论修订预算法的若干具体问题

1论修订预算法的若干具体问题朱大旗中国人民大学法学院教授关键词:预算/预算法/修订内容提要:为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正紧锣密鼓地进行之中。本文从分析我国现行预算法存在的问题入手，就预算法的立法名称、预算年度和预算周期、预算过程的制度设计、预算调整、预算法律责任等五个重要而具体问题的立法修订提出了自己的对策与建议。预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[1]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[2];十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了“十五”立法规划第一类[3]，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。一、预算法应予正名忍拴我国胖现行叶预算丑法的丛全称摸为《灯中华贺人民煤共和斩国预稿算法医》，瞧而其燥实质渴内容蓝却包匹括决伴算(班第八挎章)界在内询。虽阳然从井广义灿而言隶，决湿算作晃为对洁预算害的总狮结，飘可视粱为预搅算活印动的灯最后鄙一道磁程序苏，但傅其编狭制、师审核商、审表批的嚷程序顷、规调则毕倡竟和好预算洋有很抬大的障不同秒;况申且，甲预算恨编制械是政震府支膨出政抱策的谅抉择梅、预票算执浆行是读政府嘱公共桃施政流行为牺的落冈实，享而决固算则伞是比丑较纯音粹的垒会计镇审查腹。两蹄者的位性质深迥然俊不同识，因严此，评在有争些国撇家和钟地区始订有野专门投的决谷算法库，就闹有关暗决算比的方盛式、梯方法麦和程薄序等牺做出宝较为执明确贷的规款定(息如我号国台炕湾地捞区)勉，而围在另聚一些坑国家私里预欲算和语决算脖则统净一在苗《财睡政法馒》中尽(如术日本麻)。浇如我延国此懒次修帐法为研节省代立法扔资源约，仍链然将异两者疤规定盼于同公一法专律之爱中，途而制公定统遍一财掉政法俗时机项又不寇成熟姐，则佣笔者海建议枪应将考修订提后的滚预算广法更杀名为再《中傻华人伞民共姿和国饰预算吩和决过算法呀》以呜求名个实相掏符，袍进而烧可以庭名正爬言顺锤地细缎化决全算的李有关筹制度鸟规定拌。事墨实上誉，在文新中险国成村立之采初，跃我国事于1旧95遥1年是8月属19气日即肆由中膊央人睬民政暑府政蓬务院膏颁布察了有川关预柱算、矿决算铺的法糖律规科范，见其名从称即砖为《疏预算紫决算炭暂行亡条例众》。盖名称包与内饱容相汤统一司，开幻国领池袖们伸缜密战的立区法思尝维和胳技术广，应宗当引僚起我纸们当门代立五法者和的深奶思和竿取法戚。书吨二、惠关于晓预算与年度谅和预府算编觉制周亦期赛芽关于拨预算糖年度宝和预蹄算编骑制周份期，翼我国扇现行厨预算宁法存叔在的义问题遥非常颜之大呜，此节次修朗改必拢须予刑以解镜决。标裳首先它，在炸预算您年度概方面汤，我践国现渔行《及预算任法》愚第1乐0条艺规定稼采历猫年制叨，即灯从公膝历1之月1差日起张到1敞2月哪31偷日止穗，而关我们婶审批喂预算轧的全东国人蚊民代轻表大淋会每兄年于促3月牲初才纵召开圾，经土其批俭准的田中央糟预算壮依《璃预算圾法实质施条获例》胆第3这0条甘的规票定由凶财政痛部自拘全国举人大该批复桌之日割起3谣0天碰内批控复中错央各庸部门汤预算术。中躁央各显部门贼再自临财政凡部批竹复本矮部门丸预算遍之日絮起1遍5日找内，叮批复绒所属焰各单乌位预挤算。排由上剩推论伴各单陵位接砍到经赤批复萌的预潜算快侵则3牵月中巾旬、之慢则刺4月鲜下旬焰，单周位预鞭算之掉执行违在无逢预算瞒约束篇的“置真空稼”条偶件下牢进行举了年杆度预服算的鸟1/妙4—瑞近1锤/3区。为程弥补盏这一热“真书空”捧，《堆预算否法》屈第4餐4条日规定屡：“馅预算存年度股开始石后，蚊各级决政府赖预算堆草案遮在本映级人种民代欣表大富会批鹿准前当，本滤级政膜府可备以先畏按照俗上一摄年同淘期的昨预算拣支出福数额翼安排危支出说;预解算经班本级驾人民枯代表每大会喉批准南后，春按照挎批准延的预葵算执捡行”链。这匙种做爱法是待在不权考虑盼本年捞度施更政方芬针的换情况赔下主填观地艰肯定牢了上兼年同污期支载出的童合理杏性，采实际敢上也剥根本胀无法绘执行磨，从射而给缘本年沿度预燕算平侍衡留畏下了麻隐患围，使殿预算悲约束俭流于豪形式从，预团算法夹治无侦从谈膜起。抢考察冷国外共政府泊(或且国家训)预抚算年陕度的锈选择模，并酱无统厅一模骂式，虑其起买止期绕间的既确立饮主要造受到嫩政治自、立挤法与搞行政疑诸多佣因素胖的影刻响，勤如立秤法机质关会渐议日耳期、注选举励周期谷、政唇府财吉政收炼支现满金流威量等肯。如匠美国集即有英46请个州食政府学采七许月制易，其冠联邦届预算腥为十佛月制椒，日全本与贴英国督则采男取四熄月制邀。对捕于我络国而绘言，般预算吵年度盈问题测的解煎决可雁资采给纳的头方案融有两舟个，照或继彩续采苹用一豪月制脚(即亦历年阶制)骨，但潮人大诞会期旨要改才到1镰2月堆;或翠人大而会期认不变则，改报采四泉月制击。这板两个占方案殃难分惧伯仲巴，都遍是可眼以实滚行的件。全葬国人敏大代降表在辞这两撤个时领期择改一集穿中开夫会并眨不会挂影响仍重大殿的生疾产经犬营活货动，劲更何放况批还准国践家预鞋算是述安排舒占G放DP丹总值腊近1荒/3留比重昨经济惜总量浙的大准事，炸是决歇定政丑府行她政范往围和尾行政号方向充的大膏事，小是确矩保人分民群滔众公圣共利件益需炮要实务现的劫大事锋，还香有什枣么比组这更冈大、游更重酷要的铺经济关活动车、政叠治活杨动呢既?依怨法治疫国、枕依法伏行政巧不能合停留亚在口蚊头和孕表面腿，要荷落实芦于行擦动，多政府粘施政级在一求切问塌题上呼、在碰模范艺守法低上更创应率默先垂掘范。晚蹦在预劳算编衫制周眉期方吸面，凳现行辞《预友算法访实施切条例套》规胆定国广务院衰于每舌年1极1月经10陪日前挎下达皇编制苗下一骗年度授预算纱草案毫的指咳示，舱中央尸各部齿门编权制的关部门摩预算泪应在尊每年杠12纤月1侵0日凳前报铜财政季部审胖核，洗省级杜预算标草案让于下捐一年豪1月渴10芬日前企报财均政部降[帽4]扁。这浓样各块基层驼部门需编制复预算蒙的时环间只饱有短统短一孟、两钥个月袭的时叮间，慧预算览的编斧制流单于纸海面，饥根本县就缺凶乏科零学性龙、可丝行性劳。受芬19奇99漏年1油2月蔽25姻日第弱九届袖全国钩人大期常务辅委员样会第谨十三桌次会筑议通称过的娇“全炒国人妨大常损委会板关于喂加强冻中央握预算高审查史监督搅的决鸟定”临的少推动纽，2舞00乡0年猴、2仔00陪1年貌我国增的部熟门预馆算编书制先见后提键前到抖9月里、7飞月，贴部门妹预算如编制银实行甲“两妄上两露下”轨的编订制规抽程，习编制碌程序昌也逐错步规沙范。庸但总常体来侍说，嚷编制撕时间唉还是狐很短云，只亡有6坡个月高时间桥，仅妖为大铜多数狗OE考CD社国家竞的一覆半，德只有以美国渴联邦旬预算法的1纵/3督[舰5]攻。要台知道据，我秃国现桥行预费算是牛采用斯“基始数加丈因素迹”编毁制，久其编巷制审钟核过少程尚简显紧贴张，秒如果输今后绸采取免“零珍基预啦算”扫、“赛绩效细预算拘”来狭编制压，则货根本奖就无曾法完透成预窝算编狱制、乏审批批工作托，从业而对壮预算畏的科请学性柔和准土确性越造成遮很大庙影响贪。因奔此，阻需要棒进一蛮步延雀长预来算周引期。颂鉴于康中国临预算啦部门颂多、批附属呜单位斥多、绝支出亲门类海又很凳复杂粥的国鉴情，征并从安预留坐三个押月给埋全国才人大取常委末会进政行实殊质审益查考队虑，浓笔者续认为声预算滴编制牛工作罚最好垒从预据算年受度的陕上一炎年度周初就底开始渗，也思即一警年的射预算拾编制鸣周期荷。某远三、找关于集预算仗过程呈的制溉度设成计欢挣一个作完整假的国辩家预井算是里由预滋算编骡制、萄审批却、执赌行、狂调整听、决竭算以融及贯身穿其污间的庭监督窜管理幻等既仆相对后独立音又交傻互影蓬响、阔衔接士的程友序所妇构成辞的动万态过浆程。劫在这丙一过初程的蛾不同盾阶段探中，村法定吩的预沟算主撒体应舅依法口定的巷职权煌在法蓝定的酿时间军按法枣定程毕序和扬规则盗做出威相应迎的预断算决夹策，报并根课据变针化的科外部扩环境遥在法恭律授村权的钉范围爷内进必行弹塌性调自适，贼以保幸障预旅算政恐策目差标的表实现嫁。我宽国目召前预首算过田程的便制度朱设计仙相当厘粗糙否，突躲出的府问题衣是预屿算权币高度永集中门缺乏跪制约就，预稀算编低制、暑审批被因时耕间仓陕促流察于形宝式，奇预算驶过程唤和结帜果高舱度封蒜闭缺南乏监腰督、决控制杯。这域一切再应通者过修精订预则算法侄进行源科学集合理致的制欠度设邻计来胖予以毛克服鲜。在山此，羽笔者命谨提揪出以践下建窜议：福来(一信)在甜相对注较长报的预塞算编停制周罚期中绝合理手配置车编制榨、汇份编、贞审核秀、审动批的市时间更资源打干预算块不是庙单纯伍的纸壳面数优字编潜列，签而是末施政画计划肚和具序体支所出项叼目的果选择咱。为蚂使预劲算的滑编制造更具仁有科薯学性粗、合旱理性李、效均益性女，笔程者认老为，膀预算盲从编着制到就最终愧提交偷全国佣人民行代表置大会锅应有蛋一年设的时秃间周论期。葱其流道程可瞒大致番如下鸣：辟授1.育预俗算年蜡度前真一年贡的第坟1～升2月翅，由您各预哭算部矿门提丛交下纠一年盐度的青施政谈计划郊。钻钓2.拔第崇3月蛋，预盘算编两制部肿门汇谈总各谢部门迟计划堵形成绘总体葬施政兽方案伶，经败国务缝院财蹦经规血划和批审核蹄委员慰会奖[6屡]审东核通壤过后鹊，报裕国务丽院审酬批，巴下发战编制祝概算查指示桨。随确3.霜第捧4月触，各羞预算押部门选提交盆概算蛋，编物制部盯门审吹查概闻算，渐报国畜务院钱批复峡并下吧发正错式编野制方秃案和她要求缘。董精4.榴第创5～私7月勺，预哪算部观门正章式编僻制预罗算，制报编唤制部阴门，百同时拢报财删政部健门、标审计顽部门井。趟荣5.垃第翅8～愤9月变，编址制部伞门审度核、励与预陡算部修门协持商(过预算叛师级剪、司乌长级尺、部光长级毒)预夹算;姑财经凝规划摄和审古核委脉员会高审核衰部门湾预算怀;编揪制部晴门汇万总经歇审核料的部抱门预造算形幸成政茄府预槐算;量国务玩院办授公会保议通治过，赖9月僚底提哑交人陵大常狗委会返，并贡应提虹交有飞关审姓计报烈告。青淡6.致第借10腾～1纪2月摧，人挠大常须委会幼“三艰读”浮审议标，“环一读给”时娱编制搞部门瓣负责伶人应偶作整臂体编常制情丰况说牢明，钢交换灯初步平意见租。“栏二读承”时桃对各咽部门叛预算首进行蚂审查剧，编呈制部详门、读相关搜预算洞部门吴负责盆人应春到会哀接受跑质询雾;常饭委会系提出偶修改易建议争。“秀三读庭”时绕对政最府预衫算整惰体评牛估、贺形成赞审查挑决议掀[广7]娃。罚领7.蝴1股2月卵底以梅前，龄在全良国人雾大会辅议上刃，人磁大财轻经委匀员会龄主任左受人似大常尼委会盏委托耗，在谈编制狮部门策负责吼人代黑表国学务院把作预纷算报授告后好，作请关于但审查膏预算唇草案欺情况镰的报切告。多恩应指善出的孝是，琴前述粥时间前划分迟并不乌绝对找，可肉以适唐度提佛前。木如预生算部良门实宜际上此可以炸有7挎个月狐编制苹时间篇，编旱制部亡门也圾可能鸽有3托、4黎个月帆审核席、汇尤总时文间，抖人大梦常委犯会的宅预算雪工作堂机构约也可厕以提揪前与皮行政慈部门学进行蜘沟通沫。宽外(二居)构路建以泽行政踩系统冤为主勺导、粮行政判系统络和立通法系慎统权径力制植衡的竭符合各中国墙国情辛的编绩制、啊审批嚼、执励行、病管理袍、监焦督体可制填虹世界箭各国利预算灿的决帖策机尼制，次因各封自的诊政治餐架构蜓、法于制传盆统、度历史签演进均不同戏而各没不相什同，属并无腊完全弱统一浙的模宰式。亩但总维的发瞎展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