基层公共治理-第3章社区管理体制

第3章社区管理体制学习要点：社区管理体制的内涵和根本框架社区管理组织的含义,分类和功能我国社区管理体制的历史沿革我国社区管理体制改革第一节社区管理体制概述一、社区管理体制的含义社区管理体制是指社区管理的组织体系及其权力配置关系以及各种管理制度。具体而言社区管理体制包括四个局部，即社区管理的组织体系、社区管理的权责体系、社区管理的法律制度体系和社区管理的工作体系。〔一〕社区管理的组织体系

社区管理的组织体系是指参与社区管理的各类组织。在结构上应是多层次、多系统的。多层次是指由区、县——街道(镇)——居(村)民委员会——居民代表组成的多级管理体系；多系统是指由政府行政管理系统，社区自治管理系统，社区生活效劳管理系统组成的横向管理体系。

〔二〕社区管理的权责体系在城市社区，要加快理顺街道与社区的职责关系。街道是城市社区管理中最高权力机构，其职能主要包括：全面负责社区开展的规划，履行社区管理中的执法权和监督权。〔三〕社区管理的法律制度体系社区管理法律制度体系包括以下内容，一是以法律的形式确立新建立的社区居民委员会等组织的法人地位，赋予其相应的权利和义务，依法划定其与政府行为的边界。二是通过各项制度，确立社区内各类组织的职权范围及其相互关系。〔四〕社区管理的工作体系主要包括社区管理的内容和工作方式方法。现阶段社区管理的主要内容包括社区效劳、卫生文化环境治安管理和社区社会保障工作。管理方式手段上，社区管理要强化制度标准，开展标准化管理。二、社区管理体制的构建原那么1、“重心下移，立足基层〞2、“条块结合，以块为主〞“条〞——进行专业管理的各职能部门“块〞——进行综合管理的地域性机构3、“党政主导，各方参与〞4、“管理与效劳相结合〞视频:杭州金钱巷社区“治理停车难金点子〞杭州金钱巷社区“治理停车难金点子〞三社区管理体制的根本框架1、市一级设立社区建设领导机构2、市辖区一级建立社区建设指导机构或协调组织3、街道一级建立健全社区协调组织4、居委会探索社区居民自治新途径“两级政府，三级管理，四级落实。〞第二节社区管理组织一、社区管理组织概述指以居民会议、居民委员会为主体，在社区党组织领导和基层政府组织的指导下，与业主委员会、物业公司、社区中介组织等共同构成的网络体系。社区管理的根本特征：地域性和双重性。所谓双重性，指既有效劳性又兼有管理性。二、社区管理组织的分类街道办〔乡镇政府〕社区党组织居民会议(村民大会)居民委员会(村民委员会)业主大会和业主委员会物业管理公司社区中介组织三、正确处理社区管理组织之间关系〔一〕正确处理党组织与其他社区管理组织的关系〔二〕正确处理社区自治组织和政府的关系〔三〕正确处理居委会与物业公司的关系〔四〕正确处理业主委员会与物业公司的关系居民会议社区中介组织业主委员会物业公司社区党组织街道办事处居民委员会指导产生负责领导协调领导指导指导

合同指导社区中介组织，是指以社区居民为成员、以社区地域为活动范围、以满足社区居民的不同需求为目的、由居民自主成立或参加、介于社区主体组织〔社区党组织和社区居民委员会〕和居民个体之间的组织。如志愿者组织、业主委员会、老年协会、妇女协会、读书会、秧歌队、摄影协会、书法协会、钓鱼协会等。培育社区中介组织的必要性，主要表达在以下几个方面1新形势下有效组织居民自我管理、自我教育、自我效劳的需要。在新的情况下，尽管居委会工作人员的整体素质较以前有很大程度的提高，但由于户数的增多，以前由5-9个居委会工作人员“走东家串西家的工作方式显然不能再继续沿用。社区居民彼此交往和沟通不是一下子在整个社区展开的，而是先从自己周围或熟悉的人或有共同需求的人开始的，然后再逐渐扩大范围。将具有共同特点或需求的人组织起来，建立相应的组织，开展不同形式和丰富多彩的活动，为社区居民交往和沟通创造或提供渠道，促进社区居民彼此之间相认、相识、相知和互相帮助，使社区成为社区居民生活真正的共同体，而不只是因为简单地共居一地形成的形式上的共同体，从而有助于克服现代住宅形成的自然障碍，在社区居民之间构筑交往和沟通的桥梁，满足居民交往和沟通的需求，促进社区居民的全面开展。2有利于社区居民表达和维护自身合法权益。3有利于社区居民提高文明水准。建立社区志愿者组织，不仅可以使有组织地、更有效地发挥作用，而且有助于志愿者之间的交流，有助于扩大志愿者的影响，使更多的社区居民参加到志愿者队伍中来，从而提高社区居民的整体文明水准。社区居民整体文明水准的提高，也是社区居民的自身得到开展的表达。社区中介组织的特性〔1〕民间性。它不是政府行政系统的组成局部，除遵守国家法律、政府的行政法规外，组织内部的人员安排、业务活动等方面不受制于政府；〔2〕自主性。组织成员自己管理自己，组织的领导人由组织自己产生，不是由其他组织指派，活动内容和活动方式由组织成员自己决定。〔3〕志愿性。一个居民是否要成为某中介组织的成员，完全出于自愿。成员是否参加组织的活动，也是根据自愿的原那么；〔4〕群众性。不受党派、政治面貌的限制；〔5〕非营利性。组织开展的各种活动不以营利为目的第三节我国社区管理体制的历史沿革1949年后，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制〞为主、以基层地区管理〔“街居制〞〕为辅的管理体制。国家通过单位这一组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，，到达了社会稳定和稳固政权的目的。但是，在我国经济转轨和社会转型之后，单位制逐渐被打破，单位管理模式趋于失效。街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入困境。适应社会转型的社区制逐渐出现和凸显，必将在未来对我国社会的开展起到重大作用。一、走入历史的单位制单位制是新中国成立后社会管理的产物，单位是适应方案经济体制而设立的一种特殊的组织形式，具有政治、经济与社会三位一体的功能，以行政性、封闭性、单一性为特征。1986年，哈佛大学社会学教授华尔德?共产党社会的新传统主义——中国工业中的工作环境和权力结构?最早对中国的单位制进行研究，他通过对80多位内地国有企业的职工进行倡导500小时的访谈，加上对中国文件的阅读，对中国工业中的工作和权威问题进行了研究。研究指出：中国的国有企业是一种完全不同于西方企业组织形式的独特的组织形式。特点一是制度性的依附，二是工厂的制度文化〔一〕单位制产生的原因从实际的社会历史过程来看，三个因素对于单位体制的形成具有重要意义。第一，新中国政治关系的历史特点。第二，“革命后的〞社会体制逐渐被建立起来后，工业化和社会经济条件的矛盾成为另一个重要矛盾。第三，对科层体制和法制的破坏。(一)单位制的功能

单位制的功能政治动员经济发展社会控制〔二〕单位制的后果1．总体性社会

1949年后大陆建立起的是一个总体性社会，即一种结构分化程度很低的社会。在这种社会中，国家对经济以及各种社会资源实行全面的垄断，政治、经济和意识形态三个中心高度重叠，国家政权对社会实行全面控制。而总体性社会的形成，是通过单位制这个组织中介来实现的。2．依赖性人格

首先，在单位制度下，国家控制的资源通过单位来调配。对于单位成员来说，单位是生活福利的唯一来源其次，单位制还限制了其成员的生活空间。总起来说，单位通过垄断政治、经济、社会资源，形成了对单位成员的支配关系；通过严格控制单位成员的社会自由流动，造成了单位成员空间的封闭。没有自由流动的资源，缺乏自由流动的空间，单位成员只有全面依附单位，最终造就了依赖性的人格。

〔三〕单位制的崩溃改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立,包括个体私营经济在内的各种经济成份获得快速开展，社会结构不断分化，城市社会发生了根本性变革。在社会转型的大背景下，单位制整合社会的组织功能日益弱化。这些都使得单位制失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。二、身陷困境的街居制在方案经济体制时期，我国对社会的管理以单位制管理为主，以基层地区管理为辅。地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为街居制。在社会快速转型的今天，街居制面临着很多新的问题，越来越不符合城市社会开展的需要。〔一〕街居制的演变历程新中国成立以来，我国街居制的开展大致经历了四个阶段：1．创立阶段2．膨胀阶段3．曲折阶段4．恢复与开展阶段1、创立阶段我国第一个居民委员会最早是在1949年10月出现在杭州。同年12月1日，杭州市府公布了新中国历史上关于建立城市居民委员会的第一份政令，居民委员会很快便在杭州全市统一开展。国家后来的法律文本与这份政令如出一辙。上海经验：从“福利会〞到“居民委员会〞杭州的经验在华东迈出了成功的第一步。但是，对于大上海来说，要复杂得多。新政权最初难以一下子适应城市管理的复杂性，当务之急主要是消除新旧政权交替带来的市政管理“真空〞。上海把社会管理分为两种类型：有单位的人和没单位的人，并分两步走。第一步首先通过在各行各业中建立工会、农会、青联、学联、妇联等组织，把有单位的群众组织起来，参加集体政治生活。第二步首先在区接管委员会下设立“接管专员办事处〞，使群众与政府的接触以“接管专员办事处〞为桥梁，与居民群众建立联系，摸索没有单位居民的组织工作。1952年决定统一标准居民组织，建立居民委员会。1954年第一届全国人大四次会议上，制定并通过了?城市街道办事处组织条例?和?城市居民委员会组织条例?。按照规定，街道办事处的任务是：办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作，反映居民的意见和要求。居民委员会的任务是：办理有关居民的公共福利事项，反映居民的意见和要求，发动居民响应政府号召并遵守法律，领导群众性的治安保卫工作、调节居民间的纠纷等等。2．膨胀阶段

在1958年兴起的大跃进、人民公社运动，使街道的机构和职能迅速膨胀。但是，随着大跃进战略的失败，这种体制终究没有维持多久。由于街道权力的迅速回落，促成了单位体制的出现。3．曲折阶段

1966年至1976年的“文化大革命〞时期，街居体系遭到了严重破坏。在极左路线的影响下，有些居委会实行了军事编制，有些居委会干部被当成“当权派〞。随着各级“革命委员会〞的建立，街道办事处改组为街道“革命委员会〞，居委会也相继改称为“革命居民委员会〞，主要任务是抓阶级斗争，严重背离了为民效劳的方向。4．恢复与开展阶段1978年党的十一届三中全会以后，街居体系得到恢复，并获得快速开展。1979年，街道革命委员会被撤消。1980年，全国人大常委会重新公布了?城市街道办事处条例?、?居民委员会组织条例?，街道办事处、居民委员会的机构和职能得以恢复。〔二〕街居制的现实困境1．职能超载首先，单位制的瓦解导致单位职能的外移，要求街居来承接。其次，随着人口的老龄化、无单位归属人员以及外来人口的增多，给街居增添了更多的管理、效劳工作。再次，我国城市管理体制的改革，提出了管理重心的下移，由此带来了原来实行“条条〞管理的很多部门将任务下放到街区，给街区增加了很多新的管理内容，如市场管理、园林绿化、交通道路、民政福利、市容市貌等管理工程。音频：钱被狗破需社区开证明各类奇葩证明让居委会公章...2．职权有限从街道办事处来说，区级政府及各职能部门的“漏斗效应〞将大量的事务“漏〞到街道一级，但街道办事处却没有相应的法定地位和权力来承接这些事务，不仅在财政和人员编制上受制于上级政府，而且没有独立的行政执法权和完全的行政管理权，只能受制于各职能部门的委托或充当行政职能“传递者〞的角色。从居民委员会来说，其工作人员的津贴、办公经费、活动开支等都是经由街道下拨控制，居委会一般没有财务支配权，而街道可以擅自占有居委会的财产或收益，居委会的支出工程要由街道办事处批准。“指导〞为虚，“命令〞为实，“上下级〞关系色彩浓厚3．角色为难

街居组织处于政府和居民之间，但从目前的情况来看，街居倾向于政府一边，变成了政府的“脚〞，只是被动地执行市、区一级政府下派的任务。在这一点上，居委会的为难地位更加突出。居委会群众性自治组织的地位实际上被虚化，居委会除了按照居民委员会组织法规定的日常工作外，还要承担区、街道各部门交办的名目繁多的工作任务，实际上居委会变成了各级党委、政府部门工作的承受层、操作层和落实层。视频：免费视频新闻透视：怎样给居委会减负？例：深圳一个小小居委会竟然挂牌45块深圳一个小小居委会竟然挂牌45块在深圳市罗湖区湖景居委会，门边挂着２２块牌子，加上楼梯间挂的和堆在办公室的，这个编制只有６个人的居委会共有４５块牌子。而深圳的其它居委会，有的竟有牌５０多块。

据?羊城晚报?报道，“党建、民政、统计、城管……〞作为最基层社会组织，居委会一直承担着繁多的行政功能，有的居委会不过6个编制，却足足挂了45块牌子。从昨天开始，深圳市南山区96个居委会的牌子全部“精兵简政〞，只剩两块。牌子精简的背后是建国以来沿袭数十年的基层社区管理体制大变革。从1月11日起，深圳市南山区任何一个居委会门口都只见两块牌子，一块是“社区工作站〞，另一块是“社区居委会〞。〔三〕、街道办事处街道办事处是五万人口以上的市辖区、不设区的市的人民政府或功能区管理委员会按照工作需要设立的派出机关，受市辖区、不设区的市的人政府或功能区管理委员会的领导，并不是一级政权机关。1986年第六次全国人民代表大会常务委员会修正的?中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法?规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立假设干街道办事处，作为它的派出机关〞设立街道办事处的目的有两个：一是加强城市居民工作；二是密切政府与居民的联系主要职能是在街道居住区内贯彻执行政府的有关决定、指示、命令。它的职权是政府授予的直接代表派出人民政府，具体办理派出人民政府所委托的各项行政事务

它是各种条条块块的结合点只办理与街道居民有关的行政事务和公共事务街道办事处的性质强制性和约束性明显的派出代表性明显的综合性

街道办事处的性质街道办事处组织条例第四条街道办事处的任务如下：〔一〕办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项；〔二〕指导居民委员会的工作；〔三〕反映居民的意见和要求。第六条市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会批准，不得直接向街道办事处布置任务。珠海香洲区某街道办事处的职责贯彻执行党和国家的路线、方针、政策和上级人民政府关于街道工作方面的决定，制定具体的管理方法并组织实施；负责辖区内市容市貌和环境卫生的日常管理工作，发动辖区单位和群众保护环境，开展爱国卫生运动；发动和领导居民及各单位、各部门开展社区建设工作；制定并实施社区建设规划和年度方案；指导社区居民委员会的工作；协调解决行政事务、社会管理和公共效劳方面的问题；负责社区集体经济组织〔由原农村集体经济改制的股份合作公司〕的监督管理工作；负责辖区内普法教育工作，维护老人、妇女儿童的合法权益；珠海香洲区某街道办事处的职责7.负责辖区内平安生产和消防工作的指导、监督；8.会同有关部门做好本辖区综治、信访、维稳等工作；9.会同有关部门做好本辖区人口和方案生育工作；10.会同有关部门做好辖区内的企业效劳、在地统计工作；11.会同有关部门做好辖区人员就业、社保、退管等社会保障工作；12.协助武装部门做好国防发动、民兵训练和公民服兵役工作；13.配合有关部门做好防空、森林防火、防汛、防风、防旱、防震、征地和城市房屋拆迁、抢险救灾、重大动物疫情防控等工作14.承办区政府交办的其他事项。街道办事处的现实职能目前,我国城市街道办事处的实际职能已不再是一些交办事项、上传下达居民的利益诉求和指导居委会工作，而已经是涵盖政治、经济、文化、治安、城市管理、民政等社会公共事务管理的方方面面，承担了一级政府的几乎所有职能〔城市管理职能、社会管理职能、社区建设和社区效劳职能、居民工作职能〕可以说是区政府的缩影。

街道办事处50年代创立初期21世纪工作任务覆盖面较小工作对象的变化工作任务的变化工作任务拓展到30多个方面100多项

.“单位体制〞以外的社会闲散人员和家庭妇女扩展到辖区内所有居民和所有单位行政权力的局限性管理工作的综合性管理工作的被动性管理服务的直接性行政事务的繁杂性特点特点是从其性质中衍生出来的

街道办事处的特点街道办事处的主要机构设置街道党工委〔书记〕街道办事处〔主任〕假设干副书记假设干副主任社会事务科经济管理科城市管理科街道党政办计划生育科社会治安综治办街道监察室行政办公室:街道办事处的行政综合办事机构社会治安综合治理办公室协助街工委、街道办开展社区综合治理工作的常设机构计划生育办公室是街道办事处主管计划生育工作的职能部门城市管理科是街道办事处履行城市管理具体运作的职能科室民政科:主要从事街道民政管理与公益事业管理的职能科室街道办事处的组织机构(具体职能)经济管理科是街道办事处主管经济协调发展的职能科室街道文化站:事业编制的内设机构，是主管街道群众文化、体育活动的部门街道办面临的问题城市规模的开展，使街道办事处管理的人口和区域过大街道办事处承担的基层社会管理工作过于庞大和复杂街道办事处职责和权力不配套，体制不顺，职责不清街道办与居委会关系的冲突内设机构臃肿，人员超编严重视频一个街道办十个副主任!广州40人街道办公务接待费超百万被问责街道办改革路径探索〔一〕理顺关系理顺区街关系理顺条块关系理顺街居关系〔二〕职能转变维护社会和谐稳定职能指导社区自治自律职能扶持社会理论兴办社区效劳职能第四节我国社区管理体制改革一、我国社区管理体制改革的必要性〔一〕我国社区管理体制改革是适应经济体制转变的必然要求〔二〕我国社区管理体制的改革是政府职能转变的必然结果〔三〕完善社区管理体制改革是走出目前社区管理困境的客观需要二、社区建设存在的主要问题1、社区建设气氛不浓，群众参与共建意识不强。社区建设是一项刚刚起步的新事物，社区建设的内涵、范畴及为什么要搞社区建设等问题还不为广阔群众所了解熟悉。社区志愿者队伍和中介组织的开展不够理想，还没能形成全社会都来参与社区建设的气氛和环境，影响了社区建设工作的普及深入。2、社区自治程度不高。目前，社区组织体系框架总体上是科学标准的，但是社区组织的自我管理、自我效劳、自我教育的职能并没有全部得到实现。原因：一是政府部门还权、放权不彻底、不到位，社区应具备的各项权力包括自治权、协管权和监督权并没有落到实处。二是还没有形成完善的社区管理体制和工作运行机制，各个社区组织的工作制度、自治章程等还没有建立健全起来。三是局部社区工作者受传统的工作方式影响，头脑里还存在依赖街道和政府部门的思想，对社区工作者的角色定位和实现社区自治的性质缺乏必要的认识。3、社区规划不尽完善。当前社区规划偏重自然景观和人文景观设计，以改善社区环境为主，如建筑优美、绿地增加等，但一些与居民生活质量密切相关的文化卫生娱乐设施，如社区图书馆、体育馆、医院等在很多地区还没有建立起来，甚至还没有被纳入社区规划之中，使社区资源不能得到充分开掘和利用。原有的社区也面临着重新开发和规划的问题，如更换过时的根底设施，改善居住环境等。此外，社区规划缺乏社区居民的参与。因而目前社区建设过多地偏重于经济建设、市政建设等针对“物〞的硬件管理，而无视文化教育、社会效劳、公共道德等以“人〞为中心的软件管理，造成实