第07章政策评价

国家卫生和计划生育委员会“十二五”规划教材全国高等医药教材建设研究会“十二五”规划教材供卫生管理及相关专业用全国高等学校教材卫生政策学主编郝模副主编马安宁王志锋吕军主审张朝阳Hi-valuedHealthPolicymaking第七章

政策评价政策评价本章内容提要1推荐阅读2本章内容提要目标、任务和逻辑思路政策评价基本步骤相关概念和方法政策评价再次展示：高价值政策制定程ScientificProcedureofHighValuePolicy

政策问题确认政策问题根源分析政策方案研制政策可行性论证确定政策去向政策系统评价政策方案执行政策环境分析研究对象“特定领域－众多问题－问题界定－优先顺序－关键问题－政策问题－问题危害－影响因素－问题根源－作用机制－政策思路－政策目标－目标指标－措施方法－可行论证－最优选择－动阻力分析－执行实施－效果问题－归因分析－确定去向”按照一定的价值标准具备专业资质评价者为主体运用公认的科学研究方法社会和自然科学的研究方法排除环境等非政策因素干扰对政策进行价值判断的过程以此作为确定政策去向的依据

政策评价的定义（policyevaluation）

目的—致力于检验政策效果—明确完善政策的思路—为确定政策去向提供科学依据意义—明确政策价值高低，为确定政策去向提供坚实的信息支撑—明确政策需完善之处以及完善之法，为针对性调整政策提供方向政策评价的目的和意义明确评价思路与重点构建评价指标评价数据收集评价数据分析和报告撰写政策评价基本任务①政策评价目标、任务和逻辑思路示意图政策问题确认根源与机制分析定量定性明确评价思路与重点定性定量论证多维度组合评价数据质量控制政策方案研制政策执行方案目标再分析目标外效果搜寻与确认政策目标达成程度政策问题解决程度附带/意外潜在/象征性分析评价资料撰写评价报告评价数据收集思路？方案？执行？效果归因完善思路实验法测定问卷法收集各类访谈法意向论证法构建评价指标引发社会影响和震荡可行性论证检验政策效果待评价政策形成过程高价值政策制定程度归纳比照副作用效果归因分析政策评价目的形成实施计划政策评价标准制定政策评价实施计划构建评价指标制订评价实施计划政策评价实施收集评价所需资料分析评价资料撰写评价报告②政策评价基本步骤两个阶段1系统收集信息2明确政策问题解决程度及潜在震荡的效果指标3确定政策副作用的效果指标4研制政策效果归因评价指标步骤一构建评价指标步骤一构建评价指标评价重点反映评价重点的指标描述指标构建依据政策问题解决程度政策目标（体系）实现的程度“政策目标－目标指标”及关系目标实现多大程度消除政策问题和危害

“政策问题－问题危害－……—政策思路－政策目标－目标指标”关系政策问题解决是治标、治本还是标本兼治“影响因素－问题根源－作用机制－政策思路－政策目标”副作用(目标外效果）政策实施是否带来目标外效果比照“政策思路－政策目标－目标指标”比照“影响因素－问题根源－作用机制”目标外效果是正面的还是负面的比照“政策问题－问题危害－……－政策思路－政策目标”关系是否引发新的政策问题与界定的问题系统比较社会影响和震荡不同利益团体对特定政策的回应情况利益集团分析比照“动阻力分析－执行实施”回应程度比照“政策问题－问题危害－……—政策思路－政策目标－……－效果问题”全部政策客体对特定政策总体回应情况特定政策效果评价重点、指标构建及其依据归因环节归因评价指标构建指标构建依据政策思路政策问题拟解决政策问题的问题界定是否有误，问题的表现形式、涉及范围、严重程度和主要危害等，是否是领域内的关键或焦点问题与高价值政策制定程序提示“特定领域-……－执行实施”定性定量动态任务及每步骤的目标和方法比较结果根源分析政策问题的根源、影响因素是否明确，“问题-根源-影响因素-危害”的形成机制是否清晰政策思路政策思路是否针对根源或形成机制，形成是否有违逻辑思路特定政策的政策思路是治标、治本还是标本兼治的政策方案政策方案政策方案制定是否有违逻辑思路政策目标、指标对政策目标设定是否合理，目标-子目标关系是否理顺，政策目标的表述、层次、时间节点等是否明确，政策目标表达指标对目标的代表性措施、方法方案中政策方法措施是否合理，对政策目标达成的贡献程度如何政策资源资源配套设计是否合适，能否确保措施的落实政策组合标准该政策方案与其它政策在措施、组织、资源和功能等方面是否存在冲突，是否有相应的协调策略、措施和方法政策执行政策执行的逻辑思路是否清晰并接受,政策执行和决策者对政策理解和接受差异，作用对象对政策措施的了解和认同、服从指标措施到位是否按计划（政策方案）得以不折不扣地贯彻执行措施偏差特定措施是否在执行中调整使其顺利执行，行为偏差程度动力阻力政策执行的动力阻力是否明确，哪些阻力导致政策措施不能贯彻执行政策效果归因评价重点及指标构建1评价实施计划的结构及要求2形成评价实施计划步骤二制订评价实施计划

步骤二制订评价实施计划

制定政策评价实施计划的思路和环节示意图特定政策评估可行性与必要性论证经费安排及人员准备时间安排拟用分析方法资料收集方法指标测量方法资料收集对象特定政策执行方案研制与可行性论证根源与作用机制分析特定政策问题确认政策目标确认与筛选目标外效果搜索确认把握政策目标确定依据结合评估结论要求构建特定政策的评估指标体系价值标准形成评估实施计划环节终点环节起点

政策评价的可行性分析思路、指标和作用……外部因素：可行性分析相关人员特别是决策者的重视评价所需人力、物力、财力筹集有制度保障评价结论反馈机制畅通相对独立的评价者（机构）决策者与执行者团体内部对政策目的认识一致特定政策的目的明确非符号性、象征性政策，政策效果明确可测量特定政策效果相对稳定评价的投入产出分析……内部因素：必要性分析特定政策执行是否进入政策评价程序?进入政策评价程序政策评价的深度广度步骤三收集评价所需资料1编制评价调查表的一般原则2调查过程中应注意的问题3常用的抽样人群代表性检验方法4现场调查中组织与技术保证目标：收集两类数据政策直接作用对象对政策的主观感受的数据对政策运行后社会系统相关参数的变动值政策前后政策对象及社会环境状态政策前后政策对象与社会环境间相互关联、作用及影响资料收集方法现有资料利用实验方法社会调查：问卷调查与定性访谈目标与思路步骤四分析评价资料1数据库的建立与资料录入2评价调查数据库整理与描述性统计3综合分析并量化表达政策效果效果描述常用指标概念及作用（1）指标基本概念作用总量指标反映政策研究对象在一定时间、地点、条件下规模、水平的一种综合指标认识政策研究对象的基本状况，是后续各项分析方法的基础强度指标政策研究对象某一总量指标与另一相关的总量指标的比反映政策研究对象在某一方面的强度、密度、普遍程度等结构指标政策研究对象中各种组成部分的数值与整体数值的比反映政策研究对象各组成部分在整体中的比重，即内部结构，不同的政策研究对象内部结构不同，因而其性质与功能也不相同，结构指标可以认识政策研究对象的内部结构，通过内部结构分析达到对质的认识比例指标政策研究对象各部分量的比政策研究对象各部分之间应有合理的比例，才能保证其稳定与发展。通过比例指标，可以对政策研究对象稳定与发展程度作出判断，并按合理比例进行调整平均指标政策研究对象所达到的一般水平，主要用平均数表示衡量政策某方面基本水准的重要指标，是其它分析的基础效果描述常用指标概念及作用（2）指标基本概念作用差异指标反映政策研究对象各部分特征差异程度的指标，包括全距、平均离差等说明平均指标对总体一般水平的代表程度；说明政策研究对象内部的差异；说明政策研究对象内部分布均衡程度，即差异指标越大，内部分配越不均衡比较指标是政策研究对象某条件下的某类数值与另一条件下同类数值的比较通过历史与现实比较，说明变化程度；通过与先进比较，说明差异；通过相对指标历史变化的对比考察，认识政策研究对象所处的地位变化相关指标相互关联程度可以分为不相关、弱相关、强相关三类分析政策研究对象受其它事物影响的程度，即与其它事物相关性越强，受其它事物影响越大；在已知相关事物未来状态的情况下对政策研究对象的状态进行预测动态指标包括增长量、增长速度等对政策研究对象发展历史进行考察，认识其发展水平、对政策研究对象发展趋势考察，预测研究对象步骤五撰写评价报告是否定性定量明确了解决问题程度是否涵盖了表达解决问题程度基本指标是否定性定量明确了方案中采取措施的合理程度是否涵盖了表达合理程度的基本指标是否定性定量明确了政策带来的社会影响和震荡是否涵盖了表达影响和震荡程度的基本指标如预期目标没达到，是否定性定量明确了未达成的归因是否定性定量检验了被评价政策制定过程四性是否提供了确定政策潜在去向的依据是否按评价报告基本格式完成了规范化评价报告

目标与可考核指标步骤和方法报告是否客观公正地完成了既定目标、指标体系和评价内容衡量评价计划和实际运作间是否匹配和统一报告是否规范，是否符合基本格式要求报告形式上的规范问题，包括：内容摘要政策背景与环境简述政策的主要特征简述计划和实施过程简述主要结论与初步建议附录③相关概念和方法评价工作的承担者三条标准的统一体做到评价的客观公正性评价材料占有要全面性政策客体和主体可接受性与其它环节不同处其它环节主体往往是政策制定者或者是政策制定者和研究者而评价活动主体则具一定选择性

评价主体（evaluatingsubject）外部评价（interiorevaluation）

由政策制定和执行机构之外评价者所完成外部评价方式多样受委托进行的评价、公民评价有投资或立法机构组织的评价研究机构、舆论界、社团等的评价内部评价（exteriorevaluation）

政策制定部门评价者所完成的评价操作人员自己实施、机构中专职评价人员基本概念政策效果（policyeffect）实施后对政策问题作用和变化程度政策效果是一个泛指的概念政策结果、效果、作用和影响甚至有效益和效率的含义分类目标内效果：与政策方案中相匹配的预期内结果政策解决问题程度和针对性，政策达成预期目标（体系）的程度和政策带来的社会影响

目标外效果：研制政策方案和实施时未预期到结果基本概念——相关技术层面概念附带效果（incidentaleffect）在政策实施过程中对非直接作用组织/集团/环境产生效果成为一项政策的副产品意外效果（unexpectedeffect）政策执行后所产生效果出乎政策制定者预料有心栽花花不开，无心插柳柳成荫潜在效果（potentialeffect）政策效果在短期内不易为人们所察觉有可能在今后相当长一段时间表现出来象征性效果（symbolisticeffect）政策内容是象征性的，对具体有形效果微不足道让目标团体得到印象，认为问题已解决或解决中减轻相应的压力，或激发起某种精神基本概念——目标外效果分类

政策评价作为一项经常性的制度纳入有关政府部门或决策部门工作日程目的：克服只重制定，忽视评价的积弊重视政策评价结果分析和消化通过反馈不断改进、修订、补充使整个政策过程形成良性循环能保障政策评价走上科学发展轨道消除政策过程盲目状态和主观随意性

政策评价制度化（systemofpolicyevaluation）基本概念政策效果的简单“前-后”对比分析法政策效果的“投射-实施后”对比分析法政策效果的政策“有-无”对比分析法政策效果的“控制-试验”对比分析法政策评价分析方法方法四种分析方法的比较方法别应用条件优点不足精度推荐程度简单“前-后”对比分析法政策运行前后两个时间截面数据资料简便，对数据资料要求低，易实现，分析成本低无法排除干扰因素影响，测量精度低低除非干扰因素影响极小，一般不推荐“投射-实施后”对比分析政策运行前后时间序列资料较为简便，可排除部分干扰，优于简单对比仅排除时间相关干扰，误差仍存在，时间序列资料难获得或成本高较高推荐“有-无”政策对比分析政策环境相近的两个地区，有无政策对比排除大部干扰因素，结果较精确两对照地区不易寻找，评价周期较长，投入较高较高推荐“控制-实验”对比分析遵循实验设计对照原则，政策干预实验理论上可完全排除干扰因素，结果最为精确实验设计要求高，评价周期长，投入高最高重要政策推荐政策评价本章内容提要1推荐阅读2推荐阅读研究项目计划书格式参照国家自然科学基金面上项目格式，查看方式：链接1：/miniiris/news.asp链接2：/nsfc/cen/00/download.html资料收集对象、指标测量方法，以及资料收集方法等，更多相关专业知识请参考：1、水延凯.社会调查教程[M].北京：中国人民大学出版社,2007.第四版2、雷叙川.公共管理方法与技术[M].四川：西南交大出版社,2007.第一版关于现场调查设计的更多相关专业知识，请参考：1、詹绍康.现场调查技术[M].上海：复旦大学出版社，2010.2、许国章.实用卫生统计[M].上海：复旦大学出版社,2010.第三章关于调查表格设计的更多相关专业知识请参考：1、布莱德本（美）.问卷设计手册[M].重庆：重庆大学出版社，2010.2、董明伟.问卷设计手册[M].北京：中国时代经济出版社,2004.关于抽样方法的更多相关专业知识请参考：1、卢宗辉.抽样方法的系统研究[M].北京：中国统计出版社,1998.2、GaryT.Henry.实用抽样方法[M].重庆：重庆大学出版社,2008.关于样本量的计算的更多相关专业知识请参考：1、赵耐青.医学统计学[M].上海：高等教育出版社,2004:245.2、贲长恩.医学科研基本思路方法与科研程序[M].上海：科学出版社，2003：116.关于现场调查设计的更多相关专业知识，请参考：1、詹绍康.