明确合作领域和目标、拓展合作渠道。第二阶段排除合作阻碍。经过第一阶段的制度搭建及合作的深入开展,需要及时商讨和处理合作中存在的阻碍双方合作进一步深化的瓶颈制约及重点和难点问题。第三阶段继续深化领域性合作。包括项目优选、技术升级、多元化合作方式等等。2.明确优先发展领域、项目。在丝绸之路经济带框架下,与中亚国家互联互通优先合作领域是基础设施互联互通,不仅包括铁路、公路、航空、海运网络一体化的综合交通运输体系,而且包括通信、信息网络建设,区域公共电网建设等。在规则、制度融合与协调方面,应以国际标准为指导,参与制定区域内统一的合作框架与标准体系;专业技术、行业领域要制定区域内均认可的技术规范和相应的制度条例等。在“跨边界”区域,重视信息的透明和共享性,通过建立信息平台、完善相关数据库、实施“单一窗口”简化通关手续,实现通关便利化。在促进人员流动方面,可借鉴APEC商务旅行卡,简化商务人员跨境流动手续,进一步促进区域内各国人员交流。同时,扩大教育科技等领域的合作,通过互派留学生、教师互访等形式,加强教育领域合作,通过艺术节等民间交流形式,实现区域内民心相同。3.构筑多层次、多渠道的资金保障体系。中国与中亚国家互联互通建设,尤其是在基础设施建设作为优先、重点领域推进时,大型跨境基础设施项目建设的资金来源问题是关键也是核心问题。中国-东盟基础设施融资主要是市场驱动、自下而上,受到了一些瓶颈制约,就目前开展情况而言,自上而下的合作模式更为必要。一方面,通过国家间的合作带动私人部门投资,将地区储蓄有效转化为基础设施投资;另一方面,积极落实“丝路基金”,明确基金总额、区域内各国出资方式、出资额度和基金投资使用规则。同时,加强与亚洲开发银行、世界银行集团等多边金融机构的合作,积极寻求其资金支持,并在债券市场进行有益的探索。三、系统设计(一)建立有效的协调机制1.对话机制。利用双边或者多边途径,建立多层次、常态化的对话交流机制。依托上海合作组织和亚行CAREC合作机制,定期举办领导人会议、高官会议等区域经济合作会议,通过上合组织和CAREC机制的交通、能源等基础设施合作,推动与中亚国家商务、贸易、经济、交通、能源等多领域的领导人会议,并使会议制度化、常态化。通过多层次常态化交流,首先在政府层面达成共识,通过协商、对话交流,解决推进互联互通过程中的具体的、技术层面的、实际操作过程中的问题,为合作排除战略层面的障碍。2.组织协调机制。倡导组建具有实体功能的中国-中亚互联互通合作工作组,专门协调各相关领域部门的战略规划与行动实践。工作组成员由国家级领导担任,形成常态化的包括决策、磋商谈判协调决策、议事、专业工作、日常事务办公、监督和反馈评估等机制。一方面,加强各国政府部门之间的沟通与协调,定期沟通互联互通的进展及存在的问题;另一方面,加强各国政府与企业之间的沟通与协调。同时,建立互联互通合作绩效监督与评估机制,定期评估互联互通合作的落实情况及所产生的实际效果,确保互联互通合作战略的推进符合各国经济发展战略的需要。3.信息交互机制。中国与中亚国家的经贸合作关系的巩固与深化,需要建立公开、透明、完备的信息交互机制。包括信息的及时公布与信息的完备共享。信息交互的具体内容,一是经贸合作中的重大经济战略、经济调控政策和出台的相关规章、制度、实施细则等信息交互机制。利用网络、媒体等传媒手段将信息及时发布,以巩固合作的基础。二是政府重大决策的信息交互机制。对于有利于区域经济合作的区域政府重大决策,及时、透明、公开发布,形成有效的信息互动,便于行为主体间推进合作的开展。4.争端解决机制。一是通过政治方法,即协商、调停、调查、和解等,保障争端各方的自主权利。二是通过法律方法,即成立临时或常设机构,制定处理争端的程序和规则,明确冲裁机构作出的裁决或判决对合作各国具有的法律约束力。成立专门负责区域合作协调的仲裁机构,并制定相应的《争议仲裁条例》,经仲裁机构裁定后,区域内各行为主体有权对不履行或破坏协议的行为主体采取限制或惩戒措施。5.利益保障机制。跨国家、跨区域间合作关系的建立,需要在互惠互利原则指导下共同商议合作各方的利益保障问题。这种保障或者补偿可通过政策补给,也可通过项目或者技术的援助进行补偿。在构建区域合作利益保障机制时,应充分考虑到利益谈判、利益补偿方式、补偿内容、补偿资金筹集、补偿的实施几个方面。应设置专门的谈判、补偿执行和监督机构,制定相关的《利益保障条例》,明确补偿的方式、内容、范围、对象、标准等,补偿资金应由合作各国共同出资筹集。同时,涉及生态补偿的利益保障问题,还可通过相应的项目、技术和政策进行沟通协调后执行。6.行为约束机制。区域经济合作关系错综复杂,尤其是“丝绸之路经济带”沿线涉及的国家众多,且合作远景和利益诉求不一,为保障合作顺利、,需辅助建立约束区域合作各方行为的机制。明确合作双方应遵守的规则,违反应承担的责任,造成相关损失的补偿或赔偿规定。通过相关政策和法规对区域合作关系进行规范,对参与合作双方权利、义务等具体行为进行约束,并对合作中的非规范行为作出惩罚性的制度安排。(二)完善合作机制1.贸易合作机制。制定和落实与周边国家贸易合作框架性协议,包括货物贸易和服务贸易两方面。在货物贸易方面,一是研究制定关于商贸物流合作的工作方案和推动商贸物流合作的沟通协调机制建设;二是研究和设计符合新疆和周边国家口岸、合作中心等通关模式,建立检疫和海关间的通关联网核查。在服务贸易方面:一是重视人员流动。简化签证手续,可试行短期或者商务互免签证制度;二是注重人力资源开发。通过专题研讨、联合培养、跨国培训等项目,加强与中亚国家人力资源建设,尤其应加强依托口岸的直接“窗口人员”的培训工作。在贸易合作推广方面,可通过贸易博览会、贸易论坛、招商会等不同形式推动与中亚国家贸易合作。2.投资合作机制。建立自由、便利、透明和具有竞争性的投资合作机制,带动民间资本参与国际竞争与合作。一是全面考虑投资合作所涉及的内容,制定较完善的投资合作制度。应包括投资门槛、投资待遇、投资征收与损失补偿、投资利润汇回、代位求偿、缔约方之间及缔约方和投资者间的争端解决等。二是与国际投资保护标准衔接,制定统一的投资保护标准。借鉴《中国-东盟投资协议》,分别与中亚各国缔结双边投资协议,并统一国际投资保护标准,切实保护投资者利益的目的。三是制定投资便利化措施。鼓励制定私人部门参与投资、公私合作等投资政策,鼓励和引导国际机构和区域外部投资进入中国与中亚合作的特定领域。3.能源合作机制。中国与中亚国家在能源领域的合作由最初的石油、天然气等传统能源,逐渐转变为传统能源为主,新能源为辅的多元能源合作形式。目前,中亚国家正转而发展非能源领域经济,勘探开发国内新能源/可再生能源,实行能源多元化的战略。部分中亚国家调整了经济发展战略,将合作重点转向非能源领域。因此,与