第二讲公共管理的制度安排课件

第二讲公共管理的制度安排制度安排的重要性公共管理的制度模式公共管理的制度安排第二讲公共管理的制度安排一、制度的重要性制度指的是公共管理的运行规则，制度安排指的是公共管理主体之间的关系模式制度与制度安排是公共管理的基础通过制度安排的研究，能使我们更加明确各种公共部门以何种方式结合起来，共同完成公共管理的功能第二讲公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（1）政府政治家公民经典模式：公共行政第二讲公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（2）合作行政模式政府政治家公民中介组织第二讲公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（3）多元行政模式政治家团体政府公民团体团体团体第二讲公共管理的制度安排二、公共管理的基本制度（4）新公共管理模式政府政治家公民企业NGOs第二讲公共管理的制度安排探讨：我国当前某些基层在一定程度上的干群关系紧张问题的制度根源及对策。第二讲公共管理的制度安排三、公共管理的制度安排政府与非营利组织（和企业组织）之间的关系模式第二讲公共管理的制度安排1、克莱默的模型模式功能政府主导模式双元模式合作模式非营利组织主导模式经费提供者政府政府与非营利组织政府非营利组织服务提供者政府政府与非营利组织非营利组织非营利组织第二讲公共管理的制度安排2、奥斯特罗姆的模型

安排者（提供者）公私生产者公●政府服务●府际协议●政府出售私●合同●特许●许可●代用券●自由市场●志愿服务●自我服务

第二讲公共管理的制度安排干预环节制度选择市场参与等级节制设计324传输1234监控和强制

3243、世界银行的模型第二讲公共管理的制度安排4、我的概括第一种模式为“政府主导模式”，其特征是政府直接向公民征收一定的税收，自主决定提供并生产某种类型的物品和服务。当然，这里的“政府”可能指的是同一个政府机构，也可能是不同的政府机构。如果是前者，就出现了奥斯特罗姆所谓的“政府服务”；若为后者，则是“府际协议”。第二讲公共管理的制度安排第二种模式为“非营利组织主导模式”，其特征是由非营利组织自主决定提供并生产某种类型的产品和服务。这种模式中，非营利组织的融资也是自主的，但其融资方式可能有两种：一是来自无偿的捐助（既包括私人的捐助，也包括政府的捐助和补贴，如许多国家对非营利组织实施的免于税收的优待）；一是采用“使用者付费”的方式从消费者那里收取。与“政府主导模式”一样，这里的“非营利组织”可能是同一个“非营利组织机构”，也可能是不同的。若是前者，我们可以称之为“非营利组织的直接服务”；后者，则可称作是“非营利组织的伙伴关系”（Nonprofit-nonprofitpartnerships）。第三种模式为“市场主导模式”，特征是企业自主决定提供并生产某种类型的物品和服务，并向消费者收取一定费用。第二讲公共管理的制度安排第四种模式为“政府－非营利组织合作模式”。在实践上，这种模式又可分为两种情况：一是政府决定并向非营利组织提供一定的资金，从后者那里购买某种物品或服务。一是非营利组织就物品和服务的提供进行决策，并提供资金从政府那里购买一定的服务。前者的例子很多；后者虽然少见，但并非没有，如我国的“希望工程”，就是由民间组织负责提供资金，并由政府拥有的学校来提供教育服务。第五种模式为“政府－私有企业合作模式”。包括奥斯特罗姆等人所讲的政府出售、合同、补贴、代用券等等。第二讲公共管理的制度安排第六种模式为“非营利组织－私有企业的合作模式”。这种模式又可分为两种形式：一是非营利组织决定并向私有企业提供一定的资金，从后者那里购买某种物品或服务供消费者消费。其形式主要有合同；二是企业就物品和服务的提供进行决策，并提供资金从非营利组织那里购买一定的物品和服务，如企业向非营利组织购买技术、咨询服务等。第七种为“政府－非营利组织－企业合作模式”。这种模式主要体现在较为复杂的产品和服务的提供上，比较少见。科技领域的“官、产、学相结合”实际上就是一个典型例子。其中，政府负责为研究机构提供一定的资金来支持后者研究某种技术，再由企业生产成具体的产品供消费者享用。第二讲公共管理的制度安排案例探讨基础设施商业化及其在中国的实践在十六大的精神指引下，全国各地都在积极探索国有企业改革的新思路；随着中国改革开放步伐的加快，特别是中国最新的《外商投资产业指导目录》颁布与实施，将交通运输与水、电、煤等公用事业行业（含管网、电网）列入限制开放的行业目录中，为中国公用事业广泛引用外资，采用多种形式的PPP提供了政策依据和支持第二讲公共管理的制度安排推动基础设施商业化的主要因素推动力量追求目标理由现实压力更好的服务审慎的商业化会导致成本收益比更高的公共服务经济推动力减少对政府的依赖财政开支压力与日俱增商业动力更多商业机会政府开支是经济的重要组成部分，其中更大份额应转向民营企业。运用民营部门，国有企业和国有资产可以得到更好的利用社会承受力由于经济的日益富裕，人们更乐于接受商业化公众服务公众拥有更多的公众服务选择，被赋予确认和满足共同需求的权利注：本文中的“基础设施”泛指提供公用服务、公共产品的相关领域第二讲公共管理的制度安排政府在何时可以考虑推行基础设施商业化当地政府不能单独提供相关项目或服务的资金来源和专才通过引入商业合作伙伴（特别是民营机构）可以提供更高质量和水平的服务商业合作伙伴的加入将加快项目或服务的执行服务对象欢迎商业伙伴的加入引入竞争机制，通过竞争可以达到低成本高效率的目的对商业合作伙伴的加入不存在法规管制服务的产出可以被简单的度量和定价通过对客户的收费可以很快收回成本项目或服务可以提供创新机会公共机构与商业合作伙伴之间曾有过良好的合作记录有机会促进经济发展第二讲公共管理的制度安排与基础设施商业化相关的观念转变核心问题：基础设施是否具有商业化可经营性？答：虽然基础设施具有公益性特征，但是大部分基础设施由于同时具有经营性服务行业的基本特征，因此仍具有可经营性非经营性资产经营性资产政府专营/公私合作/民营等多种经营方式相结合核心问题：基础设施如何更好地进行商业化经营？答：基础设施根据其所提供的具体服务性质不同，采用不同的商业化经营模式。除少数必须为政府专营的基础设施之外，为更好兼顾服务质量和效益，大部分的公用基础服务设施可采用公私合作/民营的方式进行商业化运作第二讲公共管理的制度安排基础设施商业化的发展方向：公私合作制什么是公私合作制(PublicPrivatePartnership,简称PPP)公私合作制主要指为了完成某些公共基础设施服务（包括在公共服务领域其他服务内容）而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成PPP的基本特征包括共享投资收益，分担投资风险和责任典型结构公共机构设立独立投资项目民营机构投资建设并负责运营第二讲公共管理的制度安排公共机构设立合营项目民营机构投资政策支持运营管理公私合作制示意图第二讲公共管理的制度安排公私合作方式的优点节约成本共享风险服务质量提高收入增加执行更有效率人才培养当地政府可以和民营机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰民营机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客规模经济，创新技术和灵活性的项目程序可以帮助降低成本公私合作制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入将项目设计、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高项目执行效率民营机构的参与将对专才的培育有所促进资金筹集公私合作制可以取长补短，发挥公共机构和民营机构各自优势，弥补对方的不足公私合作制可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务可及时筹集所需资金，提高效率第二讲公共管理的制度安排选择具体操作模式时应考虑的问题是否选择公私合作方式，选择哪种公共民营方式会因当地政府的体制、政策和法规的不同而有所不同对于某些基础上设施服务项目并不适采用公私合作方式基础设施服务项目的各个环节都可以采用公私合作方式以减低成本提高效率，其中包括：何时？何种？适用范围？项目设计项目管理构建和执行融资营运和管理维护服务营销第二讲公共管理的制度安排运营维护协议(O&M)管理协议租赁购买BOO/BOT特许经营非公机构拥有需求与收益风险承担资本支出方效率提高业绩提高监管需求公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门公共部门公共部门公共部门民营部门民营部门民营部门仅对经营性支出视实施情况而定经营性支出，潜在资本性支出特定部分的经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出经营性支出与资本性支出仅对涉及的部分仅对涉及的部分有一定改善仅对涉及的部分效果显著效果显著视协议视协议视协议视协议要求高，需定期审视要求高，需定期审视公私合作主要模式影响公私合作的主要因素是合作双方所承担的风险程度，它将直接影响有关合作的其它方面，包括收益、投资和职责等公私合作制的基本形式包括：第二讲公共管理的制度安排公私合作中的各方角色公共机构和民营机构各有其独特的优势，采纳公私合作制是为了使合作双方能各展所长，最大地发挥各自的优势在公私合作制中合作双方的角色会随项目的变化而有所不同，但对政府来说它的主要职责--为大众提供最优质的公共基础设施和服务--是不会改变的。公私合作制是提供公共设施及相关服务的一种比较有效的方式，它并不是对政府有效治理和决策的替代公共机构民营机构优势劣势可依据需要制定相应的政策具有较强的支持系统资金相对充裕先进的管理模式与丰富的管理经验灵活性强，具备较强的创新能力缺乏足够的资金管理落后效率低承担风险能力有限第二讲公共管理的制度安排在基础设施商业化过程中可能出现的问题在政府部门采用与民营机构合作的方式降低甚至消除风险的同时，同样也会需要面对一些可能出现的其它问题失去对项目的控制权成本增加政治风险无法从民营机构的竞争中收益可靠性程度降低政府部门需要对这些可能出现的问题做好一定的心理准备，制定相应的应对措施认真审查项目是否合适使用商业化操作建立适用于制定商业化合同的程序出台相应的政策法规用于指导和规范考虑成立专门的监管调控机构制定相应的程序对商业化后所提供的服务的质量和效果进行评估对已实施商业化的项目及时追踪、总结和反馈第二讲公共管理的制度安排基础设施商业化项目运作成功的重要因素项目流程的标准化科学化的管理风险转移项目的结构和实施必须在公共机构承受能力之内政府能提供长期支持(包括立法)专业人才参与项目的各个阶段民营机构的合理回报率商业化运营项目成功实施第二讲公共管理的制度安排公私合作成功的关键：有效的监管构架普遍服务社会效益有效监管民营机构公共机构盈利模式政府补贴成本补偿合理回报融资模式价格制定机制服务价格水平提供服务的质量与效果监管内容：义务、收益与风险分配有效监管是参与方在合作过程中扬长避短的有力保证第二讲公共管理的制度安排我国常见的公私合作模式—BOTBOT作为公私合作模式之一在我国基础设施建设领域和公用事业部门广泛使用水务（制水、治污）公路桥梁电力（电厂）民营部门负责设施的融资、建造、运营和维护在运营若干年后无偿将设施转让给公共部门公共部门以承诺的服务价格来补偿民营部门的支出并保证其合理回报等同于民营部门对公共部门的融资租赁价格风险由公共部门承担第二讲公共管理的制度安排公私合作方式在中国的创新—股权出让深圳市采用策略私募的方式引入国际战略投资者，实现了国有企业的产权多元化，是国企改革的一次有益的尝试同时，深圳市在此次国企改革第一批5家试点企业中，有4家为公用事业类企业。因此通过这次私募引资为企业引入战略投资者，是PPP在中国的一次创新实践第二讲公共管理的制度安排深圳经验——为何选择股权出让？PPP:通过部分股权出让引入战略投资者公众服务提高运作效率提升服务的水平和质量企业拓宽企业融资渠道建立与完善法人治理结构促进国企运作机制转变，实现可持续性发展、壮大政府符合中国国企改革精神实现政企分开，加强政府监管职能实现国企产权多元化和国有资本战略性退出深圳此次进入改革试点的5家企业中，4家为公用事业类企业，