关于华中师范大学行政管理专业资料

单地把公民当成一般消费者看待。政府的职能既不是掌舵，也不是划桨，而是为公民服务。

[关键词]新公共管理新公共服务公民参与企业化政府

随着社会政治、经济、文化的发展，在不同的历史时期，政府职能的发展和侧重点的不同，政府管理的理论基础、价值观念、评价标准也在发生变化，表现为从以政治法律为主导和评价标准，到以市场经济为主导和评价标准，再到以公民社会为主导和评价标准。出现了传统行政管理（OldPublicAdministration）、新公共管理(NewPublicManagement)两种模式，当前正在探索走向新公共服务(NewPublicService)。

传统行政管理模式是政府控制社会，政府职能以政治、法律为标准，以政府目标为导向，由政府官员制定政策并由政府机构贯彻实施。政府的行政责任和绩效评价由政府领导决定，至于公民对政府的工作是否满意难以在实践中落实和反映。政府常常是主观上希望为公众更好地服务，为社会谋福利，但往往适得其反，管了许多不该管的事情，该管的事情却没有做好。因为政府管的事情太多，成为全能型大政府，导致政府机构膨胀，人浮于事，效率低下，官僚主义盛行，财政赤字严重。这是传统行政管理的基本特征。这种情况到20世纪70年代末和80年代初已经难以维系。在欧美国家主要是由于福利国家造成财政负担严重，人们缺乏进取心和工作热情。在中国则是政府主宰一切社会资源，平均主义和大锅饭盛行，否定市场经济，造成效率低下。

一、新公共管理模式及其存在的问题

新公共管理模式是政府采用市场机制，借鉴私营企业管理经验实现制度创新。政府以市场经济为标准，政府仍起主导作用，但主要是充当市场催化剂作用，激发市场活力，建立市场竞争机制，通过市场实现政策目标，充分发挥私人、企业和非政府组织的作用。这一阶段政府的指导思想是公共选择理论，即个人对私利的追求的合力恰恰能满足公民社会整体的利益。人们把政府称为企业化政府，把公民称为消费者或顾客。这一阶段的理论和实践被称为“管理主义、新管理主义、经济理性主义、再造政府或新公共管理”。

新公共管理作为20世纪80年代以后在英美国家首先兴起并迅速传遍世界的政府改革模式，其本质特征就是（WorkBetterandCostLess）要求政府像企业那样高效运作，政府官员要像企业家那样精打细算地使用财政资金，政府服务要走市场化道路，向市场要服务，向市场要效率，大规模地实行公共企业私有化，推行顾客服务、私人承包、绩效评估和目标化管理模式，目的是通过经济理性主义分析找到解决政府问题的出路。这是西方国家应对财政危机的办法。这种政府管理模式在一定时期和一些发达国家内发挥了重要作用，因此被一些专家学者和实际工作者奉为成功经验甚至是金科玉律而到处套用，而不顾本国实际情况，结果造成了许多问题。

新公共管理模式是建立在西方发达国家市场经济高度发达，法律制度十分完备，社会保障非常健全，社会福利水平很高的基础上的。在这种条件下，政府为了刺激社会的活力，减轻社会福利的压力，又不至于遭到过分激烈的反对，而采取了将一些政府职能推向市场的做法，使一部分政府职能实行市场化运作，将部分国有企业私有化，更多地强调效率和效益(Efficiency,Effectiveness,Economy)。

新公共管理理论集中反映在戴维·奥斯本(DavidOsborn)和泰德·盖布勒(TedGaebler)在1992年出版的著作《再造政府》(ReinventingGovernment)中。他们提出了以企业家精神改造政府的十项原则，构成了新公共管理的核心内容。林达·凯布林认为，新公共管理将管理技术引入行政管理，采用顾客服务、绩效承包、竞争激励、减少规制等市场化安排，实现政府部门、营利和非营利组织之间的竞争，奖优罚劣，减少政府机构及其官员的垄断特许权。克里斯托弗·胡德认为，新公共管理不同于传统行政管理之处在于它“信任市场和私营企业管理方法和理念，这些观念是以经济理性主义的语言表达出来的。”

新公共管理的两个基本原则是：一是依靠市场模式，二是强调企业家精神。

按照奥斯本和盖布勒的观点，市场模式应当应用于政府管理，要创造公营部门和私营部门之间的竞争、私营企业争取政府合同的竞争、公共机构之间的竞争以及政府机关内部的竞争。这种市场化政府模式相信市场自由竞争的力量可以实现自利的个人、企业、社会集团和公共机构之间利益的平衡，从而达到社会效益最大化。这种模式有利于实现分权、竞争和适应环境变化，使消费者有更多的自由选择权，使政府更有积极性和主动性。新公共管理使市场消长变化不仅对个人的选择施加影响，而且最终指导社会的发展方向。

利用市场机制改造政府，有利于提高政府的效率，能够满足公民的部分需要，但是这种观点的问题在于它完全没有考虑民主社会平等和正义的价值观念。新公共管理的理论基础——新公共选择理论的核心理念就是“人们的行为都是由自我利益支配的”。新公共选择理论完全拒绝了“公共精神、公共服务”的价值观念，这些观念在一个文明民主的现代社会是不可或缺的。如果一个社会从个人、企业到政府都以自我利益作为追求的最高价值目标，以优胜劣汰的“丛林法则”改造社会，必然会造成“马太效应”，政府像对待消费者一样对待公民的要求，谁有钱就为谁服务，变成了金钱的奴仆，还能维护公共利益吗？

另一个新公共管理和再造政府运动的模式是奥斯本和盖布勒所推崇的“企业化政府”即“以新的方式利用资源，实现生产和效益最大化。”

关键问题是新公共管理所主张的政府改革不仅仅是引进私营企业管理的技术，更重要的是全盘接受私营企业的价值观念，认为政府应当像企业那样运作，应当采用“科学管理”和“全面质量管理”模式，以企业家精神管理政府。

但是政府管理与企业管理是完全不同的。政府管理的最高目标和价值是社会安定、社会福利和社会公平，它的最主要手段是通过税收实现国民财富的二次分配，提供私人和企业所不愿或不能提供的公共产品和服务：社会福利、社会保障、社会安全、环境保护、国家安全、国际环境。而企业的最高目标和价值是利润和效率，主要手段是提高科技实力和产品、服务的竞争力，本质上科技发展主要是私人和企业的事情，国家不可能从根本上和长远上提供科技发展的推动力。经济和科技主要是企业和私人的事情，国家应当主要关注政治、社会和文化发展，建立和巩固保障国家长治久安的法律和制度环境，更好地发挥私人和企业的主观能动性和创造性。

企业家精神是精打细算，富于创造和冒险精神。这种精神有利于促进社会文明进步，但同时也存在消极的一面，例如，唯利是图，垄断经营，以邻为壑，缺乏社会责任，为了利益甘冒风险而不计后果等都可能会带来许多社会问题。而政府不能唯利是图，不能不计后果，不能不顾社会利益特别是社会弱势群体的利益。政府与企业家最大的不同在于政府要承担起它的社会责任和义务，要将公共权力和公共资金、公共资源用于公共目的，以公共精神投身公共事业。

二、新公共服务模式理论基础与价值取向

新公共服务型政府模式是政府以公民社会为评价标准，以公共利益为最高目标，建立民主、平等、合作的新型公民政府关系。政府的作用是通过与公民对话，在公民和各利益集团间充当中间人，协调政府、私人、非政府组织的利益，形成利益共识。政府官员必须遵循法律规则、社会价值、政治要求、专业标准和公民利益，认真履行其义务，承担对公民社会的责任。这是新公共服务型政府的基本特征。

传统的政府与公民的关系是政府承担责任，按照民主原则实现程序公正，确保公民的投票权、代表权、财产权、言论自由权等。政府的存在只是在公民的个人利益与社会利益之间起协调作用，给公民实现自己的个人利益提供发展空间和条件。公民的作用是在尊重别人的权利的基础上追求个人的兴趣和利益。这种观点实际也是与公共选择理论和新公共管理理论相一致的。

新型的民主公民权利义务观念认为，公民可以在自己的政府管理中发挥积极参与作用，公民不仅仅追求眼前的个人利益，而且着眼于广泛和长远的公共利益，具有一般的公共事务知识，关心社会的整体命运和道德维系，对所在社区具有认同和归属感，为社区的发展贡献智慧和力量。这种民主政治所服务的公共利益不仅仅是代表公民的个人利益的集合或并列，而且更重要的是代表人类和世界的文明进步的历史趋势。这种观点是新公共服务型政府管理模式的理论基础，并在其中得到集中反映，这是全球化时代的必然要求。

许多政治学和公共管理专家、学者以及实际工作者都认同这种政府管理模式。很多人将重点放在如何促进公民参与上，探索在公共组织中实现政务、事务公职人员与公民对话、协商、研讨的途径。柴瑞尔·金(CherylKing)和卡米拉·斯蒂沃斯(CamillaStivers)在1998年编辑出版的《政府是我们》(GovernmentisUs)一书中，对问题与前景》，载于《管理世界》2001年第4期。

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