PPP项目运作实战及案例分析

PPP工程运作实战与案例分析

主讲人：宋杰毕业于：北京大学国家公派澳大利亚悉尼大学访问学者发表过：?外商直接投资企业的外溢效应?、?外商在华直接投资的区位因素分析?等目前担任：中关村开展集团股份董事京东方科技集团股份〔000725SZ〕董事北京经济技术投资开发总公司投融资部总经理广东省肇庆市政府参谋国家开发银行总行专家库专家长期从事投融资工作，有着丰富的融资经验，近些年，在拓宽融资渠道、搭建融资平台以及区域开发建设方面，给全国各地多处政府融资平台、企业以及培训班进行授课。Tel：137-0117-6633Email:

<关于在公共效劳领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知>财金[2021]90号

一、大力践行公共效劳领域供给侧结构性改革。进一步推动公共效劳从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。二、进一步加大PPP模式推广应用力度。在中央财政给予支持的公共效劳领域，探索开展两个“强制〞试点。1、在垃圾处理、污水处理等公共效劳领域，工程一般有现金流，市场化程度较高。2、对于有现金流、具备运营条件的工程，注重工程运营，提高公共效劳质量。三、积极引导各类社会资本参与。各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP工程。四、扎实做好工程前期论证。确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共效劳的质量和水平，要严格区分公共效劳工程和产业开展工程。<关于在公共效劳领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知>财金[2021]90号

五、着力标准推进工程实施。统筹论证工程合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，“风险分担、收益共享、鼓励相容〞，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，防止将当期政府购置效劳支出代替PPP工程中长期的支出责任。全生命周期的合同履约管理。六、充分发挥示范工程引领作用。七、因地制宜完善管理制度机制。八、切实有效履行财政管理职能。对于使用者付费工程，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失。对于使用者付费完全覆盖本钱和收益的工程，要依据合同将超额收益的政府方分成局部及时足额监缴入国库，并按照事先约定的价风格整机制，确保实现价格动态调整，切实减轻公众负担。<关于在公共效劳领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知>财金[2021]90号

九、简政放权释放市场主体潜力。对于涉及工程建设、设备采购或效劳外包的PPP工程，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供效劳的，按照?招标投标法实施条例?第九条规定，合作方可以不再进行招标。十、进一步加大财政扶持力度。各级财政部门要落实好国家支持公共效劳领域PPP工程的财政税收优惠政策，加强政策解读和宣传，积极与中国政企合作投资基金做好工程对接，基金将优先支持符合条件的各级财政部门示范工程。鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP工程的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为工程标准实施营造良好的政策环境。十一、充分发挥PPP综合信息平台作用。实施单位及时向社会公开工程实施方案、合同、实施情况等信息，公开透明、有序推进，保证工程实施质量。2021年财政部和发改委等积极推动PPP开展以来，财政部和发改委陆续发布了一系列关于PPP的文件，2021年两会之后中央和地方更是推出了成千上万亿的PPP工程，然而两年来PPP工程实际落地工程为数不多，究其原因众说纷纭。PPP2021之开展金融机构以前多注重地方政府背景，而PPP模式要求关注政府和社会资本各方面的权责利分配，综合考虑工程公司的治理结构、实际收益、现金流的特性、政府的财政实力、政府投资平台和社会资本的实力和信用等多方面融资变量，还有宏观因素等长周期变量，这要求金融机构有更高的工程评估能力和风险管理能力。PPP2021之融资PPP工程操作流程的标准财政承受能力验证物有所值多渠道〔股、债、贷等〕融资保障开发性基金设立和运用工程公司运营过程中的涉税管理预期收益偏差的调整全生命周期〔工程设计、投融资、建造、运营和维护等环节〕工程后评价〔投标过程、设施交付、运营绩效等〕PPP之关注PPP决策过程决策主体决策问题政府部门企业社会公众合伙人金融机构……风险识别与分担融资渠道与融资模式〔自有资金比例、股权结构、基金杠杆〕财政承受能力验证及物有所值收益在合理区间的决策不完备契约下的工程治理游戏规那么制定与动态调节提前终止等决策移交及移交后管理决策……筹划阶段谈判阶段建设阶段运营阶段移交阶段10

PPP工程遇到的问题〔一〕考核机制和补贴机制如何挂钩？社会资本报价中运营本钱的考虑银行实际贷款额度及利率与测算时不一致的后期调节为什么要交履约保证金？履约保函作用、本钱、融资交割保障、工程投资进展程度合同条款的底线坚持在哪里？可磋商的范围是什么？一定是无偿移交吗？管廊的前期收费以谁为主最有利于工程？重大工程的固定资产折旧年限应该是30年还是100年？管廊、收费的桥梁、高速公路的固定资产折旧按照车流量？在国家规定的工程合理使用期限内，施工承包商确保地基根底工程和主体结构的质量与运营30年的维护费用承担主体，在期限上不匹配，在维护范围上不重合11

PPP工程遇到的问题〔二〕资本金与银行贷款分期到位的考虑，政府监管如何引导和实施工程在运营期开始前，贷款本息归还以及基金回报等现金流出的平衡问题可研、立项、规划、实施主体、PPP工程公司成立、施工招标、工程运营…，前后顺序及关联投资人的收益率与工程公司所得税的关系对于已完工程按照实际发生额进行的资产评估，采用TOT方式进入运营期所带来的问题金融机构参与实施方案设计过程的必要性投资人的退出条件〔主动及被动〕和对投资人的补偿机制融资平台的运作能力选择PPP:垄断属性、高度依赖补贴、企业需要被监管、短期收益无法保障12

PPP工程遇到的问题〔三〕营改增后，施工企业的砂石费用、拆迁的补偿款带来的影响现金流量表在建设期以及运营的前几年期间出现的负数，如何解决？资产证券化融资的时间点？再融资、减资、以及上市。移交后，平台公司持有、收益、再融资中央直属、垂直管理的全资中央企业免征地方教育附加〔不含参股、合股的分支机构〕企业提取的盈余公积：弥补亏损、转增资本〔股本〕、发放现金股利或利润工程投入局部〔包括自有资金、银行贷款〕是如何退出的………….阶段流程政府职责社会投资者职责项目前期准备阶段项目选择可行性分析实施方案物有所值财政承受能力验证1.项目确定2.对项目的PPP具体模式进行模拟实施分析确定社会投资人招标确定投资人具体合作方案谈判、磋商、签约成立SPV1.确定和发布招标文件2.对投标书进行评估3.初选社会投资人4.与投资人谈判并签订PPP合作协议1.进行项目可行性分析2.投标并与政府谈判3.与潜在融资主体提前进行沟通4.筹备成立SPV开发运营项目开发建设项目运营监督支持1.与融资机构及相关合作单位签订合同2.组织项目开发建设3.组织项目运营移交终止项目移交SPV清算1.接管PPP项目2.自己运营或另找运营商1.向政府移交项目2.清算SPVPPP根本运作程序14

PPP工程实施方案一、实施方案编制原那么及依据 〔一〕方案编制原那么 〔二〕方案编制依据 二、工程概况 〔一〕工程背景 〔二〕工程根本情况 〔三〕PPP模式的必要性和可行性分析 〔四〕PPP工程公司组建 三、工程风险分配根本框架 〔一〕工程风险分配原那么 〔二〕具体风险分担 四、工程运作方式 〔一〕先建局部的运作方式 〔二〕后建局部的运作方式 15

PPP工程实施方案五、工程交易结构 〔一〕工程投融资结构 〔二〕工程回报机制 〔三〕工程合作期限〔四〕工程收益率〔五〕土地使用权和资产所有权 〔六〕绩效考核机制 〔七〕工程合作期满的处置 〔八〕工程退出机制 六、工程合同体系 〔一〕PPP工程合同 〔二〕股东协议 〔三〕工程设施资产转让协议 〔四〕其他工程协议 16

PPP工程实施方案七、工程监管架构 〔一〕工程授权关系 〔二〕工程监管方式 八、工程投入产出测算 〔一〕测算说明 〔二〕测算结果 九、工程采购方式 〔一〕社会资本的招选方式 〔二〕社会资本资格条件要求 十、政府配套政策及承诺事项 〔一〕政府配套政策 〔二〕政府承诺事项 十一、工程实施工作方案 〔一〕总体方案 〔二〕具体工作方案 交易商协会证监会银监会保监会金融局发改委融资主体银行证券公司信托公司租赁公司保险公司社保养老基金私募机构担保评估公证律师会计审计评级机构机构投资者长沙的梅溪湖工程位于长沙大河西先导区核心区域，总占地约11452亩〔约8平方公里〕，总建面约1134万平方米，涵盖高档住宅、商场、超五星级酒店、5A级写字楼、酒店式公寓、文化艺术中心、科技创新中心等众多顶级业态。方兴地产于2021年1月26日与长沙大河西先导区管理委员会等相关各方签署协议，成功成为长沙梅溪湖国际效劳和科技创新城开发招募工程的投资人。据悉，这是方兴地产第一次踏入长沙，也是其首次涉足土地一级开发。该工程的前期工程建设预计需投入128亿元。作为梅溪湖工程的投资人，方兴地产需成立工程公司来负责筹集并承担该工程开发范围内的征地拆迁、补偿安置的所需全部资金，合计85.2亿元。与此同时，该工程开发范围内的根底设施和公用设施等建设工程所需资金也需要工程公司自行筹集。一年下来，公司在工程上的累计投入已经高达150亿。而初步预算显示，该工程一二级开发完成的总体投入高达600多亿。土地一级开发的PPP长沙梅溪湖工程背景的颈。土地一级开发概述

长沙梅溪湖规划如何平衡600亿的巨大投入？方兴地产方案在完成一级开发后，将回购一半的土地进行二级开发，剩余一半那么经由政府的招拍挂程序公开出让。2021年9月，方兴地产还成功引入了中建股份，后者所属长沙中建投资公司出资7.5亿元参股方兴长沙公司金茂投资〔长沙〕20%股权，出资后注册资本金为37.5亿元。根据协议，中建股份将与方兴一起参与沙梅溪湖国际效劳和科技创新城开发工程。尽管后者仅占工程20%的股权，但同为央企的中建股份的加盟，无疑大大分担了方兴地产单独开发的风险。2021年9月，梅溪湖地块公告表示出让首批5宗临湖地块，网挂019号、020号、021号、022号、023号，可建面积约为100万平方米，出让起始价超过26亿元，楼面均价约为2600元/平方米。均为梅溪湖国际新城规划中一线临湖的优质资源地块。最终，中建股份以15.9亿元的价格拿下网挂023号和网挂019号两宗地，而另外3宗那么被方兴地产旗下的长沙金佳房地产开发以近10亿元的总价拍得。2021年3月22日，该公司旗下位于长沙的梅溪湖工程前往广州展开土地推介，希冀吸引广东大牌房地产企业的关注。方案2021年在土地出让业务上的销售收入为30亿，占全年销售任务的23%。土地一级开发的PPP长沙梅溪湖工程作为梅溪湖工程的投资人，方兴需成立工程公司来负责筹集并承担该工程开发范围内的征地拆迁、补偿安置的所需全部资金，合计85.2亿元。2021年以前，长沙的城市格局是“西文东市〞，河西地区以开展文化教育为主，土地价值相对较低，平均为104万元/亩，折合楼面单价平均703元/平方米。先导区成立以后，大量根底设施的投建，迅速提升了河西板块的土地价值。2021年成交单价到达515万元/亩〔平均楼面单价达2189元/平方米〕，是2021年的5倍。分析方兴地产近几年的年报，长沙梅溪湖工程的土地开发收益呈快速增长趋势，2021年土地一级开发收益为5.17亿元，实现当年投入，当年收益；2021年土地一级开发收益为4.4亿元；2021年土地一级开发的收益为21.4亿，同比增长386%。但对一级开发企业来说，如何与政府谈判和合作，准确把握土地出让的节奏，往往关乎一个工程的成败。土地一级开发的PPP长沙梅溪湖工程方兴进行土地一级开发的思路，就是先进行环境打造，再出让土地。首先是改善道路等根底设施，随后导入教育、医疗资源。与市场化企业操作不同，政府平台公司的优势也是明显的，比方获得融资有政府财政变相背书，拆迁也更强势。然而，缺乏市场的博弈，政府主导的城镇化常常过于超前，投资效率极低。土地一级开发前期需要投入巨大的资金，前两年，公司或都处于纯投入的状态。然而，一旦土地挂牌上市，便可以回笼资金，形成正向现金流。在卖地、开发每个环节都可以获取收益，还能以较少的代价沉淀一局部经营性资产。土地一级开发的PPP长沙梅溪湖工程土地溢价分成模式

orPPP海南一级土地开发的模式属于典型的企业主导型2006年7月19日海南省人民政府出台的?关于标准企业参与土地成片开发的通知?指出：“土地出让收入扣除土地开发本钱后余下的纯收益局部，按照市、县政府所得不得低于30%的比例，确定市、县政府与主开发商的分成比例。〞也就是说，一级开发商最高可以分得70%的土地纯收益海南财政实力较弱，导致土地一级开发市场由提供资金的开发商掌控；李嘉诚、中信泰富、中信国安、华润集团均参与了海南的一级开发中信泰富与政府分成比例为7：3抬高地价，把其他开发商排除在外通过招拍挂向利益共同体输送土地首创进入土地一级开发开始于与海口市政府洽谈当地水务运营工程。2007年4月29日，首创股份与海口市政府签订了?海口市西海新区土地一级开发合作合同?，该地块位于海口西海岸的长流新区起步区，为海口新市政中心所在地，规划总面积5209亩。25

?关于标准土地储藏和资金管理等相关问题的通知?财综[2021]4号财政部国土资源部中国人民银行银监会

鉴于土地储藏机构承担的依法取得土地、进行前期开发、储存以备供给土地等工作主要是为政府部门行使职能提供支持保障，不能或不宜由市场配置资源。土地储藏工作只能由纳入名录管理的土地储藏机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储藏工作。调整土地储藏筹资方式:土地储藏机构新增土地储藏工程所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，缺乏局部在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2021年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储藏贷款。地方政府应在核定的债务限额内，根据本地区土地储藏相关政府性基金收入、地方政府性债务风险等因素，合理安排年度用于土地储藏的债券发行规模和期限。

一块150亩的工业用地，在同期成交价格每亩9.6万元的情况下，通过享受政府补贴，以每亩1万元取得。此后，又以土地抵押，取得1500万元贷款。在2021年至今近五年时间，企业在未实际投入生产的情况下，地价已经上升到每亩超过20万元。

2021年，南充市高坪区人民政府通过招商引资，引入十堰车冠商贸“汽车改装及车身、车桥总成生产〞工程。按2021年8月28日南充市高坪区与十堰车冠商贸的投资协议，此工程为国家工业用地，工程用地面积约180亩，出让价格按9.6万元/亩挂牌结算。签订投资协议当天，双方还签订了?十堰车冠商贸汽车改装及车身、车桥总成生产工程工业开展专项资金补助金额及支付时间安排?，里面约定：根据?投资协议?有关条款，本工程所涉土地出让金按照每亩9.6万元进行结算，但在支付土地出让金后，立即在工业开展专项资金中按照每亩8.6万元进行补助，补助资金主要用于进行场地平整、厂房建设、员工培训、根底设施建设等。最终，十堰车冠公司为此工程支付的土地费用只有每亩1万元。零地价、低地价招商实际操作多在区县级，且各地区间有明显竞争，都是经私下协商先按规定出让土地，再由地方财政返还，稀释企业买地本钱，企业拿到地后，就可以进行抵押贷款了。在实体经济利润低的背景下，企业贷来的款改做金融投资是最常见的。地方打折卖地成风底价成交成常态?北京土地整理储备中心数据显示，2012年1月共成交20宗地块，全部以底价成交，土地出让金21.92亿元，同比下降64%，2012年土地收入预计为900亿元，比去年实际收入减少300亿。北京住宅类土地的溢价率，从限购前一年的78.9%，下调至限购后的16.9%。下调了62各百分点。（部分地方政府现在的地价可以打5折）由于买方话语权的加大，地方政府更多选择在找到合适的买家、谈好价格之后才公开出让土地。（规划修改，通过提高容积率，土地的总价款没有变化，但摊到楼面上的地价变低了。）成交量溢价率话语权截止2021年8月23日，获得土地出让244亿元，与上年前8月671.95亿元相比，下滑63%9月北京土地出让金高达257.37亿元，超过前8个月总和自2021年6月“负转正〞以来，100个重点监测城市住宅均价环比已经连续上涨13个月。2021年6月上海、北京、广州、深圳等10大典型城市的土地出让金收入为592亿元，同比上涨111.5%；土地成交均价同比增长51.4%。成交地块建筑面积（㎡）起价（万元）成交价格（万元）配建保障房（㎡）楼面价（元/㎡）溢价率拿地企业河西区X83R1地块162973.1117360162700164009983.238.6%北京城建河西区X86R1地块144563.8104100144300100009981.838.6%万科和北京住总联合体2021年9月20日，北京出让了通州和亦庄四宗地块，合计土地出让金到达38.43亿元。通州一块多功能用地溢价率超过120%，亦庄两块宅地也均到达合理土地价格上限，溢价率接近40%。出让的地块中，北京经济技术开发区河西区X83R1和X86R1两块宅地都是二度入市，2021年底两块地就曾挂牌出让，一直无人问津。包括万科、城建等6家企业参与了两宗地块竞争，报价均达合理土地价格上限。最终，X83R1由北京城建以16.27亿元、配建公租房1.64万平方米的条件摘得，X86R1由万科和北京住总联合体以14.43亿元、配建公租房1万平方米的条件竞得。两地块溢价率都到达了38.6%。考虑到配建的公租房，北京城建拿地楼面价约11100元/平方米，万科拿地楼面价约10700元/平方米。开发区土地供给总体情况1：政府支持。城市综合开发运营工程离不开城市政府的支持，没有单方效益最优的可能，必须以互惠互赢为前提，通过共同合作来实现。工程公司应积极依托高层，主动向地方政府汇报工作进展、工作思路、工作安排和重点难点，赢得地方政府的理解、重视、支持，争取城市政府和各部门的协作配合。2：动态调整开发方案。新城开发不同于城市内部条件相对成熟的区域，具有较大不确定性，包括本钱、政策、市场等诸多方面，必须全面深入分析具有决定性风险的各种因素，综合权衡、统筹考虑工程所面临的机遇和风险，动态调整开发方案，尽最大可能防止降低风险，实现最终效益。3：设计与开发实现有效对接。提前介入市政规划，市政设计、工程设计的理念和水平直接关系到工程的品位、档次、开发价值和投资本钱。4：滚动开发。按合同约定落实“市政工程建设采取滚动开发、不低于约定年度进行土地出让〞等重要条款，确保开发企业的核心利益。5：加强后期合作，使城市化建设得到延伸。开发公司应加强与当地城市的长期战略合作，在工程后期有效延伸企业产业链，推进顶级城市运营商形象建设。一是通过积极展开土地营销工作，主动参与当地城市形象推介、招商宣传、土地出让事宜，提高区域影响、抬升土地出让的规模和出让价格。二是通过主动参与土地市场运作，共同谋划土地出让的策略，适当以一二级联动的方式介入城市建设，开展多元化经营。三是利用土地出让收益和通过工程建立的社会资源，扩大和深化与当地政府的合作，进行经营辐射。区域〔园区〕开发建设黄村镇DX00-0101-0201地块黄村镇地块根本情况挂牌编号土地用途出让年限土地面积建筑控制规模出让方式京土整储挂(兴)[2014]030号F2公建混合住宅用地住宅70年综合50年商业40年4.6万平方米17.5万平方米挂牌出让黄村镇地块挂牌信息挂牌出让起始价：14.86亿元竞价阶梯：700万元竞买人保证金：4.5亿元〔30%〕挂牌竞价时间：2021年4月10日9:00~2021年4月24日15:00竞买人：北科建、恒大、北京城建、保利首开、雅居乐等11家房地产企业住宅用地现场竞价出让起始价14.86亿元限价商品房面积15700平方米再次竞买土地价恒大41.6亿元12000元/平米溢价率达180%楼面价2.9万元/平米竞买土地价22.26亿元?12平方公里的一级开发的案例分析?土地一级开发中的PPP2004-2021年土地出让收入与地方财政收入比较382021年1-2月，全国开发商：土地购置面积2773万平方米，同比下降31.7%；土地成交价款699亿元，同比下降30.2%。海绵城市开发中的PPP停车场建设PPP城市管廊建设PPPPPP模式

中信滨海新城2021年雅居乐方案以20万元/亩的价格拿地3000亩〔政府标价30万元/亩〕。中信投60亿做根底设施建设，土地价值的提升，预计2021年，500万元/亩。1：设立隧道公司，中信滨海新城工程公司控股隧道公司；2：隧道工程捆绑土地的出让收入用于平衡土地开发本钱和隧道建设投资，如有剩余那么作为隧道公司利润；3：统征地向二级开发商出让后，所得收入优先用于支付统征地土地一级开发本钱和支付苏埃湾过海隧道工程建设投资，余额作为苏埃湾隧道工程公司收益。PPP模式

中信滨海新城1：土地一级开发整理；2：海湾隧道、市政道路等根底设施建设；3：提供学校、医院、公园、博物馆、展览馆等；4：公共效劳设施、协助当地政府招商引资；5：中信滨海新城工程公司注册资金5亿元，其中中信地产占51%股份，其余合作伙伴49%。工程启动后，后续局部通过收益滚动进行开发。6：达成合作模式后，以这个工程为平台，中信地产与所有房地产公司和资源运营商达成合作，共同挖掘工程所在城市的总体功能。Public〔汕头市政府〕Private〔中信地产〕PPP模式

中信滨海新城1：中信滨海新城规划面积达168平方公里，预计开发周期25年采用分片区滚动开发的模式；2：汕头市政府授权委托濠江区政府设立隧道公司，并赋予隧道公司负责统征地一级开发和建设苏埃湾隧道工程的权力，中信方以中信滨海新城工程公司控股隧道公司与濠江区政府进行合作。捆绑4580亩统征土地向二级开发商出让的收入用于平衡土地开发本钱和隧道建设投资，如有剩余那么作为隧道公司利润。3：隧道的建设局部由银行等金融机构支持；而隧道运营局部的设想是成立隧道运营基金，通过向外地车辆收费、年票、收取隧道运营配套费及政府财政补贴。4：多个配套设施的运营，如启动片区内的潮汕历史文化博览中心以用众筹的方式设立全球潮汕人文化基金运营收益方式；Partnering〔合作合伙契约〕Partnering〔合作合伙契约〕伙伴关系的核心问题在于：在某个具体的工程上，以最少的资源，实现最多的产品或效劳。社会资金以此目标实现自身利益的追求，而公共部门那么是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系要落实到工程目标一致之上，但这还是不够的，为了能够保持这种伙伴关系的长久与开展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个特征：利益共享和风险共担。利益共享不是分享利润，而是不允许在工程执行的过程中形成超额利润。?污水处理厂的案例分析?社会根底设施的PPP%国债收益率与银行贷款利率49

国务院关于加强地方政府性债务管理的意见国发〔2021〕43号修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立标准的地方政府举债融资机制。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业开展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入归还。有一定收益的公益性事业开展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入归还。推广使用政府与社会资本合作模式。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。地方政府出现偿债困难时，要通过控制工程规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金归还债务。妥善处理存量债务和在建工程后续融资:抓紧将存量债务纳入预算管理;积极降低存量债务利息负担;妥善归还存量债务;确保在建工程后续融资。50

新型城镇化建设的资金哪里来？

政府工作报告指出：2021年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例；完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存；开工建设城市地下综合管廊2000公里以上等。“修明渠、堵暗道”，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台的政府融资职能。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。把地方政府性债务分门别类纳入全口径预算进行管理。将财政运行全面纳入法治化轨道，完善全面规范、公开透明的预算制度，逐步建立中期财政规划管理。国发〔2014〕43号一方面从法律和制度层面，理顺了存量债务的偿债责任，标准了增量债务的举借方式；另一方面也严格限制了依托融资平台推动地方建设的传统融资模式。难以吸收社会资本参与、确需政府举债的公益性工程，未来融资将只能由政府发行债券解决。吸收社会资本参与的公益性工程，按照推广使用PPP模式，债务由工程公司按照市场化原那么举借和归还，政府按照事先约定承担财政补贴责任，财政补贴等支出按性质纳入相应预算管理。地方政府投资业务4353

国发〔2021〕43号会带来什么影响？1：银行与平台的大额统贷业务、保障房、公路、水利、土储、轨道交通、市政根底设施建设受限？量力而行。2：地方政府投资依靠政府信用获得资金的方式将逐步进入以市场化方式融资为主的理性开展阶段。3：平台公司在下阶段的债务甄别中，有一些可能为非政府债务，但是确实是在完成政府任务，如代建标准厂房等，还款来源？下一步再融资怎么解决？4：在PPP、政府采购模式的推进中，如何发挥工程主体、金融机构、政府的作用？5：债务甄别，归属政府还是平台公司？金融机构、上级政府地方债、区域再融资如何应对？6：平台公司在过渡期内，是收缩战线还是做大做强？54地方债

日前，财政部下发通知，批准10省市试点地方政府债券自发自还。据悉，2021年自发自还债券总规模为1092亿元，其中，上海126亿元、浙江137亿元、广东148亿元、深圳42亿元、江苏174亿元、山东137亿元、北京105亿元、青岛25亿元、江西143亿元、宁夏55亿元。56地方债〔续〕

地方债分为三类：A：政府负有归还责任的债务；B：政府负有担保责任的或有负债；C：政府负有一定救助责任的相关债务；具体操作的模式：银行用理财资金投资资管方案，资管方案那么受让理财资金收益权。同时，资管方案购置信托设立的单一资金方案，信托单一资金方案对应平台公司的应收政府款项收益权。融资平台收到资金后，将其用来归还此前对银行的二类债务，归还债务后融资平台形成对信托机构的新债务。57

财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第一条根据?国务院关于加强地方政府性债务管理的意见?〔国发〔2021〕43号〕、?国务院关于深化预算管理制度改革的决定?〔国发〔2021〕45号〕和?财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知?〔财金〔2021〕76号〕等法律、法规、规章和标准性文件，制定本指南。第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。第三条本指南适用于标准政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作工程的识别、准备、采购、执行和移交等活动。第四条部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询效劳、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和工程库建设等职责。第五条各参与方应按照公平、公正、公开和老实信用的原那么，依法、标准、高效实施政府和社会资本合作工程。

58

财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第八条定性评价重点关注工程采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作工程全生命周期内政府支出本钱现值与公共部门比较值进行比较，计算工程的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低工程全生命周期本钱。第九条开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。第十一条工程实施机构应组织编制工程实施方案〔二〕风险分配根本框架：工程设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。〔三〕工程运作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、工程投资收益水平、风险分配根本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。〔五〕合同体系：工程合同期限、工程回报机制、收费定价调整机制、应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、工程新增改扩建需求等应对措施。

59

财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南第十七条工程采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。第二十条与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前确实认谈判，率先达成一致的即为中选者。第二十七条政府可指定合格机构实施临时接管。第二十九条工程实施机构应每3-5年对工程进行中期评估，重点分析工程运行状况和工程合同的合规性、适应性和合理性；第三十一条政府、社会资本或工程公司应依法公开披露工程产出的数量和质量、工程经营状况相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。第三十二条工程合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括工程资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。60国家开展改革委办公厅关于创新企业债券融资方式

扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知

发改办财金[2021]1047号

一、支持符合条件的地区增加企业债券发行规模指标;二、适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造;三、推进企业债券品种创新，研究推出棚户区改造工程收益债券；〔工程收益债券不占用地方政府所属投融资平台公司年度发债指标。〕四、与开发性金融政策相衔接，扩大“债贷组合〞用于棚户区改造范围；五、优化棚户区改造债券品种方案设计，科学合理设置债券期限和还本付息方式；〔凡实施棚户区改造的地方城投类企业发债可不再实行分摊还本的强制性债券方案设计〕国家开展改革委办公厅2021年5月13日PPP模式？61关于制止地方政府违法违规融资行为的通知财预[2021]463号

各省、自治区、直辖市、方案单列市财政厅〔局〕、开展改革委，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、省会〔首府〕城市中心支行、副省级城市中心支行，各银监局：?国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知?〔国发〔2021〕19号〕下发后，地方各级政府加强融资平台公司管理，取得了阶段性成效。地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大局部融资平台公司正在按照市场化原那么标准运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加标准。但是，最近有些地方政府违法违规融资有抬头之势，如违规采用集资、回购〔BT〕等方式举债建设公益性工程，违规向融资平台公司注资或提供担保，通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等。为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康开展和社会稳定，现就有关问题通知如下：一、严禁直接或间接吸收公众资金违规集资地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严格执行?国务院办公厅关于依法惩办非法集资有关问题的通知?〔国办创造电〔2007〕34号〕等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益性工程建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购置理财、信托产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司工程融资。二、切实标准地方政府以回购方式举借政府性债务行为除法律和国务院另有规定外，地方各级政