EPC+O、EPC+F模式的具体实践及操作建议

EPC+O、EPC+F模式的具体实践及操作建议

的区别EPC+O模式与Design-Build-Operate（DBO）模式相似，但也有一些明显的区别。DBO模式是一种设计-建造-运营维护一体化的总承包模式，但与EPC+O模式不同的是，DBO模式强调设计和建造阶段的一体化，而EPC+O模式则更注重运营维护阶段的一体化。此外，在DBO模式中，运营维护的责任通常由政府或委托方承担，而在EPC+O模式中，总承包商承担整个项目的运营维护职责。（二）EPC+O模式与BOT模式的区别EPC+O模式与Build-Operate-Transfer（BOT）模式也有一些区别。BOT模式是一种投融资模式，投资者在建设和运营项目一段时间后，将项目转移给政府或委托方。而EPC+O模式则是一种总承包模式，总承包商在整个项目的建设和运营维护阶段都承担责任。此外，BOT模式的投资回报主要来自于项目的运营收益，而EPC+O模式的主要收益则来自于整个项目的成本控制和效率提高。三、EPC+O模式的实践操作建议（一）明确各方责任和权利在EPC+O模式下，各方的责任和权利非常重要。总承包商需要明确自己在整个项目周期内的责任和义务，包括设计、采购、施工、运营和维护等方面。政府或委托方需要明确自己的监管职责和权利，确保总承包商能够按照合同要求履行职责。（二）注重项目管理和风险控制在EPC+O模式下，项目管理和风险控制非常重要。总承包商需要建立完善的项目管理体系，确保项目能够按照计划有序进行。同时，总承包商需要注重风险控制，及时发现和解决问题，避免项目出现重大风险。（三）合理制定合同和收益分配方案在EPC+O模式下，合同和收益分配方案的制定非常重要。合同需要明确各方的权利和义务，包括项目周期、运营维护职责、收益分配等方面。收益分配方案需要考虑各方的投入和风险，确保各方的利益得到合理保障。总之，EPC+O模式是一种创新的项目实施模式，已经在我国基础设施和公用事业领域得到广泛应用。在实践中，需要注重各方责任和权利的明确、项目管理和风险控制的重视以及合同和收益分配方案的合理制定。在国际工程中，DBO（Design-Build-Operate，设计、施工和运营）的概念比EPC+O更为常用。FIDIC《设计—建造与运营合同》（金皮书）于2008年发布，将DBO定义为一种将设计、施工和长期运营整合到一个合同中授予一个承包商的方式，以获得更优的创新、质量与性能的组合。DBO模式与EPC+O模式相似，但仍有差别，包括项目投融资责任由政府方业主承担、资产所有权归业主所有、承包商需承担设计、施工和运营维护职责等。首先，两种模式在项目建设所涉的设备采购主体可能不同。在EPC+O模式下，承包商应承担包括设计、采购、施工在内的所有环节的工作，设备采购的价款会相应纳入总承包合同总价中。而在DBO模式下，承包商应承担的工作内容包括设计和施工，对于项目所涉的工程设备和工艺装置的采购工作则并未明确要求是由业主方负责还是承包商负责。通常认为该种模式下的总承包范围不包括专业工程设备和工艺装置的采购工作，而是由业主方自行采购或委托第三方进行采购。因此，该部分设备的采购价款也不属于工程总承包合同价款的组成部分。其次，承包商承担的设计责任也有所差异。在EPC+O模式下，承包商承担设计责任，但在DBO模式下，承包商的设计责任可能更少。在设计和建造阶段，EPC总承包模式和DB承包模式之间的差异在于承包商所承担的设计工作范围。一般来说，EPC总承包模式中的设计工作范围要大于DB承包模式下的设计工作范围。例如，根据《住房城乡建设部关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市〔2016〕93号）的要求，EPC总承包模式可以将方案设计或者初步设计纳入总承包范围。而交通部《公路工程设计施工总承包管理办法》（交通运输部令2015年第10号）规定，公路工程DB承包模式下承包人不承担初步设计工作。对于经营性项目，在项目进入运营期后，DBO模式下项目收费权归业主方所有，即项目的经营性收入归业主方。业主方基于承包商提供的运营维护服务，向其支付数额相对固定的运营维护费。而在EPC+O模式下，收费权归属不明确，存在由政府方（即业主方）享有和由承包商享有的情况。两种模式的差异也导致了承包商所承担风险范围的不同。在DBO模式下，业主方将承担更多的采购风险和经营性风险。而在EPC+O模式下，业主方可以将这两部分的风险转移给承包商。从国际视角来看，加拿大PPP国家委员会将PPP模式分为12种具体运作方式，其中包括DBO模式。而对于EPC+O模式是否属于PPP模式，国际上尚未有明确的观点。项目公司作为PPP模式的投融资责任主体，其回报主要来自政府方支付的服务费用和项目收益。而社会资本作为项目公司的股东，则从项目收益中获取股息和资本增值收益。而在EPC+O模式下，承包商的回报主要来自政府方支付的工程款和运营费用，没有股东分红和资本增值收益的机制。4.风险分配不同PPP模式下，项目风险主要由项目公司和政府方共同分担，其中政府方承担的风险主要是政策风险和市场风险，而项目公司承担的风险主要是技术风险、施工风险和运营风险。而在EPC+O模式下，风险主要由政府方承担，承包商不需要承担项目风险。5.采购程序不同PPP模式下，项目的采购程序需要经过公开招标、资格预审、谈判等多个环节，确保项目的公平竞争和合理定价。而在EPC+O模式下，项目的采购程序相对简单，只需要经过政府方的审批和承包商的报价即可确定。从我国目前的PPP规定来看，EPC+O模式并未被明确纳入PPP范畴。虽然EPC+O模式与PPP模式在一些方面存在相似之处，如承包商承担设计、建造和运营职责等，但在投融资模式、资产所有权、回报机制、风险分配和采购程序等方面存在较大的差异。因此，EPC+O模式是否适合纳入我国的PPP体系还需要进一步商榷。文章中没有明显的格式错误和问题段落。以下是对每段话的小幅度改写：首先，从项目公司的角度来看，投入的成本包括建设成本和运营维护成本。建设成本包括工程建安费用、工程建设其他费用、预备费以及建设期利息等。收入来源可能为政府付费、使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助。无论哪种回报方式，回报数额都必须覆盖项目公司的建设、运营维护成本和相应的合理收益。在PPP模式下，项目公司的建设成本投入与收入具有时期上的错配性，因为它们的主要收入在运营期内实现回流，具有鲜明的投资行为特征。其次，从社会资本的角度来看，作为项目公司股东，需要在建设期内承担相应的出资责任。回报方式一般通过运营期内的分红、股权转让和期末清算退出等方式实现，也属于一种投资行为。如果是兼具设计施工或运营承包商身份的社会资本，还可以通过承担设计施工任务和提供运营服务获取相应的设计施工利润和运营利润。在EPC+O模式下，承包商的收入基于总承包合同约定的工程建安费用、设计费用和运营费用。工程建安费用和设计费用中包含承包商应获得的设计施工利润，运营费用收入中包含承包商应获得的运营利润。因此，无论是承包商所投入的成本还是取得的收入，其口径与PPP模式存在较大不同。此外，在现金流入流出角度看，承包商所取得的建安费用、设计费用等通常在建设期内按照总承包合同约定的工程进度款方式取得，并非在运营期内分期收回，不属于一种投资行为。风险分配不同。在EPC+O模式下，政府方需承担投融资风险、审批风险、土地获取风险、运营收入风险（收费权归政府时）等项目风险，风险范围覆盖面较大。承包商仅在EPC+O总承包合同约定的责任范围内，承担相应的设计、采购、施工和运营维护风险。在PPP模式下，大部分的项目风险，包括项目投融资风险、部分审批风险、设计建造和运营维护风险、成本超支风险、使用者付费不足风险等，一般会分配给社会资本及项目公司承担，政府方仅承担土地获取风险、审批风险和政治不可抗力风险等少部分风险。采购程序不同。根据PPP相关文件规定，PPP项目的采购主体是经人民政府授权的项目实施机构，采购对象为社会资本。在项目发起采购之前，还应当履行项目识别准备等规定程序，并在编制完成“两评一案”（即PPP项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告）后，履行相关的审批程序后方能进入采购程序。其采购方式则可依据相关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等不同的方式。同时，PPP项目应当纳入财政部PPP综合信息平台项目库管理。如果存在政府付费或可行性缺口补助的，应当纳入地方财政预算和中长期财政规划。EPC+O模式的采购主体一般是项目业主，采购对象是总承包商。如果采购资金来源为财政性资金，应当按照相关规定纳入当期财政预算。关于其采购方式，由于缺乏上位法的明确规定，实践中一般参照EPC工程总承包项目的采购程序，主要采用招标方式遴选总承包商，在项目具备规定的招标条件后即进入采购程序。近年来，财政部等中央部委出台多项规范性文件，对PPP实践中的操作乱象以及政府违规举债等行为进行治理整顿，公共设施项目建设及运营所需资金的来源问题已日益凸显。在此背景下，我国对外承包工程中常见的EPC+F模式重新进入政府方和承包商视野，并被逐渐应用到国内公共设施项目投融资和管理方面。这种模式可以解决政府对该等项目财政资金投资不足的问题，并发挥出承包商投资带动施工的优势。尽管国内公共设施领域已不乏采用EPC+F模式推进的实践案例，但按照目前的相关政策规定，该模式仍然存在一定的合规风险，因此不能不区分项目具体情况而进行随意复制推广。本专题中，针对EPC+F项目实施过程中面临的客观问题，我们围绕项目立项、资金安排、合同条款设置、招标条件安排等核心内容，归纳了EPC+F模式在实施过程中可能存在的风险点，并针对EPC+F项目在实务操作中应当注意的问题提出了应对建议，以期为相关实践提供参考及借鉴。一、EPC+F常见的操作模式EPC+F模式既具备EPC模式的基本特征，又在此基础上衍生出了“融资”功能。通常是指公共设施项目的项目业主通过招标等方式选定承包商，由该承包商直接或间接筹措项目所需建设资金，以及承揽工程总承包相关工作。待项目建设完成后移交给项目业主，并由项目业主按合同约定标准向承包商支付费用的融资建设模式。以下是国内EPC+F模式的几个典型案例：案例一：江西省丰城市梅林镇2018年土地整治补充耕地项目(EPC+F)总承包工程江西省丰城市梅林镇政府发布了2018年土地整治补充耕地项目(EPC+F)总承包工程的招标公告。该项目要求中标人进行融资，并与丰城市人民政府签订投资协议，约定相关权利与义务。投资回报机制规定，当新增水田面积占整个土地整治开发面积大于等于80%时，确定项目投资回报率为1.46倍。案例二：张家口市“未来之城”综合开发项目张家口经开建设投资有限公司经张家口经济开发区管理委员会授权，作为张家口市“未来之城”综合开发项目的招标人。中标单位与招标人签署《张家口市“未来之城”综合开发项目投资建设合同》，中标人作为该项目的项目公司，负责整体策划、规划、开发、建设和运营。案例三：景德镇学院搬迁工程勘察设计采购施工总承包项目景德镇陶阳置业有限公司是景德镇学院搬迁工程勘察设计采购施工总承包项目的招标人，其控股股东为景德镇市国有资产监督管理委员会。中标承包商直接与业主方签署工程总承包合同。案例四：丽水机场项目配套工程设计、采购、施工总承包项目丽水机场开发建设有限责任公司是丽水机场项目配套工程设计、采购、施工总承包项目的招标人，为丽水市交通投资发展有限公司的全资子公司。配套工程建设模式为延付EPC模式，EPC投资主要包括工程费用和相关的工程建设其他费、勘察设计费、预备费等，约为12.59亿元。配套工程建设期为4年，延付期为8年，一年支付一次。延付资金比例最低为EPC投资的70%，延付利率最高为五年期贷款基准利率上浮40%。在上述案例中，虽然招标形式属于正常的工程总承包招标，但业主方通过设置延付期限的方式实现了由中标人负责建设资金筹集的目的。建设期延付资金利率相当于支付承包商的资金占用成本。EPC+F模式在实践中的具体操作形式呈现了非常多样化的特点。采购主体既有政府或职能部门，也有城投公司、地方国企。具体的“F”模式既有设立项目公司作为投融资主体的股权型融资，也有非股权型的融资模式，包括工程款延付型。承包商所承担的融资范围也有仅承担设计施工采购总承包工程价款范围的融资责任，也有将建设项目全部总投资全额纳入融资范围的做法。对于公共设施项目的立项程序，通常可按项目资金来源区分为政府投资项目和企业投资项目。针对企业投资项目而言，现行法律法规并未明令禁止其以EPC+F的模式实施。针对政府投资项目而言，如以EPC+F模式实施，则可能存在以下风险点：（一）违法违规风险1.涉嫌违反《预算法》及《政府投资条例》等法律法规。我国《预算法》规定政府融资举债的方式和途径须严格按照法律规定。EPC+F模式不属于法定的政府融资举债方式，因此政府投资项目采用EPC+F模式实施存在违反《预算法》规定的风险。根据《政府投资条例》第5条和第22条规定，政府投资项目必须与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。因此，采用EPC+F模式实施的政府投资项目存在违反相关规定的风险。一方面，施工企业向政府或项目业主直接提供资金涉嫌违法违规举债筹措政府投资资金；另一方面，如果采用延付型EPC+F等模式，还可能被认定为由施工单位垫资施工。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政