俄罗斯《北极政策》内容、意义与战略考量

俄罗斯《北极政策》内容、意义与战略考量

2020年3月5日，俄罗斯总统普京总统通过了总统令，正式宣布了2035年前俄罗斯联邦北极国家的基本政策（以下简称北极政策）。一、《北极政策》的内容《北极政策》共计五章28条，相比2008年颁布的《北极原则》，其内容更加丰富、框架更加合理、分析更加全面，涉及北极地区国家政策的目标、主要方向、重点任务和解决机制。《北极政策》在第二章“评估北极安全状况”中增加了关于主要威胁和挑战的具体分析；在第三章“北极国家政策的主要目标和任务”中增加了基础设施、紧急状态、公共安全和国家边界保护等领域任务的内容；在第五章“北极政策执行关键绩效指标”中增加了评估标准和政策目标的内容；在文末对《北极政策》全文进行总结提炼，确定了普京对于北极地区最优发展方向的指示。《北极政策》是在《北极原则》的基础之上，结合俄罗斯战略发展需要和北极地区特殊地理环境的全面规划，体现了俄罗斯法制建设与规划的战略考量。（一）《北极原则》对俄罗斯北极主权的保护《北极政策》延续了俄罗斯注重法制统一的传统理念，在总章第2条，《北极政策》明确说明其法律权威源自《宪法》、《国家战略规划》（2014年6月24日第172号总统令）、《国家安全战略》、《外交政策构想》及《2024年前国家安全及发展战略规划》（2018年5月7日第204号总统令）的授权。同时，《北极政策》也考虑到了保持与《北极原则》《2020年前北极发展与国家安全保障战略》和《2020年前北极社会经济发展国家纲要》等北极地区专门政策法规在内容定义和法律价值上的一致性，确保了政策的延续性。一是坚持领土完整和主权是最高国家利益原则。《北极原则》第一章第2节详细罗列了俄罗斯北极地区的主要行政区，声明按照国际法的规定，俄罗斯对上述行政区的全部领土、内海、岛屿、领海、专属经济区和大陆架拥有无可争辩的主权。对此原则，《北极政策》再次加以强调：第一章第3条再次就“俄罗斯在北极地区的主权”问题进行阐述，援引2014年5月2日公布的第296号总统令，明确了俄罗斯在北极地区的陆地领土、领海、毗连区、专属经济区和大陆架；第一章第5条明确指出维护俄罗斯主权和领土完整是北极地区国家利益的首要内容。坚持领土完整和主权是最高国家利益原则，体现了俄罗斯维护其国际大国地位的追求，符合其作为一方势力中心的利益。二是强调和平开发的一惯政治立场。进入后苏联时代，和平与合作成为俄罗斯在国际社会上的主要外交政策。《北极原则》第三章第6条“俄罗斯将致力于建立与北极邻国的多边合作机制”、第7条“发展双边关系，改善睦邻友好关系”表明俄罗斯将持续加强睦邻关系建设，并以此作为促进消除与邻邦的紧张局势、有效控制冲突策源地出现的重要手段。《北极政策》第二章第6条明确要求“加强与北极国家的互利合作”，再次强调维护该地区的战略和平，倡导建立稳定的互利伙伴关系，通过和平手段解决争端，促进北极发挥战略资源库作用，带动俄罗斯快速发展。三是重申加强法制建设和依法治理的基本原则。随着平等和法治意识的普遍觉醒，国际社会成立的诸组织都强调在完善规则的基础上依法行使权利。《北极原则》第五章第10条要求：“在遵守联邦法律和国际法规定、履行国际义务的前提下，完成各项任务。”《北极政策》同样强调完善国际法体系、按照国际协约要求开发北极地区资源、处理北极争端的重要性；在第三章北极国家政策的主要方向和任务中新增“发展国际合作”一节内容，突出强调北极理事会、《斯瓦尔巴德条约》等国际法规的作用与地位，要求俄罗斯按照法律规定处理北极事务。（二）完善北极地区综合应急救援体系，保障北极生态保护《北极原则》调整的领域主要包括社会经济、军事安全、生态安全、通信技术和科学技术领域。经过12年的发展和研究，结合新问题和新需求，《北极政策》进一步扩大了上述调整领域的主要任务。一是法治领域增多。《北极政策》将基础设施建设、紧急情况、边界保护等领域纳入其规定范围，实现了全面法治化的进步。基础建设方面主要强调了基建领域对北极地区经济发展和安全稳定的重要意义。面临北极地区恶劣的自然条件和气候条件带来的不利影响，要加强对海上运输航线的破冰、救援和辅助船队建设，确保北极航线安全通行；完善交通控制与信息管理体系，提高导航、水文和气象信息支持；增加海港、铁路和机场等交通枢纽建设，完善北极地区交通网络，实现运输业现代化改进；发展能源系统，扩大对可再生资源、液化天然气和本地燃料的使用。为保护北极地区人民和领土免受意外灾难侵害，俄已建成完备的紧急状态机制，《北极政策》针对该机制在北极地区的适用进行了要点提示：为了提高北极地区对特殊灾难的应对能力，要因地制宜地完善紧急情况法规制定，设置北极地区综合应急救援中心，保证后勤支援和提高建设基准，确保设备在北极地区高危条件下顺利完成各项救援任务。边界保护是近年来纠纷最为频繁、处理程序最为复杂的任务。对于边界划定问题，北极区域国家各执一词。《北极政策》提出，处理边界保护任务的核心措施是协商，要进一步加强与邻国边境机构和海岸警卫队的合作，在互信互利基础上协商解决边界争端。此外，《北极政策》还强调，须加强边界地区的监控设施保障和情报信息支援，强化对海洋和沿海地区的监控力度，提高边界活动的国家管控质量。二是各任务领域的要求提高。《北极政策》对《北极原则》原有的任务领域进行了适当调整，确保了政策制度与现实需要的切合度，保证了政策的可行性。它将《北极原则》确定的“社会经济发展任务”细化为“社会发展”和“经济发展”两个领域，明确规定保障当地居民的住房、教育、物价和生活补贴，确保少数民族的传统文化能够顺利传承，对北极地区的能源开采、农业、旅游业和手工业进行资金援助，提高当地社会生活水平和经济收入。同时，环境保护领域的延续体现了俄罗斯对北极生态的重视。《北极政策》采用问题导向的模式，突出指明北极地区面临的问题是动植物濒临灭绝、废物累积损害环境和有毒物质、放射性物质的入境威胁。对此，俄罗斯须利用测量卫星、地面研究站等先进技术进行数据分析，建立特别的水土生态保护体系，持续消除环境损害，减少新污染源的出现。（三）强化顶层设计和政策评判治理机制的细化和完善是《北极政策》较俄前几份北极相关文件最主要的新特点，完善的机制建设确保了《北极政策》内容的有效落实。一是加强宏观层面的政策指导。就某一领域的问题定期颁布阶段性指导文件已是俄罗斯国家行政管理的重要措施，《北极政策》第四章第22条指出，要积极促进立法工作，公布管制俄罗斯北极地区经济发展和其他活动的规范性文件，对于发展薄弱的旅游领域和战略价值巨大的安全领域尤其需要政策的倾斜支持。在国家政策出台后，北极地区各市政当局须加强研究，结合本地实际细化制定本级的工作计划。同时，《北极政策》要求完善行政信息网络建设，加强各层级行政工作情况汇总和信息分析，监测地区社会经济发展的趋势和问题。二是明确了北极地区治理的评判标准。为了确定政绩考核的公平性和真实性，《北极政策》明确了政务考核15条标准，并以此作为评判的绩效指标。它们分别为：公民平均寿命、人口迁徙增长系数、失业率、企业注册数量、平均工资、互联网接入率、全国生产总值中北极地区的占比、知识密集型企业占比、全国固定资产投资中北极地区的占比、原油及液化天然气产量、能源生产量在全国产出中的占比、全国研发经费中北极地区的占比、海上航线通货量、用于保护自然资源的固定投资占比和军事装备占比。三是肯定军事手段的根本性。《北极原则》第三章第8条第2款确定了军事手段是维护俄属北极地区主权和领土领海完整的重要手段，这表明俄罗斯为了保护国家利益和公民安全、维护国际和平与安全，将在公认的国际法原则和规定、国际条约和联邦法律的前提下使用武力打击外来侵略。《北极政策》第三章第16条也确定俄将“实施一系列旨在防止战略对手对俄罗斯使用军事力量，保护俄主权和领土完整的军事措施”。为此，俄将会提高武装力量在北极地区的作战能力，保证严寒极端条件下的部队战斗力，同时建立现代化军事设施，部署高精尖军事武器，对侵略者予以战略威慑和有力打击。二、《全球北极国家安全保障法》对北极国家安全主要威胁的考量《北极政策》相较于《北极原则》最突出的创新就是增加了对北极国际安全状况的分析与评估，第二章第7条、第8条分别研究了当前北极国家安全面临的主要威胁和挑战，具体而言，主要威胁注重研究北极严苛自然环境影响下的人口、经济和基础建设等社会问题；主要挑战关注国家战略层面的相关问题。（一）《公约》的漏洞及其解释《北极政策》首先强调的就是国际法问题：第二章第8条明确指出，“北极海洋国际法存在漏洞”以及“战略对手利用法律漏洞、无视国际法规定，伺机修改国际条约基本规定”将危害俄罗斯北极主权权益。实际上，与南极大陆不同，作为保有常住公民的北极地区，国际争端实质是海洋权益和领土主权问题，国际社会在处理北极事务方面也采取了许多实践，如《斯匹次卑尔根群岛条约》和《联合国海洋法公约》，但国际法之间的矛盾和漏洞使得和平妥善解决北极主权争端任重道远。《斯匹次卑尔根群岛条约》亦称《斯瓦尔巴德条约》（以下简称《斯约》），1920年2月依据《日内瓦海洋法公约》缔结，苏联于1925年加入。《北极政策》同样重视《斯约》的国际地位和作用，在第三章第16条中明确要求在《斯约》基础上加强国际合作。《斯约》的存在提供了通过国际条约解决国际海洋权益争端的典型案例，按照《斯约》要求，挪威对斯匹次卑尔根群岛享有排他的主权，因此杜绝群岛军事化问题的产生，而缔约国可在遵守挪威国内法的前提下平等地在群岛上进行商业和科研活动。《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）1982年签订，被视为国际海洋宪法，其宗旨在于调整国际海域发生的各类法律争端，具有一定的普遍适用和强制效力。2008年5月，包括俄罗斯在内的环北极五国在格陵兰岛就北极法律适用问题举行了多方会谈，并达成《伊利萨特宣言》，肯定了《公约》对北极事务的管辖权，一致表示将按照《公约》来处理北极地区的大陆架、海上航线、环境保护和科研探索等问题。俄罗斯曾在2001年、2015年、2020年向联合国递交北极大陆架划界方案。但《斯约》和《公约》均存在着北极地区国际法规制的漏洞。《斯约》的缔结存在一定的特殊性，其承认主权、拒绝争端、共同开发的宗旨不具备在北极地区推广的基础条件，北极各国都不会放弃对领土主权的维护和既得利益的坚持。《公约》实际上是世界海洋大国经过多年的协商、妥协的产物，因此它在某些问题上故意采取了模糊化的处理方式，致使出现对具体的问题表述不清晰的现象。例如，外大陆架划界、海冰融化后出现的岛礁的归属、重叠的领土主权等问题都是《公约》的漏洞。同时，《斯约》和《公约》在处理某些具体的同一问题上也存在矛盾的规定。比如，领海宽度的问题，《斯约》规定领海宽度为3海里，挪威国内法规定为4海里，《公约》规定为不应超过12海里，这就引发了斯匹次卑尔根群岛的领海宽度界定问题。类似的问题还有专属经济区和大陆架的划界标准。同时，俄罗斯最主要的战略对手美国并不是《公约》的缔约国，规制美国的北极行为只能按照《公约》中已成为国际习惯法的部分规则和《日内瓦海洋法公约》，这就为和平处理北极事务增添了难以预测的变数。（二）突出美国北极战略，恶化俄罗斯在北极《北极政策》指出外国在北极地区的行动对俄罗斯造成影响是其面临的主要挑战之一，其第8条第3款、第4款突出强调“外国及国际组织阻碍俄罗斯在北极的经济、科研等项目的展开”，“外国武装部队在北极地区军事行动激化了地区冲突的潜在可能性”。实际上，各国在北极地区的军事力量对峙从未结束，且愈演愈烈。一是美国的北极活动对俄罗斯在北极构成威胁。美国是俄罗斯最危险的战略对手，在北极地区也不例外。《北极政策》对“外国及其军事力量”的分析和考量很大程度上是基于对战略对手美国北极政策的分析。俄罗斯外交部发言人玛丽亚·扎哈罗娃曾在记者招待会上就美国加快北极军事化部署的做法表示谴责：“这种做法对北极地区各国都极为不利，美国北极军事化的做法将会激化地区紧张局势，甚至引发武装冲突。”《美国国防部2019年战略》报告代表着美国北极战略态度的转变。该报告强调北极海域连通太平洋、欧洲和美国本土，涉及的亚太地区和欧洲地区是美国最主要的战略竞争区域，确保北极地区航行和飞越自由，可以有效保持美国军事力量全球投送，限制俄罗斯的发展。2019年5月6日，美国国务卿蓬佩奥在芬兰北极理事会上发表“向北看：突出美国的北极焦点”讲话，将俄罗斯视为北极大国角斗场的主要对手，表示美国将加强在北极地区的军事部署。2018年12月，俄罗斯国防部长谢尔盖·绍伊古在会议报告上阐明了俄罗斯面临的北极威胁正是来自美国。“美国北极战略的目标在于加强对极地的掌控进而遏制俄罗斯的发展”。俄罗斯北极综合研究中心国际合作副主任安德烈·波多普金指出：“美国指责俄罗斯的北极活动，但其北极军事部署的程度却也持续加强。”二是北约的北极活动构成俄罗斯北极威胁。北约是专门针对俄罗斯成立的军事防务组织，8个北极国家中5个是北约同盟国，分别为美国、加拿大、丹麦（包括格陵兰）、冰岛和挪威；2个为北约合作伙伴国，分别为芬兰和瑞典，俄罗斯在北极已陷入北约及其合作伙伴的包围局势。《北极政策》第二章第8条提出，须关注相关国际组织在北极的活动情况，防止俄罗斯国家安全遭到破坏。俄罗斯总统普京曾在国际论坛上指出：“北约曾在北极举行过最大规模军事演习，而俄罗斯从未举行过这样的演习，俄空军在北极地区波罗的海上空的活动也要比北约低一个数量级。”北约2001年暂停了其在北极的裁军政策，转而开始逐步加强在该地区的军事活动。北约在2013年的一份报告中指出，“北冰洋周围50%的领土是北约成员国领土”，并建议“可以就军事问题进行对话”。为此北约多国达成协议，将定期举行联合极地军事演习加强北极地区安全领域合作，现已进行“纳努克行动”“寒冷反应”“挑战北极”等多个系列。2018年10月25日至11月7日，北约组织了北极地区冷战后最大规模的“三叉戟”军事演习，来自北约全部30个成员国和合作伙伴国瑞典、芬兰的约5万官兵、65艘舰船、250架战机以及1万辆车参加其中，此次军事演习的假想情况是“保护挪威免受区域大国的外来侵略”。（三）反恐危机—恐怖主义活动构成对俄罗斯北极威胁。维护地区公共安全是《北极政策》的重要任务之一，《北极政策》第二章第8条第5款，将破坏北极安全列为俄罗斯面临主要挑战，除了盗窃、走私等类型化的刑事犯罪外，打击恐怖主义正成为俄罗斯北极地区公共安全防御的重要方向。总统普京将恐怖主义活动作为全面确保北极地区安全所必须考虑的威胁之一。俄罗斯是遭受恐怖主义威胁最严重的国家之一。据全球恐怖主义数据库记载，1992年1月至2016年12月，俄罗斯境内共发生2158起恐怖主义袭击。俄罗斯虽然在北极领土及领海划定上同其他国家还存有争议，但无论以何种方法确定边界，俄罗斯北极地区都是广阔而多样的，俄罗斯在该地区的利益也是如此。《北极战略》列出了俄罗斯在该地区的主要国家利益，确定北极地区作为俄战略资源库，以解决社会经济发展问题。一直受恐怖主义严重威胁的俄罗斯，其北极地区的战略资源和重要设施可能成为恐怖组织的袭击目标。而且，恐怖分子长期以来一直将石油和天然气设施作为攻击目标，但是这一行为未受到应有的重视，多数机构将这些袭击划为“工业风险”的一部分。能源设施遭受恐怖袭击早有案例，而且近几年来在逐步增加。2013年，阿尔及利亚所属的阿内纳斯油田遭遇恐怖袭击，该事故导致40人死亡；2015年，美国在法国里昂的一家天然气提炼厂遭到袭击，事后“伊斯兰国”声称对这次袭击负责。如果俄罗斯着手在北极开发和利用油气田，不能排除恐怖分子选择油气设施作为袭击目标的可能性。此外，恐怖分子在北极地区的目标还有其他重要设施。俄罗斯现有10个核电厂中有两个在北极的摩尔曼斯克和楚科奇，俄武装部队的大量核设施也都位于北极地区。而且，在俄罗斯反恐史上，北极地区在1998年和2006年发生过两次恐怖袭击。美国全球安全分析研究所所长加尔·卢夫特（GalLuft）在题为“恐怖组织的下一个目标”的文章中指出，能源系统可能会成为恐怖组织的首选目标。三、俄罗斯北极政策的总调度《北极政策》阐述的目标可以总结为解决社会问题、法律问题和安全问题，在第三章又将上述问题细化为9个任务领域，确定了2035年前俄罗斯北极政策的总基调。（一）完善北极事务管理体系，协调相关部门在各职北极地区因为恶劣的自然条件和气候条件，以及永久的冰盖层和大量的浮冰，导致地区社会问题尤为突出，《北极政策》第二章第3条全部内容都涉及社会问题，如人口密度低、工农业不发达、基础设施建设水平低、经济发展滞后等。为了解决上述问题，俄罗斯从机构设置和具体政策入手，为解决社会问题提供充足的政府支持。一是完善政府行政管理体系。《北极政策》第四章第22条、第23条、第24条明确阐述了俄罗斯各级别行政机关的具体职能。其中，俄总统负责北极地区各项事务的总体规划和统筹，是北极事务的最高决策者；2015年成立的北极发展委员会负责协调联邦各权力机关在北极地区各项工作的展开，并履行监督职能。同时，为了确保政府对北极地区发展的集中领导，俄罗斯进一步扩大远东和北极发展部职权，由其具体负责制定开发北极地区的国家政策、实施法律法规管理，提升国家管理北极的效率。2020年，远东和北极发展部将加大向北极地区提供金融援助，制定实施国家投资项目，提高预算开支的效率，建设完善有效的行政系统，解决北极地区经济发展所需的原料和居民的日常生活必需品供给不足的问题。二是采取积极的金融财政支持。《北极政策》第三章第12条指出，为促进北极地区的经济振兴，“俄罗斯计划向各经济实体提供财政支持，支持中小企业发展，为私人投资创造有吸引力的条件，保障北极地区企业的经济效率”。在税率优惠方面，俄罗斯将实行宽松的税率政策，对投资者的所得税、财产税和土地税采取免税5～7年的优惠措施，为创业活动提供支持。此外，投资者还将享受其他税收优惠，如缴纳保险费部分的税收优惠。俄罗斯此举旨在降低投资者在开展业务、维持营业额和购买设备时的成本考虑，为投资者创造更宽松的营商环境。财政方面，俄罗斯采取统筹中央和地方共同出资的方式，设置北极地区社会经济发展专项基金，另外针对预算外的特殊项目追加额外投资。俄副总理兼远东联邦区总统特使尤里·特鲁特涅夫表示：“远东发展基金2020年将在北极地区投资150亿卢布以支持地区经济发展。”（二）积极加强与非北极地区合作发展国际合作是《北极政策》解决威胁与挑战的重要手段，《北极原则》就确定了北极国际合作的重要性，这一点在《北极政策》中得到了延续。《北极政策》第三章第16条明确指出，“将加强在北极理事会框架下的睦邻友好合作，在《斯约》基础上强化斯匹次卑尔根群岛上俄罗斯的存在，保持与北极国家间的友好互动”。此外，对于非北极地区国家参与北极地区经济开发工作，俄罗斯持积极欢迎态度。《北极政策》首次提出，“积极发展与非北极区域国家的合作，加强非北极国家与俄罗斯北极地区的互利经济合作”。《北极政策》强调，北极合作将集中在经济、资源、旅游、科研、生态环保等领域。近年来，俄罗斯积极与中国进行北极合作。2018年1月26日，中国发布首份《北极的政策》白皮书，阐明愿意依托北极航道与各方共建“冰上丝绸之路”。俄罗斯积极推动“冰上丝绸之路”的建设和拓展，将此作为促进俄属北极地区和远东地区经济发展的催化剂，加快将资源优势转化为经济振兴的助推力，以带动北极地区的交通、工业等企业和基础设施建设的发展。2017年7月中俄发表《关于进一步深化全面战略协作伙伴关系的联合声明》，2019年6月两国发表《关于发展新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》，都肯定了中俄北极合作的重要意义和战略价值。在贸易方面，中俄贸易额已连续两年突破1000亿美元，2019年突破1100亿美元。（三）未来15年北极地区建设重点任务和主要部署军事安全和力量部署一直是俄罗斯维护北极战略资源和地缘经济的重要手段，《北极原则》与《北极政策》均将军事领域作为维护北极国家安全的重要任务之一。《北极政策》第三章第19条规定军事领域的主要任务是：确定北极地区军事部署的政策，持续提高俄罗斯武装力量在北极的作战水平，强化地区监控系统建设，完善军事基础设施建设。一是在编制方面，增派军事力量。《北极政策》要求“部署归属联邦安全局直属的海岸防卫力量体系”，这一体系的重要组成部分即为俄罗斯联邦国民警卫队。国民警卫队2016年9月3日依据第157号总统令成立，是俄罗斯执法机构改革后由内务部队和特种作战部队组成的特种快速反应部队，根据《国民警卫队法》（2016年7月颁布）赋予其维护国家和人民安全的职责。国民警卫队七大区之一的西伯利亚与远东区负责北极地区重要设施的安保和边界